基于政策工具视角的我国职业教育产教融合政策文本分析

袁晓华， 张 淼

(沈阳师范大学， 沈阳 110034)

现代职业教育产教融合的深入推进需要国家不断发布相关政策进行指引，从而带动地方政府、行业企业、职业院校、社会组织等利益相关者深度参与。自2017年以来，中共中央、国务院、国家发展改革委、教育部等颁布了大量关于产教融合的政策，这些政策直接体现了国家对产教融合的重视。本文尝试从政策工具的视角出发，对我国出台的产教融合政策文本进行分析，明确产教融合政策的特征、宗旨与要义，针对存在的问题提出建议，为政策调适以及利益相关者更好地制定策略提供参考。

一、文献梳理

学者们对产教融合政策的研究主要集中于产教融合政策的发展阶段、实施困境和优化路径三个方面。

在产教融合政策的发展阶段方面：祁占勇和王羽菲[1]认为产教融合政策的发展可分为三个阶段，分别是初步探索阶段(1978—1995年)、多样化创新阶段(1996—2010年)和不断深化阶段(2011年至今)。古光甫[2]认为产教融合政策的发展可分为四个时期，分别是萌芽初创期(1949—1977年)、重建发展期(1978—1990年)、改革探索期(1991—2013年)和创新发展期(2014年至今)。刘任熊等[3]认为产教融合政策的发展可分为六个阶段，分别是意识发轫阶段(1949—1977年)、初步探索阶段(1978—2005年)、萌芽形成阶段(2006—2010年)、丰富形式阶段(2011—2015年)、创新发展阶段(2016—2018年)和增值赋能阶段(2019年至今)。

在产教融合政策的实施困境方面：许艳丽和高会[4]指出我国产教融合政策在制定上存在政策主体协同的深度与均衡度不够、行业企业的行政主管部门作用发挥不明显等问题。沈洁等[5]从高等教育视角指出我国产教融合政策在政府、产业、高校面临实施困境，包括政策权力分配与政策消费难以形成合力、高校的能力供给与政府的实质性政策供给缺位以及高等教育系统存在“中心-边缘”的结构桎梏。沈娟和王坤[6]指出我国产教融合政策执行过程中存在政策执行主体价值诉求冲突、政策执行目标不一致、部际关系碎片化等问题。潘海生等[7]指出我国产教融合政策实施过程中面临针对性不强、时效性欠佳、政策体系不完善等现实困境。

在产教融合政策的优化路径方面：任聪敏[8]从国家宏观治理、地方积极推进、学校加快改革、建设产教融合型企业学院四个方面提出产教融合的未来发展路径。周晶和王斯迪[9]从管理学、社会学、组织学等多学科维度来构建产教融合效能生成模型。罗汝珍[10]提出要转变认知方式，形成存在产教融合“中间地带”这一共识；转变政策范式，从“供给侧”开展制度创新；构建现代职业教育治理体系，催生产教自主融合的意识。

总的来说，上述研究已较为清晰全面地展示了我国产教融合政策发展的基本脉络。基于政策工具的视角分析我国现行的产教融合政策，有助于从国家层面把握产教融合的基本内涵、明晰产教融合当前存在的问题，从而为我国“十四五”时期产教融合政策的制定提供科学依据。

二、基于政策工具视角构建二维分析框架

本文运用政策工具来分析产教融合政策，但考虑到单纯依靠政策工具不能直接反映出产教融合政策存在的问题，因此结合产教融合发展要素，构建“政策工具—产教融合发展要素”二维分析框架。二维分析框架如图1所示。

图1 “政策工具—产教融合发展要素”二维分析框架

(一)政策工具

选用Schneider和Ingram[11]、Mcdonnell和Elmore[12]的分析方法，基于政策目标的不同，将政策工具划分为权威工具、激励工具、象征劝诫工具、能力工具和系统变革工具。结合产教融合政策，对相关工具进行如下解读：

权威工具是政府运用政治权威对政策目标对象的行为作出的强制性规定，其具体表现形式为规定、许可与禁止[13]。此工具多用于职业学校与企业开展合作的明确规定，常使用“应当”等词语。例如，教育部等六部门印发的《职业学校校企合作促进办法》指出：“职业学校和企业开展合作，应当通过平等协商签订合作协议。合作协议应当明确规定合作的目标任务、内容形式、权利义务等必要事项，并根据合作的内容，合理确定协议履行期限，其中企业接收实习生的，合作期限应当不低于3年。”

激励工具是凭借正向或负向的反馈来诱导政策目标对象采取政策制定者所期望行动的政策工具，表现形式有税收优惠、奖励、处罚、授权等[14]。激励工具能调动起政策目标对象的主观能动性，常用于政府对表现优异的企业、行业进行嘉奖的情形。例如，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出：“在开展国家产教融合建设试点基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予‘金融+财政+土地+信用’的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。”

