流域生态补偿机制的实施框架与优化策略

赵弈秋， 贺 嘉， 李 益， 文传浩

(1.重庆工商大学 经济学院， 重庆 400067；2.重庆工商大学 长江上游经济研究中心，重庆 400067；3.云南大学 经济学院， 昆明 650500)

流域经济高质量发展是我国经济发展的重要支撑，能够促进我国生产力合理布局。但目前我国流域上下游区域间存在着生态保护与经济发展的失衡问题，即上游为保护生态环境牺牲经济，下游经济发展水平往往高于上游[1]。流域作为一个空间整体性强、地区关联度高的特殊地理系统，上游的生态环境建设会直接影响下游的经济发展。同时，上下游不同行政区在水资源的分配及利用过程中利益关系错综复杂，难免会产生用水矛盾[2]。流域生态补偿作为协调流域上下游利益关系的政策方案，旨在平衡流域上下游之间的生态保护和经济发展。建立并实施科学合理的流域生态补偿机制已经成为我国流域内协调损益关系的有效治理措施，是促进区域间公平发展的重要保障。2017年，党的十九大报告首次提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。为鼓励各地区积极探索市场化、多元化生态补偿机制，2019年国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，以促进流域生态补偿长效运行，进一步健全生态保护补偿机制，提高资金使用效益。基于此，本文在构建流域生态补偿机制分析框架的基础上，对流域生态补偿的发展现状进行分析，提出优化策略，为流域高质量协同发展提供参考。

一、流域生态补偿机制实施框架

(一)内涵

国外专家学者通常将生态补偿称作Payment for Ecosystem/Environmental Services(简称PES)，即生态系统/环境服务付费[3]。20世纪70年代，Westman[4]首次定义生态系统服务(Eco-system Services，简称ES)的概念，他指出生态系统服务功能即生态系统中物质和能量的流动，这些流动对环境产生的影响会引起人类福利的变化。Wunder[5]将PES的概念特征总结为：(1) 自愿交易；(2) ES的界定明确；(3) 至少存在一个ES购买者；(4) 至少存在一个ES提供者；(5) 由ES提供者确定ES条款。在国内，生态补偿通常被定义为：(1) 对损害环境或从环境资源中取得利益的行为主体进行收费以提高主体行为的成本，降低负外部性；(2) 对保护环境的行为主体进行补偿以减少主体行为的成本，提高正外部性[6]。目前，国内外关于生态补偿的研究主要涉及森林、流域、草原、湿地等重点领域、禁止开发区域以及重点生态功能区[7]。其中，流域生态补偿一直是学界的重点研究领域。

生态补偿方案于20世纪90年代末被纳入流域治理中，国际上通常将其表示为流域生态系统服务付费(Payment for Watershed Ecosystem Services，简称PWES)。Bremer等[8]把PWES看作PES的一个广泛子集，将PWES定义为下游用水户、非政府组织或政府为上游流域保护提供资金的项目。国内学者阮本清等[9]将流域生态补偿的内涵总结为流域生态破坏者承担补偿责任，流域生态受益者按受益比例对保护者投入成本进行分担。

(二)主客体界定

流域内各利益相关者之间存在着财富再分配和利益让渡等联系，因此界定流域生态补偿的主客体是一个关键性问题。但由于流域水资源具有流动性，其间的利益关系较为复杂，补偿主体边界不清、补偿对象局限等问题依旧存在，从而导致支付主体和受偿主体产生混淆[10]。

流域生态补偿机制的构建必须厘清利益相关者。Shang等[11]指出，生态补偿旨在将环境负外部性内部化。我国的生态补偿包括惩罚机制和激励机制，惩罚机制以将消极的环境外部性内部化为目标，激励机制以将积极的环境外部性内部化为目标，因此生态补偿实践就在“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则下展开。流域生态补偿主体包括从水资源中受益或污染水资源的利益群体,而补偿客体包括受负外部性影响或保护水资源的流域贡献者和建设者。以水电开发中的流域生态补偿为例，虽然传统上水电一直被当作一种绿色能源，但实际上，开发大型水电项目会对环境以及当地居民造成负面影响，所以有必要将生态补偿与水电项目结合起来。流域生态补偿的利益主体取决于实际影响，因此大型水电工程的生态补偿对象包括被淹没的栖息地、移民和受管制的河流，支付主体包括水电公司以及其他受益人，如电力用户、用水户、航运受益人、防洪受益地区和旅游受益者[12]。

(三)补偿模式

流域生态补偿模式可以分为“输血型”补偿和“造血型”补偿两大类。“输血型”补偿包括资金补偿和实物补偿两种形式，它是对补偿客体的损失所进行的直接补偿；“造血型”补偿则包括技术补偿、项目补偿、政策补偿三种形式，它所创造的价值往往高于实际损失价值。从现实来看，我国流域生态补偿模式主要是以国家财政支付为主的“输血型”补偿，缺乏“造血型”的技术性补偿[13]。但是，目前流域生态补偿实际所需资金远高于中央财政转移支付，补偿资金存在巨大空缺；同时从长远来看，若仅采取“输血型”生态补偿模式，生态保护建设投入则不能实现自我积累与发展。因此，“输血型”生态补偿在有效兼顾生态保护和经济发展上存在弊端。

