路径依赖：运河古镇的发展困境与治理转型

杨凌凡 来嘉隆

自2008年运河申遗筹备始，在国家到地方多层级、多部门政策网络与行动框架下，因运河功能环境消失而衰退的“运河古镇”进入快速增长期。2020年9月，国家发改委、文化旅游部诸部委联合印发《大运河文化和旅游融合发展规划》，旨从多方面推进运河文旅产业融合发展，推动沿线经济社会结构优化。“运河古镇”作为过去十年运河文旅开发（表1）的先锋实践受到更多关注。

表1 基于百度人流热力的古镇功能分异分析

目前，“运河古镇”相关研究逐渐由过去对物质环境保护[1]、景观环境导控[2]、聚落空间演进[3-4]的关照，转向项目开发[5]、社区参与[6]的治理视角。多数既有研究发现古镇十余年的文旅开发运动的成效。但是，越来越多的异化现象让学界意识到其中的不可持续性。产业失序、文化失落、社会失调、空间异化、财政透支等问题纷至沓来。运河古镇从蓬勃兴起到难以为继的历史动因与机制为何？古镇为何在蓬勃发展中逐渐出现不可持续的新趋势？这一领域的讨论尤有不足。研究着眼古镇开发中公权力与外部资本的二元性，基于路径依赖理论的历史演化视角，探讨古镇发展的动力模式和瓶颈。

1 理论综述：“路径依赖”与“锁定”

路径依赖（Pat h-D ependenc e）概念由Paul A.David[7]提出，指受历史偶然事件影响产生的机制、事件，发展锁定于过去的结构或路径[8]。城乡规划学科理论应用中，通常将其定义为城市活动主体一旦选择或构建了某个机制（无论好坏），由于规模经济（Economies of scale）、学习效应（Learning Effect）、适应性预期（Adaptive Effect）等因素的存在，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并且锁定在这一特定路径上[9]。Arthur在分析城市经济增长中进一步阐释路径依赖中“正反馈”、“报酬递增”、“自我强化机制”和“锁定[10]”机制。“路径依赖”的特点可以归纳为：①路径发展是在“关键节点”爆发的阶段性活动；②早期决策能够对后期选择产生重大影响，正反馈会加强这一连续性；③变革由现有环境和体系结构促成，会受到过去的决策安排及行动者的影响。

公权力导向、外部资本驱动的“运河古镇”复兴具备鲜明的路径依赖特征，其依赖关系始于早期公权力、城乡资本、原住民之间围绕品牌塑造、文旅开发的合作与共赢，并伴随着高增长的预期收益。安德烈·索伦森[11]认为，在学习效应和协同效应的影响下，处于路径依赖中的社会群体会出现依赖行为的正反馈效应，原因是“规模报酬递增”（increasing returns to scale）。系统的使用范围越广、体系越成熟，成本越低、规模效应越大，用户受益越大。早期开发中，公权力超前完成复兴引导与社会保障职能；嵌入开发的外部资本获得超额利润；古镇经济发展；居民生活改善。正效应使古镇围绕递增的既得利益不断自我强化，出现稳定、积极的伙伴关系。

然而，路径依赖导致系统进入锁定状态，而很难脱离现有的发展模式[12]。古镇依赖公权力引导、外部资本驱动的发展模式得到非理性的巩固、强化，自身负效应不断积累，在变化外部环境刺激下，暴露出经济、社会、空间等一系列问题（图1～2）。

图1 “路径依赖”的发展模式图

图2 路径依赖自我强化机制

2 研究区域与方法

2.1 研究区域

研究选取W古镇为研究样本。江苏段是运河遗址线路上历史最久、现存最长、状况最复杂、遗产点（段）最多的部分，至今仍是航运、水利的黄金水道[13]。W古镇是大运河江苏段历史镇区面积最大、格局和风貌保存最完整、与运河变迁关系最密切、具备与运河荣衰与共的商旅聚落特征的典例样本，清末民国间运河最繁华的商贸物流重镇、水路枢纽，有“小上海”之称，并实现以公权力与外部资本为驱动的文旅发展模式，可最大程度地兼顾理论研究的普适性与研究案例的典型性（图3）。