象征劝诫工具是通过价值倡导的策略来引导政策目标对象采取相关行动的政策工具，具有门槛低、周期长、不需要投入过量的精力等特点，具体表现为4种子类型，即基本原理、劝诫、贴标签、象征[13]。例如，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出：“引导银行业金融机构创新服务模式，开发适合产教融合项目特点的多元化融资品种，做好政府和社会资本合作模式的配套金融服务。”

能力工具是为政策目标对象提供培训教育、相关设备、有效信息等各方面支持的政策工具[11]。此工具主要应用于产教融合政策实施较好的行业企业或职业院校，一般用来为行业企业、职业院校提供相关支持。例如，国家发展改革委等19个部门和单位联合印发的《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》指出：“支持有条件的职业院校、企业深化校企合作并建设产教融合实训基地，依托大中型企业、知名村镇、大中专院校等力量建设一批农村创新创业孵化实训基地，为返乡入乡创业提供职业技能培训基础平台支撑。”

系统变革工具使政府的权威在个人或机构之间转移，通过影响组织结构来使公共产品和服务得以传递。此工具多用于增设社会组织来参与产教融合或对参与办学的职业人员相关内容作出说明的情形。例如，《教育部 工业和信息化部 中国工程院关于加快建设发展新工科 实施卓越工程师教育培养计划2.0的意见》指出：“推进产教融合、校企合作的机制创新，深化产学研合作办学、合作育人、合作就业、合作发展。积极推动国家层面‘大学生实习条例’立法进程，完善党政机关、企事业单位、社会服务机构等接收高校学生实习实训的制度保障。”

(二)产教融合发展要素

划分政策工具类型有利于从宏观的角度解读产教融合政策，但若要更好地阐述产教融合政策的特征，还需要厘清促进产教融合发展的基本要素。本文将产教融合发展要素归纳为态度立场、统筹策略、人才培养模式、多元参与、保障机制、组织实施6类，并为每个要素划分出若干具体主题。产教融合发展要素及具体主题如表1所示。

表1 产教融合发展要素及具体主题

三、研究设计

(一)数据来源

以“产教融合”为关键词，在国家有关部委门户网站平台进行检索，并根据4项原则进行筛选，最终获得政策文本共计65项。筛选原则如下：(1)政策文本是我国中央政府及有关部门发布的；(2)政策文本形式包括法规、意见、办法、通知等；(3)政策文本中有关阐述能直接体现产教融合的内容；(4)以2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》为起点，选取2017年以来发布且现行有效的产教融合政策。筛选出的主要政策如表2所示。

表2 我国与产教融合相关的主要政策

(二)研究方法的运用

首先，对获得的65项产教融合政策文本进行量化分析。其次，运用Nvivo 12软件对政策文本进行编码，将编码结果分别统计到政策工具的维度和产教融合发展要素的维度。最后，依据“政策工具—产教融合发展要素”二维分析框架对政策文本内容进行交叉分析。需要说明的是，在这65项政策文本中，每一项政策条款都对应着某种政策工具和某个产教融合发展要素。在编码过程中，如果某一项政策条款涉及多种政策工具，只选择表现度最高的一种政策工具。

四、结果与分析

(一)总体情况分析

1.政策颁布的数量呈现逐年递增的趋势

政策作为一种资源，是学者们研究产教融合的第一手资料。《2017意见》颁布以来，我国产教融合政策颁布的数量呈现明显的逐年递增趋势，截至2021年，共计颁布政策65项。2018—2021年我国产教融合政策的颁布数量如图2所示。

图2 2018—2021年我国产教融合政策的颁布数量

2.政策颁布呈现多部门联合颁布的趋势

《2017意见》颁布以来，产教融合政策颁布呈现多部门联合颁布趋势。例如，联合颁布《教育部办公厅等七部门关于教育支持社会服务产业发展 提高紧缺人才培养培训质量的意见》的部门有7个，联合颁布《2020提质培优》的部门数量高达9个。除国务院、教育部外，产教融合政策的主要颁布部门还包括国家发展改革委、人力资源和社会保障部、工业和信息化部、财政部、文化和旅游部等。2017—2021年我国颁布的65项产教融合政策中，多部门联合颁布的政策多达56项，约占产教融合政策总数的86.2%，这表明多部门联合颁布产教融合政策是一大趋势。

(二)政策工具分析

利用Nvivo 12软件对65项产教融合政策文本进行编码，将结果统计到政策工具的维度。经过初步统计得知，产教融合政策对权威工具、激励工具、象征劝诫工具、能力工具、系统变革工具均有所涉及。政策工具占比情况如图3所示。