为了完善流域生态补偿机制，平衡生态保护和经济发展，需要在实践中健全相关政策制度，比如引入市场竞争机制。流域内建立交易市场需要政府的监督和支持，也需要生态系统服务的提供者与购买者通过协商价格来开展具体工作。例如，浙江东阳—义乌水权交易在政府的引导下，将东阳的农业用水转换为义乌的工业用水、生活用水，使东阳流失的水资源得到充分利用，并转换为当地经济建设所需要的资金，提高了相关水库的综合效益[14]。因此，我国流域生态补偿若要实现长效发展，补偿模式应以“造血型”补偿为主、“输血型”补偿为辅。

(四)补偿标准

生态补偿量确定的核心在于补偿标准的制定，这直接关系到生态补偿的科学性和实施效果[15]。流域生态补偿标准不仅能调节流域内各利益相关者的经济关系，还能为上下游利益主体提供具体指导，以协助流域生态环境保护。现阶段，流域生态补偿标准主要采取三种方法展开核算，即流域生态服务的外溢效益法[16]、支付意愿法[17]、综合成本核算法[18](见表1)，它们主要从经济价值生态补偿、社会生态补偿和自然补偿等角度来拟定流域生态补偿的标准[19]。补偿标准的构建是流域生态补偿机制的关键环节之一，上述方法为流域生态补偿标准的确定提供了强有力的依据，应根据不同情况，有针对性地选取最适宜的方法。

(五)补偿机制

在耦合的社会和生态系统里，流域生态补偿作为一种新型流域管理制度，其首要前提是要建设好流域管理平台，以保障流域生态补偿机制运行顺畅，统筹开展流域生态补偿事宜。结合上述研究发现，健全的流域生态补偿机制应涵盖以下基本内容：流域生态补偿管理机制、补偿标准、补偿模式、补偿主客体。这些内容相互关联、共同作用，形成流域生态补偿机制的实施框架，从而实现流域内生态绿色发展、经济协调增长、社会共同进步的目标(见图1)。

图1 流域生态补偿机制实施框架

表1 流域生态补偿标准主要核算方法

二、国内外流域生态补偿实践

流域生态补偿作为一种处理流域上下游受益分离问题、保护流域资源的有效手段，已成为国内外实践探索的热点。目前，全球已有40多个国家建立起流域生态补偿机制并落实到具体治理中[10]，国内流域生态补偿机制在不断实践探索以及借鉴国外成功经验的进程中逐步得到完善。

(一)国外流域生态服务付费典型案例

国外流域生态服务付费典型案例包括哥斯达黎加环境服务付费(PSA)[20]、玻利维亚Los Negros生态服务付费[21]、美国纽约市Catskills流域生态环境服务付费[22]、厄瓜多尔基多市流域水保基金(FONAG)[23]、法国Perrier Vittel S.A公司生态服务付费[24]、墨西哥水文环境服务支付(PSAH)[25](见表2)。

表2 国外流域生态服务付费典型案例

(二)国内流域生态补偿典型案例

国内流域生态补偿典型案例包括广东东江流域生态补偿[26]、贵州赤水河流域生态补偿[27]、浙江东阳—义乌水权交易[14]、江西东江源区流域生态补偿[28]、福建九龙江流域生态补偿[29]、江苏太湖流域生态补偿[30](见表3)。

表3 国内流域生态补偿典型案例

(三)国内外流域生态补偿对比分析

通过分析上述典型案例可以发现，国内外流域生态补偿机制各层面在实践中均存在着一定的差异(见表4)，各个层面都影响着流域生态补偿最后的补偿目标、资金使用效率以及补偿的可持续性等。如何协调流域生态补偿机制的各要素，从而使其长效运行下去，是亟待解决的问题。

表4 国内外流域生态补偿机制各层面的区别

三、国内流域生态补偿难点

通过对比分析国内外流域生态补偿典型案例可以发现，虽然国内流域生态补偿已经付诸实践并取得一定成效，但生态补偿利益关系错综复杂、覆盖面广，同时机制的建立和完善也受到诸多因素的影响，目前尚未形成稳定、长效的生态补偿体系。当前，国内流域生态补偿制度体系建设中仍存在一些突出问题。

(一)相关管理政策建设滞后

我国的流域生态补偿政策设计还不完善，现行的流域管理机制是一种传统的、相对落后的管理机制，在实践中极易导致国家和地方条块分割，各有关部门不能形成统一管理状态。同时，我国生态法律基础薄弱，生态补偿立法的进度已远落后于实践，生态补偿措施未有明确的法律约束。此外，我国流域生态补偿治理的不确定性较强，若缺少上级政府协调，流域管理机制将难以长期运行[31]。

