金融开放助力海南自由贸易港建设：当前进展、面临挑战与纵深推进

张方波

（中国社会科学院财经战略研究院，北京 100006）

自2018年4月13日习近平总书记在庆祝海南成立经济特区30周年大会上宣布建立具有中国特色的海南自由贸易港以来，自由贸易港的经济金融改革、开放和发展取得了重大进步，“三区一中心”的四个定位对于落实国家对外经济发展战略来说非常关键。正如国家“十四五”规划提到，“加快海南自贸港建设，是深入实施区域重大战略的重要一环，在促进形成国内国际大循环中具有不可替代的重要作用。”中共中央和国务院分别在2018年4月出台的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和2020年6月出台的《海南自由贸易港建设总体方案》以及全国人大2021年6月通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》，对新形势下建立适应高水平贸易投资自由化便利化的跨境资金流动管理制度提出了明确要求。鉴于海南自由贸易港建设起步正处于全球深度调整、国际经贸规则重构、各种泛化思潮抬头以及新冠疫情带来全球三链（即“产业链、供应链、价值链”）断链补链的综合型复杂背景，不同于中国香港以及迪拜、新加坡等国际知名自贸港发展之始处于二战后经济发展黄金时期能分享全球化红利的时代机遇。

学界关于海南自由贸易港金融开放的研究并不多见，但不同视角的分析为本文提供了有益启发。如有学者认为海南金融开放程度高主要体现在创新系统性更强的金融制度，即率先落实国内金融业扩大开放政策、构建适应自贸港发展的综合金融服务体系等，通过全面深化金融领域的改革开放，实现资金“一线放开”、人民币资本项目可兑换、放松准入门槛、建立新的金融交易平台来打造“制度高地”[1]。同时借鉴上海自贸区经验建立了跨境资金的“电子围网”，实现金融账户隔离和分类运行，并打造跨境资本自由便利流动的基础渠道[2-3]。具体而言，既可以建立独立于内地银行账户体系的设计清晰、系统简洁、功能完备的离岸银行账户体系[4]；同时也可以根据“十四五”规划纲要要求开展跨境资产管理试点。此外，也有学者认为海南金融开放需要大力发展离岸金融市场，并对离岸金融市场中的交易对手违约风险、资本账户风险以及国际经济风险进行监测，对金融机构和业务实行风控监管[5-6]。而金融开放对海南自贸港建设而言是一项系统性工程，需要对此进行较为完善地梳理，从而为下一步金融开放提供更有针对性的政策建议，这成为本文研究的重要出发点。

一、金融开放对于海南自贸港建设的战略意义

海南自贸港建设作为新时代国家推进高水平开放的重要试验田和新高地，必须有与跨境货物贸易、服务贸易、新型离岸国际贸易以及跨境投融资等新业态相配套的金融开放政策和措施，因此金融开放对于促进海南自贸港建设的战略意义尤为明显。

（一）为探索制度型金融开放先行先试和提供可复制的经验

根据全球130多个自贸港与2 000多个自贸区发展的历史经验可知，对比自贸区而言，自贸港除了关税更加优惠外，在贸易投资自由化、人员进出自由以及金融自由化方面均需实现全方位开放，可以开展离岸贸易业务和离岸金融业务，是全球开放水平最高的特殊经济功能区。而海南自由贸易港作为具有中国特色的首个自贸港，功能定位于“三区一中心”，需要在探索商品要素型开放向制度型开放、建立开放经济新体制等方面承担更大的使命。对比之下，国内上海自贸区、广东自贸区已经在限额内资本项目可兑换、人民币双向资金池等金融开放方面做了很多有益的尝试[2]。因此，作为全面深化改革开放试验区的金融开放就必须在深度和广度上有更大的探索，以制度型金融开放为突破口，这有必要在有序有效地进一步推进资本项目可兑换、通过建立更加有效的回流机制助力人民币国际化、推动金融业和金融市场的双向扩大开放，探索离岸金融与在岸金融协调发展以及完善跨境资本流动宏观审慎管理体制等方面先行先试，尽快形成金融开放新发展格局，为国内其他自贸区下一步的金融开放以及金融改革发展开放提供蓝本。

