基于主体责任的公共部门建设管理研究

郭笃魁，梁 珺，明 酿

（1.中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005；2.中国人民银行永州市中心支行，湖南 永州 425100；3.中国人民银行怀化市中心支行，湖南 怀化 418000）

0 引言

《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第 279 号）《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（建质（〔2014〕124 号）等规定，建设、勘察、设计、监理、施工单位是建设工程的五方责任主体，必须承担起保障建设质量和安全生产的主体责任，其中，各方责任主体的项目负责人对工程质量负有终身责任［1］。公共部门作为依法授权提供公共产品或开展公共管理的公益性组织，其建设管理行为对主体责任落实有着极为重要的作用。

1 公共部门建设单位在基本建设管理中的主体责任

公共建设项目通常具有规模较大、工期较长、影响较广、技术复杂等特点，其工程质量的好坏和安全生产的状况与各方责任主体的履职行为息息相关，任何一方的缺位将成为建设项目质量安全的短板。作为公共建设项目的投资人、实施主体或最终使用者，公共部门建设单位是开展工程质量控制和安全监管的最基本的动力，承担着项目投资、进度、质量和协调等关键任务，在工程建设活动中处于主导地位［2］。《关于印发工程质量安全提升行动方案的通知》（建质（〔2017〕57 号）强调，建设单位在建筑工程质量和安全生产中负全面、首要责任。可以说，公共部门建设单位自身的质量安全意识及主体责任的履行能力决定了建设项目的最终成效。本文以人民银行为例开展建设管理主体责任研究［3］。

2 人民银行建设管理主体责任的基本实践

作为典型的公共部门，人民银行十分重视建设理念落实和制度建设，注重建设质量、安全管理，主动加强同其他责任主体的协调配合，推动基本建设项目规范、有序实施。

2.1 践行质量安全理念 夯实建设管理基础

坚持“安全第一、质量为本”的建设理念，依据法律法规并结合本系统管理实践配套制定一系列规章制度，全面推进“统一领导、分级管理”，强化建设单位的执行主体和首要责任，将主体责任落实贯穿到项目建设全过程。同时，借鉴项目法人负责制和目标管理有关要求，确立和形成“权责对等”的管理机制，为规范建设管理行为、落实主体责任提供了制度保障。

2.2 强化合同执行 理顺各方“责、权、利”关系

科学设定合同条款，理顺各责任主体“责、权、利”关系，强化合同执行。通过落实法律法规，确保勘察、设计等行为符合质量安全目标；通过对措施费、规费等保障和对主体资质、建设管理程序等约定，强化了质量、安全在施工过程的落实，保障承包人的合理收益；通过对技术方案审查和验收管理约定，明确了监理单位在质量、安全等方面的管理责任。

2.3 深入开展绩效管理 提升投资管理效益

推进全生命周期绩效管理，聚焦立项、设计、招标、施工等重要阶段，以绩效管理促投资效益。制定绩效管理制度，全面落实“专款专用”“统一核算”“限额设计”“结算审核”等规定，将“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念贯穿到项目建设全过程；同时，依托造价咨询、招标代理、监理等专业机构优化建设过程管理，夯实质量安全基础，提升投资效益。

3 人民银行落实主体责任面临的挑战

受技术、经济、管理、政策等因素影响，人民银行建设项目依然存在一些影响安全、质量的因素。

3.1 统筹管理和专业力量较薄弱

相较于专业化的责任主体，人民银行建设管理理念和模式较为传统，对工程质量和安全管理的统筹管理稍显不足；同时，人民银行履职特点决定了建设工作的临时性和阶段性，建设项目的实施频率较低，专业人员储备不足，基层行实践经验匮乏问题比较普遍，部分基层行在落实质量、安全主体责任方面存在薄弱环节。

3.2 信息渠道和管理手段不够充足

人民银行在项目专业化和信息化管理方面处于劣势地位，存在信息不对称问题，缺乏高效协调管理其他责任主体的方法和手段。在管理实践中，全生命周期管理的理念落实不到位，“孤军作战”、重视施工阶段现场管理而忽视项目前期和后期管理的问题较为普遍，影响质量、安全主体责任的有效落实。

3.3 优质的中小型项目供货商较匮乏

人民银行建设项目通常为中小型项目，参与项目建设的设计、施工等单位规模普遍较小，人员专业技能和管理经验等相对较差，追求精品工程的意愿相对较小，加大了建设单位责任。受限于投资额度或建设规模，个别项目存在设计深度不足、施工管理边界不清、监理服务敷衍应付等问题，影响主体责任的有效落实。

4 落实主体责任的有关策略

4.1 构建基本建设项目主体责任矩阵

针对建设项目主体责任落实方面面临的挑战，建议运用工程项目责任矩阵法，构建人民银行基本建设项目主体责任矩阵。立足管理实际，以主体责任、管理手段和建设阶段为主要维度进行主体责任矩阵构建，即以质量和安全主体责任为目标，基于全生命周期管理理念，针对不同建设阶段开展投资控制和绩效管理，综合运用财务和非财务两个手段，落实基本建设项目主体责任。人民银行基本建设项目主体责任矩阵如图1 所示。

图1 人民银行基本建设项目主体责任矩阵简图

其中“主体责任—建设阶段”子矩阵对应的是建设项目主体责任具体内容和目标的细化（见表1）；“管理手段—建设阶段”子矩阵对应的是不同阶段的投资控制体系和绩效控制体系的实施；“主体责任—管理手段”子矩阵对应的是不同责任管理工具箱中具体财务手段和非财务手段的组成。

