公共服务视阈下城市更新及法治保障路径探索

黄泽勇　李作龙

〔摘要〕城市更新有别于大拆大建旧城改造，更不同于主要解决增量需求问题的房地产开发，而是转变城市开发建设方式，推动城市结构优化、功能完善和品质提升的行动，主要表现为改造老旧小区、活化历史文化街区等形式，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。但是，在城市更新过程中，仍面临着目的价值取向不明、各方主体利益冲突较大、法律规范欠缺等诸多困境，影响了其深入推进。因此，城市更新亟需以公共服务论为基础，将公共服务论的基本思想贯穿于城市更新立法、执法、司法、普法、监督等各个法治环节，并加强相关制度配套，充分发挥系列制度的价值引领作用，深入推进新型城市建设。

〔关键词〕公共服务论;城市更新;城市治理;制度建设;法治

〔中图分类号〕F299.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0694（2022）03-0111-08

公共服务是指政府以公共利益为导向，为促进社会发展所安排的各项服务与活动。提供公共服务是政府的基本职能，公共服务水平是衡量国家发展进步的重要标准。城市更新作为政府提供公共服务的应有内容，是我国“十四五”时期推进的重大任务之一。为了更好贯彻“人民城市为人民”理念和统一公共利益的价值引领，政府应以公共服务论作为城市建设的指导理论，设计城市更新相关制度，改善城市环境面貌，提升人民群众幸福指数，推动城市建设良性发展。

一、城市更新实践与必要性

1.城市更新的实践概要

城市更新是对城市某一衰落区域（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等）进行建设、改造、以新代旧的一项城市建设活动。改革开放后，我国生产力蓬勃发展，城市建设进入到快速发展阶段。我国从20世纪70年代末80年代初开启城市建设快速通道〔1〕，当时是以“旧城改造”为名开展的城市房地产发展活动，出现城市大规模建设运营现象。我国城市化活动中，发挥引领功能的是城市建设工程。近年来，我国城市更新活动朝着规范化、规模化、制度化、新阶段化方向发展，即对前一阶段的城市建设提档升级改造进行城市更新。2009年，深圳市颁布施行了《深圳市城市更新办法》，从城市更新理念、主要内容、主要方式等方面进行深入探索。深圳市积累相应经验后，不断完善城市更新制度，于2021年1月制定了《深圳市经济特区城市更新条例》，内容更系统全面，效力位阶更高。其它地方持续跟进城市更新工作并制定相应的法律规范，辽宁省制定了地方法规，重庆市、成都市制定了地方政府规章。从政策到规章再到地方法规，各地自发探索城市更新的路径和方法。

城市更新是城市化发展的新阶段，西方发达国家城市更新开展较早。美国自20 世纪30年代开始出现城市更新（Urban Renewal）观念，并于1949年正式设立联邦住宅法（Federal Housing Acts），而后美国针对不同年代的城市问题形成不同的城市更新策略，大致经历了20世纪60年代的城市更新（Urban Renewal）、20世纪80年代的城市再发展（Urban Redevelopment ）到现在的城市活化（Urban Revitalization）三个阶段，由最初以“贫民窟”为重点的住宅改造发展到希望借助城市更新来提升城市的经济价值和区域竞争力。美国对“贫民窟”开展大规模改建改造的城市更新、重振城市建设工作是经济发展、城市进步、法治建设的新阶段、新命题，所取得的经验对于我国现阶段的城市更新工作具有借鉴作用。