（二）金融开放有助于贸易投融资自由化便利化的顺利推进

国家在《总体方案》中明确提出自由贸易港建设的基本初衷是实现贸易投融资自由化便利化，因此需要配套的跨境资金清算结算安排、贸易融资、贸易信贷、货币汇兑安排等以及相应的金融基础设施平台，其中新型离岸国际贸易这一新业态更是要求外汇领域进一步实现“放管服”，为高水平开放提供更加便捷有效的营商环境。此外，商务部于2020年12月发布的《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和2021年7月出台的首张服务贸易负面清单《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，标志着服务贸易开放对从商业存在到跨境交付、境外消费和自然人移动四种模式进行了全覆盖，金融服务作为服务贸易的重要子类，自然而然地就对金融开放提出相应的要求，因此贸易和投融资的自由化便利化则意味着相应项下的跨境资金也应实现自由流动。整体来看，海南自贸港所涉及的包括境内外主体的商品、劳务和其他资产资金的持有、托管、交易、转移、支付、结算、清算等各个环节均对金融开放提出了更高的要求[4]。

（三）对接国际高标准经贸规则如RCEP、CPTPP的重要试验田

在全球贸易摩擦加剧、逆全球化思潮抬头以及WTO改革停滞不前的复杂背景下，以美国为代表的发达国家通过构建新一轮高标准国际经贸规则如USMCA、TPP、TISA等对全球市场进行分割，并对我国经贸格局和全球市场开拓形成挤压。RCEP作为我国首个以负面清单文本格式签署并于2022年1月1日起正式生效的区域自贸协定，在金融领域进一步扩大承诺范围和取消限制，国内有必要积极主动适应这一规则，海南自贸港的金融开放设计与它总体契合，尤其在强化金融监管规则、提升透明度、降低不确定性以及促进资本跨境流动等细则方面，因此RCEP生效可为自贸港实现高水平开放提供战略机遇。同时考虑到我国已经开始申请加入发达国家主导的第三代高标准经贸规则CPTPP，该协定对负面清单、金融数据本地化、跨境金融服务贸易以及金融业开放上均提出了较高的要求，而这些也与海南自贸港近年来的金融开放方向相吻合。因此，对标高水平国际经贸规则需要在国内寻找最佳接受、适应和吸收主体，从这方面来说海南自贸港无疑是国内最佳试验田，不仅可以为海南自2018年以来的金融开放阶段性成果作压力测试，同时也可以为后续的金融开放提供更有针对性的拓展方向。

（四）拓宽“一线管住、二线放开”的金融内涵

“一线管住、二线放开、岛内自由”作为自贸港建设的总体要求，是在境外、岛内以及境内岛外三个区间进行分割，并在岛内构建海关特殊监管区域。由于海南地理单元独立，具有天然的离岛优势，不需要像上海自贸区构建“境内关外”来实现内外分离，从而实现贸易自由化便利化。从金融层面来说，海南自贸港是国内与全球互联互通和资源配置的重要载体，通过建立各类自由贸易账户将全球资金与国内资金进行勾连和有限渗透，一方面通过分账核算、自由兑换与境外资金有序衔接，比如通过外币账户和FT账户与中国香港、新加坡、开曼、英属维尔京群岛、海上丝绸经济带沿线国家和地区的金融系统进行勾连；另一方面通过本币账户与境内金融系统有限渗透，对跨境资金形成电子围网，实现“二线管住”的目标，两个方面共同决定FT账户跨境资金汇兑的便利性，赋予FT账户具有在岸、离岸双重优势，使得“一线管住、二线放开”的开放内涵从实体贸易拓展到金融体系。根据总体建设安排，海南将以国内现有的本外币账户和自由贸易账户FT为基础，构建金融对外开放的基础平台，为岛内与境外实现跨境资金便利流动提供基础条件，打造成离岸金融市场。