图3 W镇区位概况

W古镇在运河文旅开发浪潮中率先获益，伴随十余年的联动增长，古镇聚落风貌改善、社会经济发展、人居水平提升。2019年，W古镇GDP达29.82亿元。同时，其发展问题早已暴露。

2.2 研究方法

笔者于2019年12月、2020年10月、12月，分3次对古镇历史街区与新镇区等进行逐户调研，对居委会、投资企业负责人、原住民、外来经营者采集访谈与问卷338份，并规整行政统计数据、规划编制成果、土地测绘成果等二手材料。

3 古镇路径依赖的形成

本文从主体关系变化的“关键节点”划分古镇复兴进程的三个典型阶段，从“目标—认知—行为”探讨多方依赖行为的演进机制。

3.1 公权力构建的“政—社”单向依赖时期

改开后古镇发展的长期稳态中，地方政府与居民维持着单向管制关系，经济依赖农业、水产养殖与“庭院经济”。2008年后，古镇早期开发以政府介入包揽、传达公权力与资金运作为基本特征，推动古镇风貌整治、通过交通服务设施建设优化招商环境、通过贷款贴息、土地出让金奖返、地方税收奖返激励个人经营，形成以政府公权力为导向，职能部门直接管控的单向依赖时期。2008至2012年古镇GDP年均增速达27.63%，聚落景观修复，旅游消费兴起，人居环境改善。原住民在政府倡导下个人经营或参与政府开发项目并获益，居民利己性使其与政府行动一致并萌生依赖关系；基层社区作为协调人，参与建构多级政府、原住民共同参与的增长联盟。

3.2 财、权分立的加速巩固时期

2013年前后，古镇投融资需求伴随经济规模扩张，地方政府剥离并委托国资开发公司成立开发平台。公司以土地财政为主要盈利手段，代表政府通过安置房、商品房建设置换居民古街宅第；借助公权力行政手段收购原住民宅第。归化宅第部分租赁经营、部分自营、部分与公私经营。公权力政府方在财、权分离后，行动逻辑从介入转为引导，给予公司连续贷款贴息、三年税收豁免、税收奖返等特惠政策；承担传达、解释、组织、协调职能。原住民继续分享收益改善生活条件，锁定于报酬递增并出现了自我增强效应，即认可、跟随并吸引更多个体参与（图4）。

图4 W古镇复兴主体的“目标—认知—行为”演进过程

3.3 公权力与多元资本交织的锁定时期

2016年后，新经济环境下体验式消费、文化性旅游成为主流，适逢国内自媒体崛起，申遗成功下的“运河古镇”成为热门推广素材，设施环境先期优化使W镇投资吸引力骤升，更多外来企业集团（国资、私人）与个人入驻开发。以盈利为诉求的外来经营者聚焦于土地开发、酒店经营、都市消费，如央企Q旅游公司以60%控股运营“运河别院”，对古镇产生短期积极影响。但是，2018年后古镇经济开始下滑，出现持续发展危机。

公权力受益于过去成功经验，锁定于固定范式；古镇旅游公司获益于土地财政，收入依赖于土地开发、房屋租赁获利而对改变产生抗拒；原住民团体长期收益并惯性跟随，忽视了嵌入式开发示范特征与不可持续性。原始利益三方的依赖认知与行为选择致使其视野没有超越短期收益，古镇产业空心化，基层运作能力薄弱，经营行为就虚避实，市场嗅觉迟钝，成为新外来资本活跃的“蓝海”。外来企业、个人与公权力增长目标达成共识，低价获取开发土地以地产开发占用民间资本，占据经营空间以争夺游客资源。古镇本体在长期依赖中失去动能，在外来资本影响下失去发展资源，最终失去可持续发展能力。

4 “路径依赖”下古镇多元发展问题

锁定的本质是“锁定—负效应积累—锁定增强”的循环强化过程，体现在不可持续的社群、空间、产业特征中。

4.1 社群特征

（1）雇佣关系凸显，邻里关系消解

在自媒体传播、政策红利及消费市场推动下，外来投资者涌入，城市雇佣关系取代乡土邻里关系成为古镇社群关系基本特征。公权力“短、平、快”开发诉求主导外来经营者“合法”占用古镇经营环境，原住民边缘化为雇佣者。早期镇区活跃的个体经营者中有53%已从事雇佣工作。据笔者访谈整理，约91%沿街商铺产权/使用权现属外来经营者与企业集团，传统原住民“街坊式”社区组织模式打破，被孤立、隔离在坊区内，传统邻里空间关系逐渐消解。