2.城市更新的必要性检视

城市更新是国家对人民日益增长的美好生活需要的具体回应，也是实现社会高品质均衡发展的必然要求。城市更新的必要性主要体现在以下几个方面：

一是城市中的老旧小区建筑质量较差、设施落后、环境恶化，需要整体提升。现存老旧小区大多兴建于20世纪80、90年代，当时的住宅大多采用红砖砌墙，水泥砂浆找平，非功能性涂料装饰，外墙体普遍未采取保温措施，隔音保暖效果差，防水层缺失、老化导致楼顶漏水、渗水等问题。砖混结构、钢筋混凝土结构建筑有着明确的使用寿命期限，房屋建筑结构设计的基准期为50年，房屋建筑结构的可变作用取值是按50年确定，超过期限的就需要加固、维修或者重建。一方面，老旧小区设施难以承载居民需求。老旧小区规划建设时间早，大多以当时的需求为标准设计，多数未装配电梯，普遍缺乏无障碍设施和娱乐设施，公共空间较为缺乏，车位设置不合理，车辆随意停放，道路拥堵;建筑内部管线老化且部分埋在墙体内，缺乏定期维护与保养，不仅无法正常使用，更存在消防安全隐患。另一方面，老旧小区环境落后于居民需要。老旧住宅普遍缺乏专业物业管理，缺少必要的维护管理资金，人口流动大，原有的社区氛围逐渐消失，治安隐患较大。随着年轻住户的陆续搬离，小区住户以老年人为主，小区内活力不足。小区绿化处理比较简单，绿化率远远低于现在国家对一般居住小区规定的30%的标准。

二是现代人对人居环境有着综合性要求。城市建设应当为人民提供更方便、舒适、人文的居住环境。居住环境是评价社会现代化的一个关键性指标。根据马斯洛需求层次理论，人的需求自下而上为：生理（食物和衣服），安全（工作保障），社交需要（友谊），尊重和自我实现〔2〕。随着社会发展，在解决基本居住保障后，群众对提高居住环境质量以及优化居住环境有强烈的愿望。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的發展之间的矛盾〔3〕，满足人民群众的需求是城市建设的目的，也是政府的责任。老旧小区承载着群众的居住需要，但不能完全满足其现阶段对美好居住环境的需求。

三是老旧建筑有较大的改造空间。我国城市内的老旧小区数量多、面积大。老旧建筑在仍然可以改造并有效使用的情况下，另起炉灶式改造老旧小区，花费太多，成本过高，经济效益不佳。城市文化是需要积累积淀的。老旧建筑物作为城市的历史文化符号，反应了特定历史时期当地的人文历史情况，如果城市发展搞单一的重建模式，就容易丧失城市的文化特性。老旧建筑尚未达到完全废弃的状态，使用寿命还较长，经过改造、加装、修缮后可以直接延续建筑生命，提高使用价值。老旧小区改造是对建筑设施、绿化、小区内道路等进行整改、完善，是以较小的代价换取更高的收益，应该成为目前城市主城区建设的重要选项。

四是老旧小区的风险抵御能力需要提升。社会治理重心下移后，政府更加注重以社区为单位的精细化社会管理。目前，在新冠疫情反复的背景之下，社区已然成为了防控的一线阵地和基本单位，但老旧小区的公共设施落后、管理能力不足。一方面，老旧小区中居住着较多的老年居民，相较于年轻化社区管理难度更大;另一方面，燃气管线等关键基础设施老化使得老旧小区存在安全隐患。

二、城市更新现实困境与法律问题

1.城市更新的实践难题

从城市更新的现实困境来看，一是城市更新牵涉主体复杂，矛盾多元，缺乏意见共同表达机制。城市更新涉及到的老旧小区，其居住环境往往不尽人意，有能力购置新房的居民纷纷选择搬离，剩下的居民主要是退休老人、普通工人以及因低廉租金吸引过来的外来租户。居民个体利益相互重叠，诉求不一。在老旧小区改造中，各个主体期望实现的目标多样，当事主体都希望自身利益最大化，因而难以达成一致意见。一言以蔽之，权利划分、冲突化解、新利益再配置等问题导致城市更新规则复杂混乱、众口难调。二是城市更新资金来源单一、改造动力不足。目前城市更新主要由行政机关主导并实施，多数主体的参与性较差，居民的参与度不高，居民投入意愿低，在资金投入方面过度依赖于财政资金。在房地产市场化城市发展阶段，拆迁式城市建设的资金来源主要是依靠黄金地段异地安置、新建提高房屋容积率等高收益吸引房地产企业投资。在城市更新阶段，城市更新目标定位在提升公众的公共福利水平，居民改造愿望强烈而投入意愿较低与市场效益不明显、资本投入意愿不强之间矛盾较大。虽然国家已经将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程中，以财政专项资金支持老旧小区改造，但是随着城市更新的规模越来越大，仅依靠财政投入，城市更新难以持续。三是城市更新事项复杂，多元主体协同制度欠缺。城市建设、运营、发展是十分复杂的事务。城市更新包含规划、翻新、改建、运营等诸多环节，一个成功的城市更新项目的运营从规划开始需要行政主体、产权主体、实施主体三方的协同配合，更要由使用主体积极参与。原有房地产开发模式一直由政府主导，缺乏其他主体深度参与，显然无法直接复制、套用到老旧小区建设中。