二、海南自贸港金融开放稳步推进

金融开放作为自贸港建设的重要组成部分，充分借力2018年以来金融开放快速推进的大势，取得了一系列阶段性成果，为岛内封关运作奠定了坚实基础。

（一）“1+N”的政策体系构建金融开放领域制度集成创新态势

自贸港作为国内高水平全方位对外开放新高地，承载了制度型开放的重要职责。其中，2018年4月发布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和2020年6月发布的《海南自由贸易港建设总体方案》成为“1+N”政策体系中的“1”，为海南金融开放的目标定位提供了根本指导；后续各部委以及海南省配套出台的具体措施和细则则丰富了这两个指导性文件，其中涉及到金融业和金融市场的双向扩大开放、外汇领域“放管服”、资本项下的非居民证券投资和股权投资等，使得“1+N”金融开放政策渐成体系。值得提及的是，《总体方案》的最大亮点也是集中了总书记4·13讲话以及国内各批次自贸区成立以来所创造的一些经验集成，本身就凸显了制度集成创新的特征，为制度型金融开放打下坚实的基础。

（二）港内11个重点园区形成各有侧重、相互补充的金融开放格局

在自贸港目前挂牌成立的11个重点园区中，大部分园区均涉及到金融对外开放的重要职责。其中，三亚中央商务区（CBD）重点发展金融服务业，作为海南首个金融小镇的亚太金融小镇初步成型，吸引许多私募股权基金前来落户；海口复兴城互联网信息产业园着力重点打造金融科技产业集群，涵盖区块链、支付清算、基金等多个领域。此外，这两个园区还推出优惠政策让“双Q”（即QFLP和QDLP）快速落地，其中包括如真格基金、红杉资本等多家风投机构在海南落户，同时QDLP境外投资试点资格和50亿美元额度均已获批；洋浦经济开发区以支持新型国际离岸贸易中心先导性项目为切入点，重点打造航运金融产业；海口江东新区定位于构建开放型、创新性产业体系，打造区域总部经济引领的补充型金融产业，同时也是海南首支QFLP基金的注册地；海口综合保税区则致力于打造现代金融；文昌国际航天城重点发展涉及“航天+”的金融产业，目前三家政策性银行的海南分行均与该园区开展航天产业项目金融合作；生态软件园则致力打造数字金融创新地。不同园区承担不同侧重点的金融开放任务，形成了相互补充、错位发展的新格局。

（三）金融服务市场开放多维推进

金融服务市场开放包括金融业开放和金融市场开放两个方面。首先，金融业开放再上新台阶。除了享受全国统一的取消金融机构准入门槛、展业限制等开放政策外，自贸港作为地方首例支持境外证券基金期货经营机构设立独资或合资金融机构，打造国际化资产管理总部基地，一大批优质机构如韩亚金融集团、云峰基金等头部机构落户海南。在保险业方面，支持设立财产险、人身险、再保险公司以及相应保险组织和自保公司，统筹推进与境外商业保险支付体系衔接和与境外机构合作开发跨境医疗保险产品。此外，离岸银行也积极破冰并有序开展，目前已有交通银行、招商银行、浦发银行和平安银行四家中资银行具备离岸银行业务资格。其中，浦发银行海口分行已获批筹建自贸业务部（离岸业务部）独立开展离岸银行业务；平安银行海口分行的离岸业务系统也在积极筹备中。

其次，金融市场开放有利于促进跨境金融业务多元化。其一，采用“宽进严出”模式沟通境内外资金市场的多功能FT账户体系，自2019年1月正式上线以来运行良好，账户数量和覆盖度均有良好表现。截至2020年底，已有10家岛内各类金融机构启动FT账户金融服务和业务，涵盖岛内机构、境外机构、金融机构同业、区内个人以及区内境外个人，逐步实现市场需求主体全覆盖，开立FT主账户和子账户分别达到19 375和59 798个，拥有客户数量为19 362，账户收支金额已达313.3亿元①数据来源于中国人民银行海口中心支行官网。访问日期2022年4月12日。。其二，目前海南国际能源交易中心、国际热带农产品交易中心和国际知识产权交易中心等要素市场已批准开业，首个产权、能源、股权等交易标的业务均实现零的突破，如海南特色农产品期货、20号天然橡胶期货合约等；设立海南国际衍生品清算所，为仓单和场外金融衍生品提供跨境清算结算服务，允许包括境外企业和个人的非居民参加海南交易所特殊品种交易，并在海南进行交易和结算，这在国内地方尚属首例。其三，很多金融产品和服务业态在多个领域实现零的突破，如光大银行作为首家金融机构为入境游客提供支付便利化服务、首笔新型离岸转手业务、首个跨国集团公司FT全功能跨境双向人民币资金池业务等不断涌现。其四，建立跨境资金监测预警平台、宏观审慎管理平台、“三反”平台和智慧金融平台，通过监测系统对进出岛的资金进行全天候、实时性的监测，该系统是海南省政府2018年6月力推的12个先导性项目之一，类似于上海自贸区的自由贸易账户监测管理系统（FTZMIS）。

