施工企业如何系统性防范PPP项目风险

黎竞

【摘要】PPP是公共基础设施建设的一种项目实施模式，投资PPP项目有利于实现投、融、建、管、养一体化综合发展，有助于施工企业从单一的施工利润收入，向投资收益+施工利润的多重收益结构转变。但由于PPP项目合作期限长、资金规模大、参与主体众多等特性，不确定性因素的存在使PPP项目的风险难以完全规避，在实际应用中会产生诸多问题与障碍，甚至可导致PPP项目失败终止。文章从“投资商+建设商+运营商”的多重角度出发，揭示施工企业参与PPP项目全生命周期主要风险，并相应提出防范措施，实现项目全过程风险可控，确保企业投资安全、投资回报和可持续发展。

【关键词】PPP项目；施工企业；风险防范

【中图分类号】F275

一、PPP项目风险防范

风险的准确识别是影响PPP项目经济和社会效益的关键因素，全生命周期风险管理是确保项目顺利实施和实现物有所值的前提，重视和防范PPP项目相关风险是施工企业围绕主业多元发展的基础。

（一）PPP项目政策（合规）风险及防范措施

1.前期手续依法合规风险

PPP项目前期手续主要包括以下内容：项目实施主体和政府出资方代表是否获得政府授权，“两评一案”是否依法合规，项目立项、环评、用地预审、核准（备案）、工程可行性研究报告、初设概算是否取得政府批复等。在PPP项目实施前，应完成上述合法性审批的相关手续，确认该项目招标前各项工作依法合规。

2.项目入库风险

《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出范围，换言之，PPP项目“入库”是政府支付保障之一。因此企业应高度关注PPP项目的入库情况，项目投标前应确保项目“入库”。

3.“两标并一标”适用范围泛化风险

招投标法规定适用“两标并一标”的应为特许经营项目，但目前还没有相关法律或部门法规明确纯政府付费项目也属于特许经营项目范畴，所以“两标并一标”在不含经营性收入的PPP项目中广泛适用并没有明确的依据，因此纯政府付费项目直接采用“两标并一标”存在合规风险。建议在实操过程中，对于无明确特许经营内容的PPP项目，可采用PPP项目投资人+施工方合并招标的方式，以规避合规风险。

4.施工企业不实际出资入股风险

施工企业为了最大杠杆撬动施工份额，以联合体中标PPP项目后，不入股项目公司或不承担项目资本金出资，直接承揽项目施工。根据《招标投标法》《政府采购法》相关规定，中标联合体各方应当就中标项目向招标人承担连带责任。因此施工企业应通过对项目公司入股或项目资本金出资夯实对PPP项目的投资建设运营责任，方可满足财金〔2017〕92号文及《招投标法实施条例》第九条规定：即施工企业可作为项目投资人（或成员之一）直接承揽特许经营项目施工任务。

（二）PPP项目建设相关风险及防范措施

1.PPP项目初步设计风险

PPP项目初步设计一般在项目立项后由政府方负责完成，并以初步设计概算为基础对项目进行“两评价”论证。施工企业应当在项目立项阶段加强对初步设计的审核和优化，同时在PPP合同中约定：一是项目初设期，质量风险应按照“谁设计、谁承担”的原则进行分配；二是若建设期间发生重大设计变更、地质条件变化、概算漏项等现象，经主管部门批准后，可调整概算总额；三是非因社会资本方或项目公司原因致使项目概算调整的政府方负有相关手续的办理义务，并约定手续办理的时限，从而最大限度规避初设风险。

2.PPP项目征地拆迁风险

根据风险由最适宜的一方来承担的原则，PPP项目征地拆迁风险一般由政府方承担，征地拆迁如果不能及时解决，则会影响项目建设进度，加大建设成本；另一方面，若因征拆问题致使项目入库之日起一年内无任何实质性进展的，则项目面临退库的风险。针对以上情形，提出以下防范措施：一是征地拆迁费用应在概算范围内由政府方包干、专款专用；二是在合同中明确由于政府方原因未能及时完成建设用地征拆工作导致项目无法正常开工的，由政府方承担违约责任并顺延建设期。