2.城市更新的法律难点

从城市更新的法律实践来看，城市老旧小区改造已经成为了一个全新的法律问题，原有法律规范支持不足。在过去，城市发展主要依靠征收、房屋拆迁制度。政府采用土地征收方式取得土地，以货币、住房安置方式对农民进行补偿。经过40余年的发展，现在出现的老旧小区改造问题，无法按照原有的法律规范开展。城市土地归国家所用，无需征收，只是大部分老旧建筑的建设用地使用权尚未到期。住宅建设用地使用权为70年①，同时规定期限届满后自动续期。房屋物权，理论上是无期限的，各个住户的物权是建筑区分所有权，所对应的建设用地使用权不独立，公共空间权利共有，权利义务不能有效区分。业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共同管理的权利，导致建筑物的维修、维护、翻修等更新工程需要合作进行，“社会发展形态已不再能容忍个人式的生存照顾，而必然需要集体式的、政治式的或者说组织式的照顾”〔4〕。目前，国家对需要成片区规模化进行更新的中高层建筑群没有制定完整的法律规范。

三、公共服务理论下城市更新目标及法治保障路径探索

1.公共服务理论下城市更新的总体要求

公共服务论是指政府为主体的公权力机构开展各项活动，采取各种措施、实施各种方案，对外提供公共服务〔5〕。公共服务论作为支持城市更新的基础指导理论，应当贯穿城市更新的全过程。城市更新的基本目的、指导思想、基本原则、制度设置指向、救济制度、保障措施，都应以公共服务论为基础、为指引。

首先，城市更新本质上是政府提供的一项公共服务。对于城市老旧小区、破旧院落、落后片区的改造应该由政府主导。企业以商业利益最大化开展活动，如果由其主导拆迁，可能导致居民权利严重受损，激化社会矛盾。当然也不能因噎废食，企业可在政府主导下参与建设，合理合法地赚取利润。其次，政府要以公共利益为主开展活动。公共服务论将政府定位为服务提供者，而非社会的掌舵者。政府的作用并不是对社会的管理和控制，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。政府主导城市更新一切行为都以公共利益最大化为指向，对城市更新每一项具体内容都要考量公共利益，要坚持公理，避免偏颇。再次，城市更新活动要以公共服务最大化为目的。政府所服务的是全体公民，并非顾客，城市更新运行中，需考量各方利益，平衡各方权利。在保证最大程度公平的时候，不允许个体滥用权利，无理过度维权。个别居民以不正当理由不配合城市更新，就失去其主张权利的正当性，赋予了政府介入的合法性与正当性。最后，政府搭建公众参与平台，给予各方主体救济的权利。对于真正与公共利益相契合的政策，只有通过协商、协作，才能够最大效率、最大程度地得到贯彻执行。城市更新活动从规则制定、理念确立、具体项目实施、项目推进，都要充分吸纳各方参与，协商各方利益。以公开促公正公平，用公开保障公共服务论的贯彻落实。

