中东欧国家资历框架政策选择的合理性反思

李胜领 付小倩

国家资历框架也称国家资格框架（National Qualification Framework，NQF），是“规范人力资源合理分层和有序流动的制度体系”[1]，它对规范教育与劳动力市场中各级各类资格，促进教育资格证书和职业技能等级证书等值互认和衔接融通具有重要意义。为应对经济全球化、国际合作机制拓展和教育开放程度的日益深入，中东欧国家①中东欧国家指波兰、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚、罗马尼亚、保加利亚、马其顿共16 国，其中塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚、马其顿是欧盟侯选国，其余12 个国家是欧盟 (European Union，EU) 成员国。加快了NQF的建设步伐。一方面，处于社会转型期的中东欧各国面临技术技能短缺、失衡等复杂公共问题的困扰，迫切需要协同多元分隔的资格体系；另一方面，为更好地融入欧盟，获得技术、资源援助与政治支持，各国急需建设与欧洲接轨的NQF。它们以欧盟资历框架（European Qualification Framework，EQF）为范本，已经建立或正在建立本国的NQF。社会的转型和对政策范本的追求催生了中东欧NQF政策模式的多样化探索，呈现出“松散型或紧密型”“弱框架型或强框架型”“部分型或全面型”“沟通型或监管型”等多种模式与模式组合[2]，为全球NQF深入推进提供了独特样本。与此同时，欧洲职业培训发展中心（European Centre for the Development of Vocational Training，Cedefop）通过两年一度的监测报告（下文简称报告）②Cedefop 的监测报告始于2009 年，主要是对欧盟成员国和欧盟侯选国在国家资格框架的政策目标、学习成果水平与用途、利益相关者参与与组织安排、非正式非正规学习和学习途径的认定认可、实施情况、与EQF 的对接情况、重要的经验教训与未来打算几方面进行监测。持续关注欧盟成员国和候选国对EQF相关政策的创新试验。报告指出，“NQF促进资格透明化和可比较化的政治承诺继续推进，但中东欧国家政策效果与社会需求之间仍存在较大差距”[3]。学者Raffe（2013）[4]、Allais（2017）[5]等人认为，NQF政策效果未达预期，并且在中东欧发展中国家只产生了有限影响。中东欧国家推行与EQF接轨的多样化政策未达到其政治愿景，成为中东欧NQF政策的制定者、推动NQF政策的国际组织以及学者的困惑。

当前学界对中东欧NQF政策困境的分析主要集中于四点：一是权利安排不合理，社会伙伴和利益相关者的有效参与不足[6]；二是政策实施的交易成本提高，抑制利益相关者的参与积极性[7]；三是相关配套政策供给滞后，责任共担机制缺失[8]；四是政治、制度和文化背景因素的差异影响NQF认可度[9]，政策难以在短期内奏效。学者们对中东欧NQF政策困境的反思性分析多停留于政策执行层面，而对政策制定中的选择理性问题关注较少，要正确把握中东欧NQF政策制定中的选择理性问题，需要理解“它作为手段或者目的与人的行动的关系”[10]。合理性是衡量这种关系的尺度，它有助于解释中东欧NQF政策制定困境的原因，有助于为困境突围提供行动方向。

一、NQF 政策选择合理性的含义

就个人或组织而言，“政策制定是寻找、选择和建立个人或组织的价值与决策之间满意关系的过程”[11]。政策选择意味着依据某些价值系统对政策制定环节所涉及的问题进行策略性分析，以选择偏好方案的行动。合理性作为是社会行动的尺度，政策选择的合理性是政策制定过程中的关键问题。赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）认为：“判断行动合理性，首先要确定根据谁的目标、依据什么价值体系。”[12]因此，明确政策选择体现何者意志以及依循何种价值尺度，是分析NQF政策选择合理性的前提。