表1 “主体责任-建设阶段”子矩阵简表

4.2 完善投资控制体系

投资控制体系涵盖建设项目的立项、设计、招标、施工和竣工验收等全过程，建设单位可以通过财务手段，将相应质量和安全责任纳入管理目标，着重加强对投资估算、设计概算、施工图预算、合同金额、工程结算和竣工决算的控制。

1）立项和设计阶段的估算、概算管理。一是择优选择资质合格、服务优良的工程勘察、设计、造价等供应商，以省（区、市）为单位建立工程咨询服务供应商库，补齐基层行信息劣势短板，确保投资估算和概算的质量。二是根据项目规模、复杂程度等情况，让专业机构适时参与项目技术经济论证等前期工作。三是根据批复的投资开展限额设计，精准编制预算，注重合理性把关，从源头消除主体责任风险。

2）招投标阶段的预算管理。严格按照设计文件和工程计量计价规则开展预算管理。一是提高建设项目预算的准确度，加强分项投资预算和工程量清单审核，保障涉及主体责任的预算。二是合理设定合同保护性条款，明确各方责任主体的质量、安全责任和经济责任，将投资目标分解落实到施工组织设计、材料采购、检验批和分项工程验收等具体环节［4］。

3）施工阶段的结算管理。规范工程结算管理，加强对施工单位的责任约束。一是严格预算执行，强化过程控制，对工程招标、材料设备选型、分部分项目标等重要节点开展概算控制检查，及时纠正超概算行为。二是加大对施工单位质量和安全履职情况的监管，按程序支付工程进度款，避免农民工工资拖欠等引发的安全、质量事件。三是严格变更签证管理，落实分级审批管理。

4）竣工验收阶段的决算管理。重视竣工验收组织工作，督促其他责任主体配合竣工结算工作，为竣工决算审计创造条件。一是及时组织竣工验收，严格工程品质关卡。二是检查预算执行及竣工结算文件编制情况，对未执行或执行不到位的项目予以剔除。三是竣工结算审计重点关注工程质量和安全履职情况，依据合同追究其履职不到位的违约责任。

4.3 建立绩效控制体系

结合人民银行建设管理实践，运用 PDCA 原理构建人民银行建设项目绩效控制体系作为管理主体责任的非财务手段。每一阶段的 PDCA 循环合成建设项目的总体绩效管理闭环，按照“主体责任—建设阶段”子矩阵的具体内容制定每一阶段的绩效管理目标，同时通过现场调研和检查辅导收集相关资料、评估绩效，并根据绩效评估结果及时与相关主体进行沟通协调，对发现的问题进行处理和纠正。图2 以施工阶段为例描述 PDCA 绩效控制流程。

图2 施工阶段 PDCA 绩效控制示意图

1）以施工阶段主体责任落实为出发点，制定绩效目标和计划。一是制度保障目标，明确建设单位在施工阶段需要执行的制度。二是岗位绩效目标，细化项目负责人、财务管理岗、现场管理员等岗位的职责和绩效目标。三是责任书目标，落实建设项目各方需要签订的质量和安全责任书。四是制定绩效管理计划，编制绩效检查辅导、考核评估和改进方案。

2）发挥项目监理作用，强化施工现场管理。一是发挥监理人员在现场施工监管作用，督促监理人员加强对安全、质量、进度等监管［5］。二是坚持施工日志、会议的记录，详细记录涉及或影响施工质量和安全等事项。三是加强变更签证。严格变更签证审批，确保变更签证的内容真实、合理，并注重变更签证文件的管理。

3）结合人民银行垂直管理机制，开展现场和非现场业务指导。一是按阶段开展检查辅导，施工、竣工阶段多为现场检查辅导，立项、设计、招标阶段多为非现场业务指导。二是检查辅导应围绕绩效目标开展，对建设项目施工阶段的制度、岗位、责任以及预算执行等绩效目标进行充分的证据收集和核实。

4）以问题和风险为导向，进行绩效考核和评估。以施工阶段绩效目标为指引，以现场施工管理和基建检查辅导为手段，结合特定岗位设置、施工日志、变更签证等工作证据，对施工阶段的制度执行、现场管理、投资预算执行和控制、合同价管理等方面进行绩效考评，最终整理出问题整改意见和风险提示。

5）及时开展意见反馈与问题处理，完善建设各方信息沟通机制。一是及时就绩效考评结果与各方责任主体进行沟通，确保发现的问题得到积极整改。二是针对存在的质量和安全问题、风险漏洞，进一步完善和改进施工现场管理。三是对已经发生的质量和安全事件，通过进度款、结算价等财务手段对相关单位进行追责和约束。

5 结语

公共部门建设单位是主导的、全方位的责任主体，应高度重视建设管理主体责任落实，统筹项目实施，建立“权责对等”的主体责任矩阵，依托专业机构补齐管理能力欠缺、实践经验不足等短板；推进全生命周期的建设项目信息管理，积极破解信息壁垒问题，通过投资控制、绩效管理等途径加强工程质量、安全监管，建立起保障质量安全监管的综合管理体系；主动作为，积极克服内外部不利因素影响，加强同勘察、设计、施工、监理等责任主体的沟通协调，协同落实主体责任，最大限度地提升项目的社会、生态和经济效益。Q