（2）社群空间分层，文化认知分异

对古镇核心区向外三个圈层居民/经营者的来源、收入、工作性质进行交叉分析显示：外来经营者聚集在历史街区内，原住民从内而外占比增加，体现居民外迁进程；历史街区内的受访者参与经营的比例达82%，居民新区原住民仅8%从事旅游经营。外来群体取代本土居民在社区关系中占据主导权，被雇佣的坊内原住民失去对社区文化控制力，在生产外的生活层面也处于被支配地位，同时伴随着外来文化异化传统文化的过程（图5）。

图5 三个圈层居民的来源、收入、工作性质交叉分析统计结果

4.2 空间特征

（1）消费空间取代历史空间

古镇文旅开发实质是公权力与外部资本根据都市消费需求对空间进行商品化、抽象化、符号化改造，从而使古镇历史空间转变为消费空间的过程[14]。古镇的品牌化开发中，对于空间的改造有助于增强消费空间辨识度。然而，码头成为公园，街坊成为店铺、咖啡馆、恐龙馆，再嵌入叙事的小品、都市化的装饰，被批量生产的消费景观，难免成为同质化消费商品，破坏古镇空间原有的机能、特征。

（2）古镇功能空心化

以政府“公权力”为导向的古镇开发采取典型置换式搬迁策略，征用集体土地，用集中建设安置房置换原住民住房，租赁房屋供给外来经营者与居民。对比2012年与2020年调研结果，历史街区失去42%历史街巷与超过三分之二的传统民居，居民进城上楼，镇区推倒重建为仿古街道及观赏性景观空间，导致空心化现象。一是功能空心化：古镇由“前店后宅”为基本单元的传统集镇功能结构转变为迎合都市消费的“空心化”产品，夜市等非物质文化活动，随原住民迁入新区；二是居住空心化：原住民大部搬离后，历史街区成为物态“空壳”，真正意义上被“消费”而失去了持续发展的机能。根据古镇百度人口活动热力图管窥（表1），古镇实际出现面向游客的“外空间”与面向原住民的“内空间”分异。

（3）内外公共服务失配

文旅导向的消费需求日益影响古镇公共设施的配给，旅客服务设施与“大运河古镇文化展示园”、“古镇印象文化活动中心”等文旅项目纷纷在古镇投建，但居民居住环境作为再生产的重要组成部分被忽视，85%的收访村民对目前的设施水平不满意，居民的居住环境缺少维护与投资建设。“被创造”的居民需求忽视了原住民等相关主体的合理需要，导致近年来居住区公共服务设施匮乏所导致的一系列社企与上访矛盾。

4.3 产业特征

（1）“外循环”依赖弱化风险抗力

《W古镇总体规划（2013—2030）》提出“旅游+商贸”“旅游+工业”“旅游+农业”发展模式，将镇辖村庄传统产业纳入旅游职能，致使古镇第三产业在2017年快速增长到古镇GDP的56%。但文旅产业的总体消费规模是有限的，古镇原本传统行业，如船舶运输、水产养殖、传统手工艺等“内循环”产业长期因长期被忽视而衰退，原住民收入下降，购买力与消费欲望衰退，土地开发收益下降，政府土地财政失灵。

（2）资源配给分层，主体发展失衡

社会成员与群体因社会资源占有不同会产生层化与差异现象是发展矛盾的根源，包含两个方面：一是资源的分配与利用；二是多元主体平等参与资源利用过程。在外部资本依赖下，古镇原住民失去既有资源所有权与使用权；在公权力依赖下，原住民失去了参与经营的权力，趋于边缘化。问卷数据显示，超过一半外来经营者表示经常了解或参与政府开发项目，原住民中，这一比例仅有23%。

（3）生产组织牢固，发展权利失衡

古镇的消费服务业高度依赖于具备完善框架的集体组织。公权力与外来开发企业形成新的增长联盟，占据古镇资源，形成发展共识，对内部与外来新竞争者体现出较强排外性。目前旅游公司、国资公司、外来企业实际垄断古镇开发运营。古镇锁定于对内裹挟，对外排斥的计划经济模式，导致的不仅是短期收益问题，其妨碍古镇通过多元途径获得对外部竞争信息的感知和理解，限制新技术、新业态的注入，阻碍其对现状的主动突破。