（一）NQF政策选择的国家意志

詹姆斯·马奇（James March）和约翰·奥尔森（Johan Olsen）指出：“政策活动是行动者通过讨价还价、协商、结成联盟以及交易等过程而汇聚产生的集体行动。”[13]个性、多元、复杂甚至冲突的政策选择偏好，必然要求一个“统一”的公共权威予以协调，为相容的偏好排先后，为不相容的偏好定取舍，以促成政策共识的达成。NQF属于国家教育制度、劳动制度的顶层制度设计[14]，其相关政策选择必然需要“国家”这一代表公共权威和普遍意志的特殊主体发挥作用，调节政策偏好冲突，动员社会资源，解决好人力资源开发与配置的效率、公平等公共问题。

NQF政策选择的国家意志，集中体现为代表国家最高权力系统的行政、立法、司法等国家机构在政策选择中的政治意愿和行动。一方面，作为一种主观意愿，它反映了国家机构对NQF政策问题的认知度，表现为选择时的理念；另一方面，作为一种主体行动，它指涉了国家机构在NQF政策选择上履行公共职能和兑现自身承诺的作为。NQF政策旨在实现个体职业可持续发展和终身学习、推动社会技术技能积累体系建设、搭建国家资格有机衔接和沟通的“立交桥”等，这一切都必须有国家机构的强力行动。也就是说，NQF政策选择由国家机构及公共决策权力的特殊性质所规范，并与国家机构的责任和行动密切相关。

（二）NQF政策选择的完整合理性

马克斯·韦伯（Max Weber）认为合理性（rational）包含价值合理性和工具合理性两个互相交织的核心构件，二者在人类的社会行动中以某种相互关系而存在。其中，价值合理性是行动主体对自身实践活动价值与意义的自觉把握，强调“行动主体对一个包含在特定行动中的无条件的内在价值的纯粹信仰”[15]，它追求行动的终极意义，对工具和技术等手段关注较少。与价值合理性相异，工具合理性即目的合理性，它“取决于对客体在环境中的表现和客体表现的预期，行动主体会把这些预期用作‘条件’或‘手段’以实现自身的理性追求和特定目标”[16]，主张行动者基于效用目的而创造、选择并使用工具，强调将目的、手段和附带后果作为权衡依据，关注工具的实践操作性，而对工具所蕴含的价值和意义关注较少。

NQF政策选择合理性的衡量也需依循合理性的完整尺度。欧洲职业培训发展中心（Cedefop）指出，“NQF政策不仅是涉及一组资格和资格等级描述的技术问题，它还是将多元利益相关者聚集在一起商讨资格与技能政策的政治性问题”[17]。作为一项体现国家意志的行为，NQF政策选择的焦点并非止于借助资格体系实现人力资源开发与配置效率的最大化，更在于充分考虑多元主体对政策的认可与行动意愿等因素。前者依循工具合理性，重视选择的合目的性，关注经费与技术援助、智力支持等资源的获得，以及与经济需求的关联性等价值实现；而后者依循价值合理性，重视政策选择的合法性，关注政策支持和认同度，致力于确认个体职业可持续发展和终身学习的意义，增进各级各类资格的融通性、等值性和可获得性，促进教育资格证书与职业资格证书获得者在政治、经济、社会权益上的平等，保障个体的受教育权、学习权、就业权等基本权利，促进社会公平和正义。借此，本文以中东欧国家深刻的社会转型为背景，以各国的官方文件、提交给欧盟国际组织的自评报告、国际劳工组织的调查报告为基础，分析各国在NQF政策选择中的意愿和行动表征及其对政策实践的内在影响。

二、“一体四面”：愿景层面上中东欧NQF政策选择的共性

新制度主义学者将NQF政策选择解释为“制度同构（institutional isomorphism）”或“教育组织的全球模式”[18]的具体体现，并从社会学、经济学、管理学角度进行了较为详尽的分析。基于社会学视角，学者Young强调知识社会对资格体系的新需求，关注NQF政策背景下个体的学习权、就业权与生存发展状态[19]；基于经济学视角，学者Raffe关注NQF作为新自由主义教育运动的重要组成，及其在促进失业问题解决、人力资源有序流动中的功能[20]；基于管理学视角，Fernie和Pilcher关注NQF作为促进资格融通的重要工具，及其在教育质量保障中的关键作用，以及对教育与培训系统革新的影响[21]。基于既有研究，本文的研究重点并非在某一理论视角下梳理中东欧某一国家NQF政策选择历程，而是关注蕴含其中的国家意愿和行动的共同倾向，以及这种共同倾向所带来的实践限度。