3.成本增加风险

PPP项目建设周期一般在2～3年，期限较长，过程中材料价格的波动将影响项目成本及投资回收基数。因此项目公司与实施机构，以及施工企业与项目公司之间，应共同约定：当建设期人、材、机价格超过基期价格一定水平后（如5%），施工企业和项目公司可分别申请调差并相应调整项目建设投资，将施工企业承担的涨價风险控制在较低水平。

4.项目审计风险

审计风险通常表现为部分项目成本审计不被认可、审计材料难以齐备或审计结算时间拖延，致使款项支付迟迟不能到位等情况。项目审计、结算直接关系施工企业施工利润和投资回报的实现。建议通过以下措施应对审计风险：一是合同中尽量不约定将审计结果作为政府付费的依据；二是力争过程跟踪审计，过程跟踪审计结果的累加形成最终审计，政府审计时对财政评审部门已评审的内容不再进行重复审计；三是合同中对竣工决算审计进行时限约定，并且不以竣工决算结束之日作为项目进入运营期的起始日。

（三）PPP项目投融资风险及防范措施

1.以债务性资金作为资本金的风险

财金〔2017〕92号文及财金〔2018〕23号文未发布之前，大量PPP项目中出资方往往收取固定回报，由施工企业对其收益进行兜底，资本金投入表现为“名股实债”，违反92号文“不得以债务性资金充当项目资本金”以及财金〔2019〕10号文“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”等相关规定，资本金出资不合规致使项目融资无法落地。因此社会资本方的资本金投入应满足23号文穿透审查的要求，确保融资主体的资本金来源合法合规。

2.项目融资风险

融资落地难成为制约PPP项目实施的关键痛点，确保融资落地是对施工企业工程款按期支付的基础。企业在运作PPP项目时，应根据项目区位、项目自身条件（依法合规情况、项目资本金比例、入库情况、使用者付费情况、合作期限等）对项目可融资性进行判断，谨慎参与金融机构不看好的项目。对于可融资性较强的项目，可与意向金融机构签订合作框架协议，获取贷款意向函，并在相关协议中对贷款额度、资金成本、放款条件等初步约定，促进项目融资顺利落地。

3.建设期利息认定风险

PPP项目贷款落地往往与实施方案投资计划不符，导致项目公司实际发生的建设期利息金额与实施方案数额存在差异，且部分建设期利息可能无法认定在项目总投资内。因此建议在PPP合同中尽可能约定建设期利息按实际贷款发生利息计入。笔者参与过的部分PPP项目，建设期利息按照监理开工令至项目交工验收日按月平均投入计算，此情形下应根据项目建设情况详细测算对比实际发生利息与能够计入项目总投资的建设期利息差额，合理制定融资到位计划，避免前者超过后者，影响社会资本方投资回报。

（四）PPP项目运营相关风险及防范措施

1.使用者付费不足风险

地方政府一般为了减少财政支出责任，部分项目为了满足财金〔2019〕10号文中使用者付费占比应超过10%的要求，使用者付费预测收入往往偏高，导致在实际运营过程中难以实现预期收益。因此建议社会资本方在项目研判阶段，应委托专业机构对项目的使用者付费进行科学、审慎评估；同时在合同中约定差额补足机制，降低经营收费不足风险；再者尽量不将使用者付费收入情况纳入绩效考核体系，减少不可控扣分项。

2.运营能力不足风险

我国目前PPP项目中标方主要以施工企业或施工企业作为牵头方组成的联合体为主，PPP项目出现了明显的重建设、轻运营现象，考虑到施工企业在运营管理方面缺乏专业的运营管理队伍和经验，可通过以下两方面规避运营能力不足可能导致的相关风险：一是寻求具有丰富运营管理经验的企业以联合体的形式参与项目，以克服运营管理方面缺乏经验和实力的弱势；二是应事先明确运营标准，并对项目运营成本进行全方位测算，充分预估材料价格变动，防止运营成本超支，保障投资效益的实现。