（四）进一步提升跨境投融资便利化自由化

其一，拓展个人开展跨境证券投资新渠道。个人通过跨境资产管理业务进行资本项下投资是自贸港的特色开放举措，投资标的包括理财产品、私募资管产品、公募证券投资基金、保险资管产品四大类，而这些均为我国目前资本市场开放程度较低的领域[7]。此外，海南支持在岛内就业的非居民使用境内合法收入、境外合法外汇收入开展包括股票、债券、基金等在内的证券投资以及股权投资，进一步拓宽跨境证券投资渠道。

其二，“双Q”政策的出台助力跨境双向投资。私募股权基金产业属于自贸港鼓励类产业，可享受15%的企业所得税优惠政策，同时明确了私募基金管理人可设立这一基金。其中QDLP政策结合了上海QDLP和QDIE（合格境内投资企业）的有关规定，使得境外投资标的涵盖直接投资和金融产品两大类，具体包括上市公司的股权和债权、境外上市公司非公开发行、交易的股票和债券、境外证券市场、境外股权投资基金、证券投资基金、境外大宗商品、金融衍生品等。2020年底双Q基金数量和资金规模分别增长72%和71%，并在全国36个辖区内排名上升了7位和8位②数据来自吕东锴2021年8月25日发表于《海南日报》的文章《海南自贸港私募基金产业发展思考》。。

其三，跨境融资开放力度进一步提高。允许符合条件的非金融企业根据实际融资需求可借用2.5倍净资产的外债，逐步实现非金融企业外债项下的自由可兑换，而国内其他自贸区境外融资杠杆率最多为1.5倍；同时取消非金融企业外债逐笔登记，扩大跨境转出的信贷资产范围和参与机构范围，2020年海南省共发生4笔境内信贷资产对外转让业务，其中贸易融资资产跨境对外转让3笔，银行不良贷款跨境对外转让1笔。

其四，在外汇领域积极推动“放管服”改革。作为唯一试点，国家将企业发行外债备案登记制管理权下放海南省发展改革委，试行一次性外债登记试点，简化外商直接投资外汇登记等手续，明确省内公司境外上市登记及变更、注销登记可在海南省分局辖内银行直接办理。其次，在贸易支付结算的真实性审核上，将外管部门事前审查下放给商业银行事后核查，试点银行可为本行试点企业提供优化单证审核、货物贸易超期限等特殊退汇业务免于事前登记、货物贸易对外付汇时免于办理进口报关单核验等便利化手续，可仅凭支付指令为优质客户办理真实合规的货物贸易和服务贸易结算，使得经常项目支付更加便捷。此外，在推进跨境贸易和新型离岸国际贸易创新方面，通过强化客户分级管理，努力完善特殊贸易形态的资金结算，进一步简化新型贸易业态的跨境收支管理，并努力营造便利跨国公司全球结算中心运营的政策环境。2021年前三季度，海南新型离岸国际贸易金额合计55.4亿美元，同比增长7.7倍，外汇领域“放管服”改革取得了积极成效③数据来自海南省地方金融监督管理局官网。。