在市场化和全球化背景下，中东欧各国基于资源依赖和资格体系协同的全局考虑，表现出响应EQF的战略倾向，这在宏观上塑造了各国国家机构在NQF政策选择上的激励机制，也在微观上影响了其选择意愿和行动。国家战略举措、意愿和行动共同决定了各国在NQF政策选择上的国家意志和功能定位，而政策选择则内生其中。根据Cedefop的报告内容，大致可以勾勒出各国在愿景层面上NQF政策选择的共同国家意志[22]：其一，参照EQF，描述本国NQF基本要素，定义学习成果，破除教育系统内多元资格分隔的壁垒；其二，明确教育与培训体系之间的关系，逐步放开资格认证范围，囊括正式学习、非正式学习、非正规学习的成果，明晰资格之间横向沟通与纵向衔接的关系，倡导综合子框架的松散型框架，实现多元资格间的融通；其三，引入EQF的八级资格等级、统一标准、重建机构、修订法律条文，确保与EQF的对接，实现国内和国外资格的互认。为实现国家意志，各国典型的政策选择包括：为资格的表征、分类、分级、认定与转换创造一个统一的体系，包括资格沟通与衔接政策、共同语言政策、利益相关者参与政策、质量规制政策、资格互认政策等。各国愿景层面上NQF政策选择中国家意志的体现见图1。从Cedefop的报告来看，虽然各国的政策目标和重点存在差异性，但对政策功能的定位也呈现出一些共性特征，见图2。

图1 中东欧各国在愿景层面上NQF 政策选择的共同国家意志

图2 中东欧各国NQF 政策选择共同倾向

（一）一体：以学习成果互联互通互认为本体

学习成果被各国视为提高国家资格互联、互通、互认的核心。OECD将资格框架定义为：“根据一套获取一定学习成果登记的标准对资格进行开发和分类的工具”[23]，学习成果充分涵盖各级各类资格，直观反映学习者知道什么、能做什么和理解什么，表征资格的适用范围和市场价值。各国为协同多元分隔的资格体系，缩小各级各类资格在课程设置、教学方法、学习时间、教育法律等过程投入上的差别，参照EQF，从过程取向转向了结果取向，采用学分、学习单元、资格模块等学习成果形式，倡导多种形式学习成果积累、认定、转换。相比于早期基于学习投入的资格体系，基于学习成果的方法使得资格分级、认定和沟通更具便捷性与可行性，然而各国基于学习成果的资格体系大多独立于原有课程体系，以爱沙尼亚、斯洛文尼亚和斯洛伐克等国的职业资格体系最为突出。这种人为地割裂学习过程与学习成果关联的做法，与个体职业可持续发展与终身学习的政策期待并不相符，难以在人力资源开发与配置中发挥积极作用。

（二）四面：以融通、综合、统一、协同为支柱

中东欧各国围绕“学习结果互联互通互认”的核心功能，从融通、综合、统一、协同四个方面予以细化。

1.融通：重新定义学习成果，破除职业教育与继续教育、普通教育与职业教育的壁垒

“融通”强调可参照、更透明、更灵活的学习路径设计，致力于增进学习成果间的衔接与转换，提升学习者的发展空间，促进社会人员流动和就业[24]。从报告来看，各国一方面增加了资格数量，以破除初等职业教育与继续职业教育的界限，另一方面又倡导职业教育与普通教育的衔接，提高资格间的连贯性。资格融通为理解各级各类资格的沟通提供了新视角，但这种融通以职业资格向教育资格的单向认定与转换为主，“很多国家的‘学术漂移’现象严重，资格体系偏向于教育资格的获得，而非以职业实践为导向”[25]。