5 突破“路径依赖”的治理转型

5.1 从“驱动”到“平台”：公权力的适宜性转型

公权力以增长、示范效应为目标，对物质社会经济进行重构式复兴，过度干预导致开发行为锁定于政府引导帮扶，其发展目标难以达到、政策初衷难以实现。

转型的关键在于公权力转型方向，完成从“驱动”向“平台”的转变，即：①制度平台。从贴利式“供给”转向发展资源“调控”，完善市场监管机制，优化资源供给结构，推动资源公平流动、设施共享、侧供给要素高效使用合理配置，抑制破坏性开发；②政策平台。以“约束—扶持”双向政策组合（如“社—企”利益联结机制、企业公益奖返、社区合营产业培育、个体经营培训与创新点状供地等），推动古镇基层运营能力建设，实现公益保障，构建政府、外部资本和古镇社群合作共赢，形成成熟开发机制的三极；③合作平台。转换家长思维，以平等的“协商”、“合作”和“调和”为基础，作为居民、社区、企业参与古镇规划编制、政策制定、项目博弈、组织管理的媒介与平台。

5.2 新“关键节点”：创新城乡资本运作模式

古镇复兴的新“节点”在于要将“外循环”资本引入“内循环”，着手构建合作经营与利益联结机制，包括：①构建社区合作组织，鼓励资本通过参与合作社的形式介入古镇开发[15]；②多方参与建立准入门槛与筛选机制，行使对有较强侵害性的都市消费业的监管、禁止、淘汰；③对外来资本特色产业、工艺承包开发设置居民参与比例红线，激励村民通过土地资源、劳动力资源、特色技艺主动参与运营并分红；④通过企业公益奖返政策鼓励企业主动承担社会责任（图6）。

图6 以社区为核心的“纵向联动、横向融合”创新治理模式

5.3 “纵向联动、横向融合”的社区共治

良好的社区治理能使多元主体更好地合作并从中获利，产生强烈而普遍的适应预期与认同心理[16]。古镇社区修复与社群融合的核心在于提升社区能力、重塑社区精神、构建社区融居圈。首先，推动地、财、税权与基础服务下沉，加强社区在协调多元社群主体中的能力。通过社区共营、财政配给、税收奖返、协商协作、扶贫、养老等，构建以社区为组织核心，以社区共同利益为目标的稳定治理结构（图6）。二是借助活跃居民与外来NGO的社区参与，有效推动多型空间、多类职业、多级收入、多样来源社群交往与合作，畅通边缘居民的社区参与通道，活跃古镇乡土文化，使其回归社区主流文化地位。

结语

本文借助“路径依赖”理论，尝试管窥当今运河古镇文旅开发中的不可持续问题及其深层逻辑，并以此揭示目前中国大运河文旅开发热潮中的内在矛盾。

①形成“路径依赖”是一个基于短期既得利益的多方参与过程，其诞生、发展、锁定来源于多元主体对于既有发展路径的认可、跟随与依赖，这一过程在早期可以为参与其中的政府、资本与民众提供便捷、高效、可复制推广的发展方式，有利于乡村聚落的快速振兴。但是，政府、居民、企业的滞后思维以及不断变化的外部环境，日益成为限制其持续发展的重要因素。

②运河古镇的文旅开发的“路径依赖”呈现出显在的“增长主义”逻辑，政企增长联盟主导了这一过程，城市治理层级中不同行动者的在城市治理网络中的地位决定了他们的声音和关切能否被发展当局听到，而发展进程中行动者的作用决定了他们在包括土地、资本、技术收益等发展权问题上的谈判能力。民众在这一过程中处于劣势地位并逐步被边缘化，其生产能力与生产关系的落后限制了古镇的进一步发展。

③本文从治理角度提出适宜性转型策略。首先，作为古镇文旅开发的主要推动者，政府角色从主导者向柔性供给者、协调者转变是运河古镇转型的一条主线；其次，改变古镇自我强化机制的关键在于寻找打破固有治理结构的新“关键节点，即构建合作经营与利益联结机制”；最后，良好的社区共治体系是促进文化传承、重塑社区能力的关键。

资料来源：

文中图片均为作者自绘。