三、海南自贸港金融开放面临多方挑战

尽管目前海南自贸港在金融开放上取得一系列阶段性成果，但同时也面临着制约进一步开放的因素，主要体现在如下五个方面：

（一）海南经济金融体量小且结构不完善，基础较为薄弱

其一，经济金融总量较小。2020年海南省GDP总量、金融业增加值、金融机构数量、外贸依存度、本外币存贷款、人民币跨境结算、结售汇差与上海、北京、广东、天津等设立自贸区的经济大省无法相比，甚至在全国处于比较落后的水平（见表1）。其二，金融主体缺位且结构不完善。在占主导的银行机构中，地方法人银行机构规模不大，全国性股份制商业银行仍是空白。在保险、信托、证券和基金等行业，基本不存在有影响力的法人机构。其三，金融机构展业能力较弱。在海南建立经济特区以来历史上曾经发生两次房地产泡沫，对银行体系甚至整个金融体系形成较大冲击，直至2013年才完全剔除泡沫任务，导致银行等金融机构在具体开展业务的时候无法充分对照新的开放措施，比如有些业务放开单据审核的时候，一些银行依然不敢放手去做，担心被监管部门处罚，使得政策红利效果无法完全释放出来。

表1 海南自贸港与国内重要自贸区的经济金融发展对比

（二）海南自贸港的金融开放缺乏有效的借鉴模式

首先，海南全岛3.54万平方公里均属于自贸港的范围，在面积上远超世界上其他成型的自贸港，同时它秉持中国特色社会主义制度理念，实行成文法的大陆法系，而全球主要的自贸港依赖于以判例法为基础的英美法系，像中国香港、新加坡、迪拜杰贝·阿里等大多借鉴欧美判例法，司法实践的巨大差异导致海南金融开放对标高水平国际经贸规则是一个很大的挑战。其次，自贸港的建设历程跳过加工贸易和转口贸易阶段直接过渡到发展现代服务业，这意味着很多金融开放举措在没有经历试错这一基础阶段的情况下直接升级，面临着一些不可预测的压力测试和金融风险。此外，海南自贸港的金融开放定位既无法参考国际知名自贸港或离岸金融市场的开放措施（见下页表2），也因自身经济金融总量和发展程度有限无法直接参照打造国际金融中心的上海自贸区，而且其他三个批次的自贸区在跨境金融、离岸金融的发展程度上也难以符合海南自贸港的建设预期和自身定位。

表2 国际知名自贸港或离岸市场的金融开放政策

（三）离岸金融市场发展存在短板

目前离岸银行业务只有四家中资银行获批经营离岸银行业务资格，种类仅限于外汇存贷款、资金汇划和贸易项下的信用证业务，此外境外个人可通过跨境资产管理参与离岸资产管理业务，离岸业务覆盖率较低；而离岸基金、离岸保险、离岸信托等仍然处于零基础，这与大力发展跨境直接投资、新型离岸国际贸易、服务贸易等新业态需要配套相应的离岸金融市场是不相符的。从中央以及地方层面已经出台的政策来看，在支持离岸金融业务发展方面的配套扶持政策依然是空白。同时，经营离岸银行业务所依据的商业规则依然是1997年的《离岸银行业务管理办法》和1998年的《离岸银行业务管理办法实施细则》，这些规章已经与现实有些脱节。比如该《细则》规定离岸业务部必须具有独立的营业场所，事实上在FT账户2019年1月起正式上线运行后，离岸业务可通过这类账户进行办理。同时，尽管四家中资银行已经在海南开始布局离岸银行业务，通过设立分行或者自贸港营业部的形式开展，但与客户签订金融合同的实质权力依然是由总行办理[8]，而目前自贸港的极简审批制度并没有将离岸金融入市审批纳入其中，造成离岸业务效率不高，此外离岸保险、离岸信托和离岸证券等暂时也没有相应的法规。另外，离岸金融业务主要服务对象是非居民客户，在展业三原则下进行实操时面临很高的尽职调查成本，难以把握客户的信用水平和履约能力，从而大大增加呆账坏账的概率。因此，由于离岸金融市场体系存在短板，也使得跨境投融资的开放政策更多是聚焦于便利化而不是自由化。