2.综合：沟通各级各类学习成果，改变资格并立的模式

“综合”强调跨越普通教育、职业教育与培训、继续教育、非正式非正规教育的鸿沟，建立多层次、多通道的学习入口和出口，改变传统资格体系中的资格并立局面，促进资格等值互认。报告中，各国参照EQF，大都设计了从正规教育与培训到非正式非正规学习，涵括先前学习成果认定体系、职业和培训学分转换体系、基于博洛尼亚框架的高等教育学分转换体系的综合性资格体系。相比于以往分隔的资格体系，各国综合性资格体系设计旨在以更一致的方式、在更大系统范围内实现资格衔接和沟通，但“这一综合仍然非常有限”[26]。各国的综合性资格体系只是一种高等教育、职业教育、继续教育并轨的部分资格框架，并非完整意义上的NQF。

3.统一：统一学习成果的表征形式，破解标准混乱的难题

“统一”强调整体设计标准，增进资格的可比性和可获得性，推进各级各类学习成果和学分的积累和转换，使多元分割的资格体系变得清晰、有序。从报告来看，各国在实现统一这一功能上表现出两方面的共同特点：一是体现国家权威，各国在机构设置上确立了由国家权力系统主导的格局，以保证NQF的公信力；二是凸显规则的重要性，强调通过法律条文保障NQF标准的规范性和沟通性。各国以开发单元标准、学分标准、认证标准、转换标准为抓手，保障学习成果的基本质量，强调课程标准与职业标准的对接，教育资格与职业资格的等值互认，以期保持教育系统与劳动力市场间的必要张力与平衡。各国基于资格分割的传统体系以及降低改革成本的考虑，大多选择部分衔接的松散型NQF设计，引入国家资格层面的综合性框架，但“同时允许各级各类框架内和框架之间的实质性‘区分’”[27]，这种既综合又区分的统一，在实践中易引发资格沟通不畅、资格框架质量监管目标模糊等困境。

4.协同：探索平等协商的模式，扭转学习成果开发与使用脱节的局面

“协同”强调NQF资格体系的响应性、灵活性和渗透性，减小教育系统与劳动力市场间的信息壁垒，增进多元主体在人力资源开发与配置系统中的合作行动。报告中，各国设定了EQF国家协调点（the EQF national coordination point，EQF NCP），并将雇主、工会、行业协会等多元主体参与视为实现协同功能的关键条件。一是基于多方参与的协同。各国大都出台了规定利益相关方权责的法律条文，成立了实施与EQF对接的组织机构，并与博洛尼亚进程的专家组建立了合作关系。虽然各国利益相关者参与的程度有所增加，但参与者大多选择了满足教育与培训需求的政策目标，而较少考虑劳动力市场的需求[28]。二是基于信息公开的协同。到2017年底，捷克、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克已经在EQF NCP的协助下，建立了国家资格数据库和资格登记平台，综合分析资格的横向水平与纵向层级，发布学习成果的系统信息，以期助力个体的发展与流动，为雇主提供劳动者技术技能水平的信息，减小人力资源供求双方的信息不对称，加强国家对人才培养质量的监管，为科学、公正、合理的政策设计提供支持。

总体来看，各国一方面致力于借力EQF，设计综合性的NQF，以快速打破正规教育与非正规教育、非正式教育之间的壁垒，更好地促进学习成果的沟通、衔接；另一方面又面临着认真审视本国资格体系传统与改造传统体系之间的权衡问题。在获得欧盟智力、技术、资金援助经济增长的政绩观与有限的资源条件下，各国在政策选择时对与欧盟接轨和保留传统持倾向性态度。

三、工具合理性强势：中东欧NQF 政策选择倾向面临的挑战

从中东欧各国NQF政策选择的共同倾向来看，无论是与EQF对接的意愿还是保留传统资格体系的创新性行动，都带有较强的工具合理性倾向，这种倾向在政策选择中主要表现为功利性取向与技术性取向。