2.城市更新的法治保障

城市更新法治化推进时，从单一的民法视角或者行政法视角均无法完成对城市更新的系统调整，要从立法、执法、司法、普法、监督保障等法治环节全方位推进。

城市更新立法应以公共利益为目标导向。城市更新立法要以完善公共服务为先，以服务地方发展為重。维护公共利益是城市更新立法的价值目标，城市更新的正当性与合法性的前提在于城市更新的公益性立法主体要认真研究城市更新的立法需求、目的、必要性、基本思想、原则、制度安排。城市更新立法的重点在以下五个方面：一是立法中城市更新概念的内涵延伸，尤其是基于公共服务理论下的具体内容;二是解决城市更新中的土地征收问题，在基于公共利益优先原则下，明确各个不动产权益人的权利与义务;三是建立健全共有不动产的登记制度，合理区分各方享有的权利以及补偿标准;四是完善规范现代化城市标准，制定新的技术标准，补充原有的标准体系，使其更加适应城市更新新阶段的要求;五是构建公众服务平台，吸收多方参与，避免行政决策失误，使城市更新具有科学性、民主性。立法者自身对体现公共服务论的城市更新法律规范的制定要给予充分重视，花费更多时间精力开展相关研究及调研活动，统一认识。

城市更新执法应以体现公共利益为主要内容。在城市更新中，政府执法主要指政府开展城市更新所进行的各项活动。当少数居民拒绝支持绝大部分居民合法住宅权品质提升时（老旧小区改造是整体活动，个体或者部分人无法实施），政府如何推进城市更新项目，是政府执法中的一个重要问题。国家及政府其实质是一种“公共人格”，其活动的意志系“公意”，这种“公意”反应了全体人民的共同意志〔7〕，政府无疑是公共利益的代表。当老旧小区开展城市更新活动时，并非需要所有主体100%同意才能进行;各方主体权利出现冲突时，一般采用帕累托效率最优原则推进;或者平衡各方权益，在绝大多数主体权益提升较大个别主体权益提升较小时，采用绝大多数原则确定是否推进工作。深圳市出台的《深圳经济特区城市更新条例》规定：城市更新中的旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。深圳市将同意比例设置在95%，但这不是放之四海而皆准的标准，我国的行政主体实质上是有一定独立地位的组织，他们有独立的公权力意志、公权力渊源、公权力行使方式及担责内容⑻，当地政府需耍根据本地的实际情况具体确定同意签约比例推进城市更新活动。

城市更新司法应以公共利益为裁判标准。司法作为公民寻求公共救济的最后手段，在事中、事后对冲突、纠纷进行化解。房屋拆迁极容易引发政府与群众之间的冲突与矛盾，法院作为中立者，要依据公共服务论公开、公正、公平的处理拆迁案件。对政府在拆迁主体、拆迁内容、拆迁程序有错误时，法院要及时确认政府行为违法，积极判决政府进行改正并进行行政賠偿;当公民有不合理、不正常的诉求时，法院要及时予以驳回，不能因为个案影响城市更新项目的推进。其它纠纷化解方式如调解、仲裁同样也要坚持公共利益优先原则，及时处理，说理到位，充分考量并兼顾城市发展整体利益、个体利益，司法对城市更新中的冲突事项的个体权益与公共权益进行平衡保障。

城市更新普法应以公共利益导向。公共利益优先的基本思想落实到个体，其本身是比较简单的事情，但在社会治理中变得复杂困难。在城市迅速扩张阶段，个别群众以房屋拆迁进行利益争夺，充当“钉子户”要求政府、企业妥协，以谋取超额利润。在城市更新阶段，需要以普法方式破除这种思想，明确城市更新不是为个人服务，而是为公众服务，公共利益惠及所有公众就意味着社会更高水平的善⑼。普法的方式要以鼓励与惩罚相结合，奖励与教育相连接，要求各方减少暴利空间，理性获利，以公共利益为重，共同合作推动城市治理升级换代。