（四）链接境内外金融市场的FT账户运行梗阻

其一，尽管FT账户的设立初衷是为了赋予它具有在岸离岸双重特性，但事实上在岸属性更加明显，造成适用性受限。它的基础依然是商业银行的在岸信息和业务系统，仅仅通过增加特殊标识的方式来提高它在离岸市场业务中的应用场景，因此它既没有接入境外成熟的支付清算系统，也因同时它要对接离岸业务，也无法接入央行管辖的支付清算体系，原先设计的在岸离岸双重优势变成双重困境，导致运行效率低下，无法应对封关运作后大量离岸金融业务的需求。其二，FT账户在监管上隶属于“一行两会一局”等多家部委，岛内地方监管部门无法涉足管辖，同时缺乏配套的监管法规，容易出现监管真空和监管重合等多重问题。其三，开立FT账户的商业银行暂未制定精细化的法律规范和实施细则以及开展基于账户的存、融、汇、兑、投等综合性业务，在办理入境资金手续较为繁杂，提交单据较多，以及在划转范围等方面存在诸多限制，降低了企业业务办理的体验感[9]。

（五）跨境资金流动自由化便利化政策为境外热钱借道自贸港进行套利套汇提供了机会

自贸港出台一系列关于跨境资金流动自由化便利化的金融开放政策，也为境外热钱通过自贸港进入国内提供了机会。境内企业入驻自贸港或设置分支机构，改变之前投融资和收付汇的路径，可以合理运用内保外贷、外保内贷等方式用于企业实体经营，在自贸港与全球经贸往来更加紧密的情况下，会涉及大量结算资金流动，从而提高了短期资本投机套利的隐匿性。此外，从开放设计上看，自贸港的一端链接境外资金市场，资金通过FT账户自由进出并自由汇兑，FT账户实际上属于类离岸账户，具有境外账户性质，与NRA（即“非居民账户”）、OSA（即“离岸账户”）等境外账户之间发生的国际收支并不纳入国际收支统计申报，因此缺乏相应的有效监管，使得这部分跨境资金会以“双Q”等跨境投资以及服务贸易、跨境电商、新型离岸国际贸易等新业态的贸易融资或支付结算清算方式进入岛内。在资金流大于货物流的情况下会导致岛内流动性过剩，造成离岸市场不均衡，影响离岸利率和汇率的正常反馈。另一方面，境内套利资金可以通过转口贸易企业虚增额度、转移定价、更改收付汇时间差等形式不断流入岛内，并且这种现象难以被发现，通过在岸资金账户向FT账户补充离岸头寸资金，最终使得在岸离岸之间资金渗透规模超出真实合规的实需，从而对岛内金融市场以及跨境资金的正常流动秩序形成冲击。此外，通过走私、逃税避税等途径的资金，也可以通过自贸港洗钱的方式流到国外。

四、海南自贸港金融开放纵深推进的重要着力点

具有中国特色自贸港的金融开放是一项系统性工程，需要通盘考虑统筹兼顾，既要整体推进又要重点突破，因此需要从如下六个方面找准着力点：

（一）通过接口国家战略融入多个区域性经济圈，借力外部经济金融流量来弥补自身规模存量小的劣势

经济体量是金融开放的重要基础。鉴于海南经济金融体量较小，短期内实现快速扩张并不现实。因此，在区域化、全球化以及双循环发展的背景下，自贸港建设应充分发挥面向南海、毗邻东南亚和链接太平洋、印度洋的独特地理枢纽以及背靠有韧性有规模的国内市场，融入粤港澳大湾区、中国-东盟“10+1”自贸区、泛南海经济合作圈、南太平洋岛国、海上丝绸经济带等国家经济发展战略；同时在对接国际高标准经贸规则比如RCEP、CPTPP等方面，自贸港可以充分利用法律、政策和制度优势，争做国内对外开放的新标杆，通过更高水平的开放合作来弥补经济总量短板。因此，自贸港可以通过加强区域经贸合作，延长产业链、供应链和价值链，增强区域经济辐射带动力，共享经济流量规模优势。比如，可以利用交通优势、税收优惠以及港口条件大力发展远洋贸易拓宽市场潜力和增加市场规模，缓解市场容量小对金融开放的约束。在增加金融流量方面，需要加强跨境资产业务与B股、QFII/RQFII、内地与香港资本市场互联互通机制、粤港澳大湾区、跨境理财通等资本账户开放渠道之间的协作，促进海南金融的快速发展。