图3 政策工具占比情况

根据图3可知，政策工具使用存在分配不均衡的问题。产教融合政策文本所使用的政策工具中，象征劝诫工具使用最多，占政策工具使用总数的48.6%；其次是能力工具，占政策工具使用总数的26.4%；使用最少的政策工具为权威工具，仅占使用总数的4.2%。这表明国家大力应用象征劝诫工具来把控产教融合的发展，而较少应用权威工具，对于产教融合一般采用柔性政策，较多使用“引导”“大力”“加强”“试图”等柔性词语，较少使用“必须”“一定”等能反映出国家坚决态度的词语。

(三)产教融合发展要素分析

利用Nvivo 12软件对65项产教融合政策文本进行编码，将结果统计到产教融合发展要素的维度。经过初步统计得知，产教融合政策对态度立场、统筹策略、人才培养模式、多元参与、保障机制、组织实施等要素均有所涉及。产教融合发展要素占比情况如图4所示。

图4 产教融合发展要素占比情况

整体来看，各要素占比存在着一些不合理之处。一方面，国家虽然一直在推动产教融合发展，但态度不够强硬，态度立场占比仅为6.2%，现阶段主要采取柔性态度。另一方面，我国产教融合发展要素应用最多的是人才培养模式(35.0%)，其次是统筹策略(19.6%)和保障机制(19.6%)，应用较少的为态度立场(6.2%)和组织实施(6.2%)，说明国家重视人才培养改革，但立场和态度还不够明晰，部分组织实施也未能到位，这也是政府在推动产教融合过程中存在的问题之一。

具体来看，人才培养模式占比为35.0%，国家多通过优化人才培养方案、坚持系统培养来推动人才培养模式的创新。目前，我国正着力培养一大批应用型技术技能人才，打造“技能中国”和“技术社会”。统筹策略占比为19.6%，在政策中具体表现为创新招生制度、建立完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系等。保障机制占比为19.6%，在政策中具体表现为制定并落实拨款制度、强化金融支持、完善政策体系等。保障机制占比较低说明产教融合政策的制定过程中，多方利益主体的权益得到了一定保障，但缺少法律的支持，没有从立法的角度来保障各方利益主体的权益。因此，应尽快制定我国《职业教育法》的下位法《产教融合促进法》，通过立法的形式来促进产教融合政策的顺利实施。多元参与占比仅为13.4%，说明多元参与还未受到国家的重视，可进一步加强，调动行业企业参与产教融合的积极性。态度立场占比为6.2%，在政策中具体阐述为“坚持面向市场、服务发展、促进就业的办学方向”“将产教融合政策作为促进经济社会协调发展的重要举措”等。由此可以看出，国家提出的产教融合政策已不再仅仅局限于教育领域，而是把教育与经济社会统筹发展作为政策制定的出发点和落脚点，拟利用产教融合为经济发展和产业升级保驾护航。组织实施占比为6.2%，在政策中具体表现为强化工作协调、营造良好环境、加强组织领导等，可见国家在组织实施上存在一定不足。

(四)“政策工具—产教融合发展要素”二维分析

以政策工具为基础，与产教融合发展要素进行交叉分析，结果如表3所示。

根据表3可知，政策工具与产教融合发展要素的搭配比较混乱，政策工具未能全面覆盖产教融合发展要素，产教融合发展要素在政策工具上有所缺失。各类政策工具在产教融合发展要素上的运用有一定的差异性，象征劝诫工具应用较多，权威工具和系统变革工具应用较少。象征劝诫工具占43.8%，在产教融合发展要素中均有所涉及，多应用于人才培养模式要素(频数高达18次)；能力工具占24.8%，在人才培养模式要素上应用较多(频数高达10次)，但没有涉及态度立场要素；激励工具占18.1%，且对产教融合发展要素均有所涉及；系统变革工具占9.5%，没有涉及态度立场要素，但在统筹策略、人才培养模式和多元参与等要素的应用上都比较均衡；权威工具占3.8%，对态度立场、多元参与和组织实施等要素均没有涉及，说明国家采取相对柔性的态度。

表3 “政策工具—产教融合发展要素”二维统计结果

在人才培养模式要素上，象征劝诫工具应用最多，说明国家通过价值引导策略来推动人才培养模式改革；权威工具应用最少，表明国家对人才培养模式多采取柔性政策。在保障机制要素上，各项政策工具均有所使用，且分配较为均衡。在统筹策略要素上，多采用象征劝诫工具来构建完善的体系。在多元参与要素上，多使用能力工具，未使用权威工具，说明鼓励行业企业参与产教融合，但对行业企业的约束力度较弱。在政策中具体阐述为“鼓励社会力量参与职业教育”“增强行业指导职业教育的能力”，政策中大多使用“发挥”“鼓励”“增强”“健全”“完善”等柔性词语，缺乏强制力。在态度立场要素上，权威工具、能力工具和系统变革工具均未应用，以使用象征劝诫工具为主。在组织实施要素上，权威工具尚未应用。用强硬态度建设组织实施机构，并设置合理的组织机构以促进产教融合政策的落实，这可作为一大改进措施。