城市更新评估监督应注重保障公共利益。法治评估监督是城市更新活动的常态制度。城市更新应引入第三方评估机制对城市更新进行事前、事中、事后全面评估，对项目成本收益、社会稳定风险、项目成效、公共服务能力提升等方面进行综合评价。监督主体也要吸纳公众，“有效的公众参与意味着能保证公众从决策体系中或决策过程中尽早注意到那些影响他们事务的建议，进而有效保障和改善自身的经济利益和福利、提高社会地位并增加发展机会”〔10〕。在城市更新中嵌进公众参与制度，能更加良好地保障公共利益的实现。

3.城市更新的法治配套

促进城市更新及时顺利推进，还需要在政策、理论和社会环境、相关产业等方面整体发力。

政策支持公共利益实现。政策具有全面性，在城市更新中，政府可以通过政策先行构建起“法规+管理+操作指引+技术标准”的指导体系，助推城市建设发展。政策具有灵活性，城市更新是存量发展，各地经济发展水平不同，实际情况也不一样，通过政策引导，政府可以阶段性安排城市更新工作，因时因地制宜，确保公众利益能在城市更新中得到实现。在探索城市更新的过程中，可以通过政策放宽地方政府及城市更新相关部门的工作权限，促进相关部门可以灵活地推进城市更新工作，比如对于城市更新涉税项目，可以从部分地区试点税收指引文件梳理涉及的各类税费规定，降低城市更新税务成本。

加强城市更新中的科研、理论支持。从城市更新的实践上看，单纯的物质更新已经不适宜城市更新现阶段建设的需要，城市更新要根据城市发展的实际确定更为合理的科学理论，从整体上把握城市发展的方向。公共服务论作为指导城市更新的主要理论，同时也要确定若干其他科学理论来助推公共服务保障的正常运行。在绿色理论方面，城市更新要与低碳社会发展方向相一致，新修建筑、住宅要更加注重环保、节能，符合绿色生活的需要。在遗产保护理论方面，城市遗产是一个城市的精神内核，承载着一个城市发展的历史。在过去，一些地方在城市更新中过于重视建设，对城市遗产进行拆除，而现在城市更新需要更加注重对历史保护及对城市文化特性的研究，留住城市记忆。

城市更新中实现公共服务目的需要社会环境塑造与社会整体支持。“城市更新运行机制中的社会目标与利益分配的不兼容系当前我国城市更新问题频发的关键原因”〔11〕。城市更新是为城市整体谋取福利，为社会大众谋福祉，因此要建立政府主导下的多方协同参与机制。改造资金需要由政府、居民、社会资本共同承担，如果只依赖财政投入，城市更新就会竭泽而渔，成为无源之水。政府要统筹建设资本与维修、抗震等专项资金，提高对资金的使用效率。居民要积极增加投入，政府在保障个体住房需求的基本条件下，可考虑对投入力度较大的居民实际奖励，对不积极者给与较小支持。对于社会资本，政府既耍积极引进，又要予以限制，避免出现原有房地产开发模式中的暴利问题损害公共利益情形。城市更新还要充分挖掘老旧小区中的商业价值，可以考虑对小区商业配置、服务设施等运营权进行统筹安排，以吸引更多社会资本进入。

城市更新需要争取相关产业行业的配套支持。城市更新必须跳出原有拆迁——重建的传统模式，应在公共服务视角下针对实际情况运用新的思维进行探索。针对不动产特性及城市高楼大厦建设后各个产权分割的现实，政府可鼓励建设主体采取组装式配件，组合式更新。城市更新也要面向未来，契合时代绿色发展需要，提升老旧小区绿化改造品质。由于老旧小区改造涉及建筑本体、道路设施、水电管线等，是一项系统全面的建设工程，因此政府需亮明标准，制定并推行绿色低碳的强制性建设规范与技术标准，鼓励居民参与到绿色改造当中，提高城市更新质效。

总之，城市更新是政府保障公共利益提档升级的重要措施，政府应该围绕公共利益保障目标，以公共服务相关理论为指导，促进城市有机更新、依法更新。

参考文献：

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