（二）充分挖掘《自贸港法》的独立立法权优势和“1+N”政策体系红利寻找金融开放的最佳定位

在《自贸港法》赋予海南拥有更大独立立法权和自主权的基础上，结合国际流通的以判例法为基础的英美法系，可以制定专门的以大陆成文法为基础的金融法规，实现两类不同法系之间的有效对接，这同时也可以为海南制定金融开放所需的地方立法提供支撑。由于“1+N”政策体系中的金融开放措施是在资本账户尚未完全开放和人民币尚未完全实现国际化的情况下推出的，因此大部分都是服从跨境资金便利化的制度安排，而全球知名自由贸易港的金融开放则更多倾向于自由化定位，因此在这样的综合条件下推进金融开放，则更需要金融领域专门法的制度保障。据此，有必要充分挖掘《自贸港法》的立法优势，解决金融开放中之前存在的法律法规缺失缺位等难题，发挥法律法规与“1+N”政策创新的协同优势，进一步推动制度型金融开放。同时，考虑到自贸港的金融开放尚无直接借鉴模式，海南需要立足中国特色和实际情况做好自身定位，而不是一开始就致力打造国际金融中心，这就需要着眼于建立国际功能型金融中心，以配合新型离岸国际贸易等新业态的规划与安排。下一步仍要以服务实体经济发展和跨境资金自由流动为前提，在封关运作之后以建设区域化的国际金融中心为目标，最后在2035年实现外债项下的资本项目可兑换的节点上考虑建设全球金融中心。

（三）形成多样化的金融体系生态

鉴于海南金融主体缺位且结构不合理的现状，结合自贸港实际需要可从如下三个方面着手培育开放的金融体系生态。其一，构建全方位、互补性的金融体系，通过已有的金融业准入准营的开放政策，支持中外银行、保险、信托、基金、证券公司等金融机构在海南设立分支机构、独资子公司、区域性总部，吸引各类金融机构在海南集聚，为提供多样化金融服务奠定基础。另外充分利用好“双Q”政策，下一步主要从吸引私募股权投资基金公司总部入驻海南为主要突破口，同时对接已经出台的私募基金份额二级交易市场（即“S基金”），更好地为外资私募股权投资基金公司的“募、投、管、退”提供新渠道，提高私募基金份额的流动性和吸引力，并形成与公募基金、信托、证券、期货等行业的联动发展格局。其二，大力发展多层次新型金融产品和服务体系。比如根据各园区发展金融的侧重点大力发展数字金融、绿色金融、航运金融、航天金融、海洋金融、融资租赁等金融服务，推出适合新型离岸国际贸易、服务贸易、跨境电商等新业态的贸易融资和贸易信贷产品；同时针对多样化需求开展财富管理、全球授信等业务，最终形成沟通境内外、线上线下、本外币等一体化的跨境金融服务体系。