3.绩效考核扣分风险

PPP项目核心在于整个合作期内向社会公众提供合格的公共产品和服务，并在绩效考核的约束下收回投资及合理回报。建议社会资本方在参与PPP项目时，一是要在PPP合同中减少和消除不合理、不可控扣分项；二是设置绩效考核容错机制，项目绩效考核结果未达到政府全额付费标准时，先不扣分扣款，允许社会投资人进行整改，按整改完成后的绩效考核结果支付政府付费；三是规定豁免事项，因政府原因或不可抗力导致公共产品或服务不可用时，不影响政府付费。

4.政府支出责任未纳入中期财政规划和年度财政预算的风险

政府财政支出责任纳入中期财政规划和年度财政预算是PPP项目重要保障之一。建议在PPP合同中将政府支出责任纳入年度预算及中期财政规划作为政府方基本义务，并约定未履行义务的违约责任，赋予社会资本方合同解除权，要求政府提供相关书面支持性文件。项目实施过程中应重点关注中期财政规划编制与政府支付的预算编报，确保政府对该项目的年度支出纳入预算管理，降低投资回收风险。

二、PPP项目其他风险防范措施

PPP项目的风险存在于从立项到项目移交的各个阶段，施工企业除了对上述风险的单点防范，还要通过以下措施，增加承受PPP项目风险的韧性，实现作为社会资本方的投资收益和施工总承包方收益最大化。

（一）重视投资可行性研究、加强合同把关

施工企业在参与PPP项目时，应按照风险与收益并重、运营与施工并重、投资与融资并重的原则，从投资的角度基于整个合作期对项目进行可行性研究，《可行性研究报告》是企业内部投资决策的核心依据，须客观真实、全面准确地反映投资项目全周期、全过程的技术可行性、经济可行性和风险可控性。项目建设成本应对照施工企业参与的同类项目进行检算，确保建设期内施工利润回流能形成滚动投入，减少企业出资压力。

（二）编制PPP项目实施计划、动态管控

项目中标后，企业内部应结合《可行性研究报告》及PPP合同中时间节点要求编制PPP项目实施计划，实施计划内容包括但不限于成立项目公司、PPP合同签订、资本金出资计划、融资交割、交工运营、绩效考核、移交等。项目实施过程中应不定期对比实施计划与实际进度的差异，视情况动态调整节点工作，及时解决PPP项目合同履行过程中出现的任何问题，推动PPP项目的高效运行和成功实施。

（三）合理安排项目不同阶段的过渡工作

PPP项目从建设期到运营期、从运营期到项目移交完成并不是一个瞬时行为，中间还存在一个时间较长的过渡阶段。若建设期到进入运营期、运营期结束至项目移交完成各个阶段过渡期限太长，将导致政府付费与财政安排期限错配以及过渡阶段运营成本的支出责任难以认定，增加投资回收风险。施工前期手续完备、过程资料完善以及验收合格是PPP项目合规进入运营期的基础，施工企业应做好相关工作。此外，建议项目运营的起始点以交工验收或试运营开始之日起算，避免以难以掌控的竣工验收日期起算。

（四）积极开展项目过程经济评价

PPP项目应在项目建设及运营全周期的特定时点，积极开展过程经济评价，将施工收益、投资效益与《可行性研究报告》等进行对比，分析评价项目风险控制成果、运营效果及经济效益，及时发现并解决项目执行过程中存在的问题，披露潜在的主要风险及制定应对措施。通过过程经济评价阶段性防范投资经营风险，确保项目顺利实施和效益实现。

三、结语

PPP项目发展至今，已不只是基础设施建设的一种创新性合作模式，相比土地财政、平台融资、政府购买服务、专项债等，更是一种交易结构完善、信息公开透明、负面作用最小的经济政策，未来还将会是一种发展理念。施工企业应顺应政策推动和市场选择，在PPP项目风险充分识别和可控的前提下，通過参与权责关系明确、风险分担制度完善、投资收益良好的PPP项目，一是加强企业的资本运作能力；二是提高企业对产业链资源的整合能力；三是提升企业投、融、建、管、养一体化综合实力，实现施工企业的转型升级和可持续发展。

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