五、产教融合存在的问题与政策建议

根据上述分析来看，我国产教融合政策在制定过程中存在一系列问题。第一，政策工具方面，政策工具使用不均衡，象征劝诫工具使用较多，权威工具、系统变革工具使用较少。第二，产教融合发展要素方面，在政策文本中多采用“试图”“尝试”“尽量”等柔性词语，态度不够强硬。第三，政策工具和产教融合发展要素的搭配比较混乱，政策工具不能全面覆盖产教融合发展要素，产教融合发展要素在政策工具上也有所缺失。第四，目前我国关于产教融合的法律尚未出台，无法从法律的角度对产教融合政策进行保障。上述问题是多种因素共同作用的结果，本文拟对成因进行初步分析。

(一)问题分析

1.财政投入不足，多元参与体系尚未形成

《职教20条》明确指出职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，国家也多次强调“普职比大体相当”，但是在教育经费投入上，两者却相差甚远。教育部发布的2018年全国教育经费统计快报显示，2018年全国高中阶段教育经费总投入为7184亿元，其中中等职业教育经费总投入为2463亿元，约占34.3%；全国高等教育经费总投入为12013亿元，其中普通高职高专教育经费总投入为2150亿元，仅占17.9%[15]。教育部发布的2019年全国教育经费执行情况统计快报显示，2019年全国高中阶段教育经费总投入为7730亿元，其中中等职业教育经费总投入为2617亿元，约占33.9%；全国高等教育经费总投入为13464亿元，其中普通高职高专教育经费总投入为2402亿元，仅占17.8%[16]。可见，职业教育与普通教育在财政投入方面存在明显差异，职业教育的经费投入与普通高等教育相比，亦存在明显劣势。由于教育经费投入不足，行业企业参与产教融合的积极性不高，多元参与仅占13.4%，多元参与体系尚未形成。

2.各利益主体权责不明，法律体系尚未完善

政策得以顺利实施的因素有很多，其中不可或缺的因素是法律保障体系的完善。我国目前还未有独立的产教融合法律，这就导致在推进产教融合政策的过程中会存在各利益主体权责不够明晰的问题。虽然国家在《2017意见》中对各利益主体的权责进行了相应的规范，但由于缺乏法律的支持，各主要利益主体的权责还不够明晰，未能从法律层面对各利益主体的权利和义务进行明确界定。法律体系的缺失势必会导致在推进产教融合的过程中存在因权责模糊造成的各种利益冲突，难以保障产教融合的顺利实施。

(二)政策建议

1.政策工具使用应当均衡

国家在制定产教融合政策时，应根据政策的目标和情境综合考虑，尽可能均衡地使用政策工具，避免工具单一化。在政策的制定过程中，要合理运用强制性词汇以及能反映国家意志的词汇，减少模糊性词汇的使用；加大激励工具的使用力度，通过“金融+土地+税收+财政”等多种方式来激励行业企业；系统变革工具的使用也需增加，要通过增设相关的社会组织来促进产教融合的发展。

2.加大财政投入

政府应加大对产教融合政策实施的财政投入。针对财力雄厚的大型企业，政府可着重加强人才培养；针对中小型企业，政府需及时提供财力、物力支持。只有对行业企业进行投资，才可以依托行业企业实现科技成果转化，从而进一步促进产业和教育的深度融合。政府唯有加大财政投入，才能防止产教融合陷入“融而不合”的困境。

3.完善产教融合相关法律法规

是否有完善的法律法规是产教融合政策能否顺利实施的一大关键因素。要尽快完善产教融合相关法律法规，从法律层面明确各方利益主体的权与责，保障各利益相关者在参与产教融合时自身利益不会受损。目前我国已出台的政策文本还未能从法律层面对产教融合进行相关规定，但产教融合的深入推进最终还是需要法律层面的约束和规范，这样才能使产教融合政策真正落实到位。

4.加强利益相关者之间的协作

在产教融合发展要素中，多元参与占比仅为13.4%。应不断加强多部门之间的协作，各相关部门应主动承担起职业教育协调发展的重要责任，不断加强分类指导，构建上下贯通的现代职业教育体系，进一步激发职业教育的活力，从而促进职业教育良好发展局面的形成。

5.注重组织实施

在产教融合发展要素中，组织实施占比不高，仅为6.2%，因此在深入推进产教融合的过程中，必须要在组织实施上下功夫。地方政府应制定符合区域经济发展水平和产业发展需求、符合地方教育资源现状的科学合理的实施方案，注重结合地方特色，推出适合地方经济社会发展的配套政策措施，推动产教融合政策落实，提升产教融合发展水平，以此促进职业教育和地方经济协同发展。