（四）培育针对性的离岸金融市场

其一，以大力发展新型离岸国际贸易、现代服务业以及提升海南金融体量为重要考量，形成与上海自贸区、广东自贸区错位发展的离岸金融体系和服务，初期定位于服务贸易结算和已经基本实现可兑换的资本项目，通过嵌入符合国家战略的经济圈来打造区域性结算中心，扎实推进人民币跨境信贷和资金池业务，以已有的国际能源、航运、大宗商品、股权等交易平台建设为契机，打造特色化的人民币离岸资产交易中心，提升非居民参与跨境资产交易的积极性，同时可根据后续出台的资本项目可兑换的改革举措不断开拓离岸业务。其二，可适时推出相关的离岸金融法规，为离岸金融市场的开拓和完善奠定法制基础，尽快推进离岸基金、离岸信托、离岸保险等离岸金融市场建设，满足各类跨境业务的需求。其三，建立与离岸金融市场适应的离岸监管体制。全岛封关运作后，岛内的货币和金融资产都成为离岸货币和离岸金融资产，对离岸金融市场的培育提出更高的要求。在建立离岸金融市场的初期可通过设立离岸金融专区和专门的监管机构，并将监管权直接下放给岛内，建立新型离岸混业金融监管模式。其四，在具体推进程序上，以培育离岸银行业务为契机，通过为离岸证券、离岸信托等离岸机构设置业务额度实现稳慎推进。鉴于目前离岸银行业务处于发展初期，需要赋予具有离岸业务资格的中资银行分支机构具有更大的业务裁量权，而不必将所有的离岸业务合同报备总行审批。其五，鉴于已有的支付清算系统和清算制度安排都是基于在岸账户，在离岸金融市场建设过程中，需要建立专门为离岸金融发展服务的清算结算支付系统，其中最为可行的一个方案是直接在跨境人民币支付系统（即“CIPS”）中接口建立专门的支付结算子系统，统筹各类离岸业务。

（五）进一步挖掘多功能FT账户体系的适用范围和拓展功能

建成和完善区别于其他自贸区的具有岛内特色的本外币一体化业务，以探索开展本外币合一跨境资金池业务为切入点，不断扩大FT账户本外币自由兑换的限额，为岛内企业真实合规需求提供更加便利化的跨境投融资汇兑，不断完善跨境集中收付管理，拓展FT账户功能，细化FT账户类别，采取统一但有区别的管理模式，完善电子围网在境内外金融系统的边界职能，设立最优“网眼”尺寸，更好地实现“一线放开、二线管住、有限渗透”的目标。此外，以FT账户为基础推进人民币资本项目可兑换，对于目标为中国内地的投资、信贷、支付等业务，可以采用人民币进行计价结算；对于目标为国外的直接投资，优先使用外汇账户，剩余缺口通过FT账户将人民币转换为外汇进行投资；对于目标为国外的证券投资，根据个人和企业纳税额度结合平减系数后核定投资金额，稳步推进人民币在该项下的可兑换，同时也为推进构建境外多层次人民币回流体系添砖加瓦。同时，在保障FT账户运行的前提下制定并改进相关的具体实施规则，使得这些规则更加精细化和具有针对性，从而简化办理手续和单据，让企业获得更多更好的体验感，进一步疏通FT账户运行中的梗阻，让FT账户的多功能更好地发挥出来，助力跨境资金的自由兑换和交易。

（六）建立有效的金融风险预警防范机制为金融后续开放保驾护航

当前海南自贸港金融开放处于推进过程中，需要建立针对性的金融风险预警防范机制，因此应当采用“鼓励创新、包容审慎”的监管原则，使得金融监管具有一定的弹性空间，在具体措施上有必要从这四个方面发力：其一，根据已有的经验，在金融业和金融市场扩大开放的情况下，需要加强对跨境收支、跨境资本流动进行宏观审慎管理，强化国内外相关金融监管机构的合作与协调，保证跨境收支大体平衡，让离岸市场的利率、汇率在正常区间内合理波动，防止大起大落冲击离岸金融市场并通过“有限渗透”的方式影响内地金融秩序。其二，建立并完善资金流信息监测系统。对进出港的跨境交易进行逐笔数据采集和统计监测，建立健全线上线下、国际国内、流进流出多维监测数据系统，同时对FT账户资金流动实行全天候、多维度监测，并建立专门的数据库，为形成覆盖各类境内外金融机构、非金融企业、金融组织以及个人的金融信息基础数据库奠定基础。其三，在金融风险应急处置上建立健全工具箱。在风险较低的时候，充分发挥离岸市场利率、汇率自由波动消化市场情绪的机制力量；在风险较高的时候采用宏观审慎管理方式进行处理，同时在关键性资金流动环节、市场交易环节可制定“防火墙”式的补充措施。其四，充分运用金融科技和“监管沙盒”等方式，为全岛封关运作和金融开放后的风险防范预测提供压力测试和积累经验，多措并举维护自贸港金融体系安全和助力自贸港的整体建设。