(二)补偿主客体不明晰

流域生态补偿是一项复杂的系统工程，利益关系错综复杂，跨界污染问题使得流域责任主体权责不清，流域生态补偿与流域污染赔偿间存在争议。同时，流域生态补偿的种类存在差异，而且目前我国不同补偿层面上的主客体缺乏统一性，补偿机制的协同发展仍面临挑战。此外，以地方政府为生态补偿主体代表的补偿方式，无法平衡水质保护投入和实际受损利益企业之间的效益缺口，导致补偿工作与受益不匹配，难以提高流域生态补偿的有效性[32]。

(三)补偿标准技术评估体系不完善

当前，我国的生态补偿标准往往由政府根据经验以及财政支出能力来确定，缺乏对实际情况的考量。同时，为了节约讨价还价成本，政府常采用“一刀切”式补偿标准，导致一些地区出现补偿不公平现象。此外，补偿标准测度理论上需要对生态保护成本、生态系统服务价值量、支付意愿等进行深入的定量评估，但目前尚缺乏有效的量化方法、合理的技术体系和科学的论证手段，无法保障生态补偿工作的精准性。

(四)补偿方式和资金来源渠道单一

当前，国内流域生态补偿中以政府为主导的“输血型”项目占绝大部分，补偿过度依赖政府行为，缺少受益地区企业等市场化主体的参与[33]。单一的补偿方式并不能为流域整体提供有效解决方案，不同方式组合运用的“造血型”补偿仍是国内补偿实践的短板。此外，国内流域生态补偿资金主要来源于政府的财政转移支付，市场筹资渠道匮乏，生态补偿缺少稳定、持久的资金来源，致使补偿效能不高。

(五)补偿机制缺乏长效性

目前我国流域生态补偿多为政府以短期工程项目形式投资，生态补偿项目的经营方式缺少创新，政府受限于资金瓶颈，市场主体和社会组织对生态补偿的认知程度较低。同时，生态补偿机制的设计缺乏对经济社会发展状况和生态资源禀赋特征的综合考虑[34]，生态资源的资产化仍是一个难点，这将进一步影响生态补偿的市场化进程。此外，健全的流域生态补偿机制要求在管理机制的保障下，将补偿模式和补偿标准作用于补偿主客体，从而实现流域内生态、经济、社会的可持续协同发展,但目前我国的这一管理机制尚不完善。总之，若以上任一层面存在问题，流域生态补偿机制的长效性就难以得到保障。

四、流域生态补偿优化策略

(一)完善管理机制，提供法律支持

流域生态补偿要步入法治化、制度化轨道，需加快制定和完善相关的政策与法律法规。首先，建议设立跨区域流域管理机构，构建流域生态补偿管理机制，打破应急式管理模式，提升流域保障能力。其次，要加强顶层设计，中央出台流域生态补偿相关法律法规，建立完善的法律法规体系，以规范补偿过程，确保生态补偿政策延续性。最后，要落实流域协调机制，一体化治理流域自然资源，统筹协调流域制度运行方式。

(二)把握流域状况，明晰责任主体

在流域生态补偿机制的运行过程中，明晰责任主体、确定水权的归属是关键性问题。生态补偿主客体通常是按照“污染者付费、受益者补偿”的原则来厘定，但是针对某些特殊的跨区域生态补偿，界定流域主客体时必须考虑到流域现实状况。例如，当流域上下游经济发展存在较大差异时，下游政府没有能力承担上游生态保护所产生的经济损失，此时需要政府与平台进行协调，引导下游居民作为补偿主体参与到流域保护中，在加强生态保护建设的同时分担政府应支付的补偿金额，实现流域上下游生态保护与经济发展的平衡。

(三)细化标准规则，制定核算指南

补偿标准量核算关系到生态补偿实施的科学性。首先，应细化流域生态补偿奖惩规则，探寻补偿均衡点，结合实际制定不同生态功能区的经济发展方案，提高生态补偿精准度。其次，应制定补偿标准核算规则，考虑流域的整体特点、居民支付意愿、财政转移支付能力等，选取合适的补偿标准核算原则和方法。最后，应制定具有普适性的生态补偿测算标准，以科学统一的量化方法和单位对生态系统服务所提供的社会潜在经济价值进行计量。

(四)活用补偿方式，拓宽资金渠道

现阶段，我国流域生态补偿模式主要采取政府主导的“输血型”补偿，具有短效性。首先，建议生态保护区政府和受益区通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿，探索构建流域横向生态补偿机制。其次，建议整合中央财政下拨的专项资金与地方财政所供资金，采取纵向与横向相结合的财政转移支付补偿形式，提高补偿资金使用绩效。最后，要提高公众参与度，如以环保债券等形式设立生态补偿基金、降低企业参与生态补偿项目的成本等，拓宽流域生态补偿资金来源渠道。

(五)建立多元机制，提升补偿效能

以政府资金转移支付为主导的补偿方式无法形成政府、企业、个人等多元主体参与的自由交易市场，建议推进市场化、多元化生态补偿机制的探索进程，健全多元协同的耦合机制[34]。一方面，建议推进流域内产业结构优化升级，培育生态优势产业，走生态和经济社会协调发展的可持续道路。另一方面，要探索绿色金融生态补偿，研发绿色基金、绿色信托等多元化、差异化的绿色金融产品。此外，建议构建受益企业付费补偿机制，采取政府和企业合作(PPP)模式。