NQF政策选择中的功利性取向，主要是指各国将NQF作为经济社会发展的工具，通过政治权力主观上将NQF视为从欧洲获取资金、智力与技术支持、政策支持的工具。在欧洲教育整体竞争更加激烈以及博洛尼亚进程（Bologna Progress）对资格同质性、可转移性、市场化目标追求的背景下，尽管中东欧有些国家并非“自愿”参考EQF，但大部分国家“在不考虑背景差异，也不了解如何制定和实施框架所有方面的情况下就无条件地借鉴并实施EQF”[29]，将其视为各国有效促进经济发展和统筹社会系统的战略性工具，并在短时间内快速“复制” EQF模式。报告中，阿尔巴尼亚、保加利亚、克罗地亚、黑山、罗马尼亚、斯洛伐克一开始就有着复制EQF高级形态并进行系统性改革的倾向，这与基于TVET基础设施较完备国家的政策选择存在很大出入。立陶宛效仿EQF的做法，强调资格评估的完全市场化和合同化，以摆脱集中评估的模式，而传统上，立陶宛政府规制却在资格评估系统中发挥着重要作用。这种通过排除熟悉的和值得信赖的资格和资格认定体系，在市场化机构比较薄弱的条件下来减少政府规制的做法，表现出过于功利的倾向。再如，克罗地亚、阿尔巴尼亚基于传统资格体系认定先前学习的做法，虽然增进了部分技术技能人才的流动机会，但在入学指标分配、平等就业权以及公共服务提供等关键问题上产生的不平等，让这一政策在执行中也饱受诟病。

NQF政策选择中的技术性取向，主要是指各国在选择本国NQF的政策目标时简化EQF的政策模板，强调通过程序化的规则、模式、方法来达成与EQF政策标准的“一致”，而对促进个人终身学习的发展和完善关注不够。这种目标设定其实是将NQF的建设视为一种技术化实践，而对NQF本身以及其变化的复杂性估计不足。在标准化目标的指引下，中东欧大多数国家在教育和培训系统中引入了基于EQF的语言和概念，以期增进系统的透明性和连贯性。然而，新语言未必能满足政策期待，克罗地亚、阿尔巴尼亚、黑山基于学习者能力的资格框架，在引入基于学习单元和模块的方法以及复杂的技术语言后，由于简单地取代了传统的、熟悉的语言，反而产生了相反的效果。

中东欧NQF政策选择的功利性与技术性倾向，其根源在于对工具合理性的理念偏好。工具合理性崇尚操作主义，它偏好在多种行动方案中寻求利益最大化，这种倾向下的NQF政策选择强调追求显性价值，而忽视对个体可持续发展、社会福利、社会公正、社会融合等隐性理念的关照。工具合理性的强势与价值合理性的式微使完整的合理性关系失衡，这在中东欧NQF政策制定过程中有所体现。

第一，融通性与发展性的价值冲突。虽然基于单元或模块的学习结果标准被视为导向更强的灵活性和更好的资格融通，但是在某些情况下，它们也被视为弊端。为了满足劳动力市场的短期要求，秉持成本效益的短期教育与培训项目，以及针对就业导向的短期培训活动等一系列缩短教育计划的愿望，使学习者未能拥有终身学习的能力，呈现出职业教育技能化和短期化的倾向，与NQF政策目标中提高个体终身学习能力与技术技能水平的理念相冲突。比如斯洛伐克将基于NQF的资格单元体系与职业教育模块化视为一种巩固低技术技能合格从业者供应的方式[30]，这与“知识经济”的“知识工作者”的理念相矛盾。

第二，部分综合与统一性的目标背离。基于资格分割体系的综合性框架与统一的框架政策目标相背离，综合性的NQF政策目标是由两种截然不同的分类系统合并而来的：一种侧重于通用技术技能，另一种侧重于专业领域，因此让不同资格体系中相同的资格“级别”代表相同的“价值”是不可实现的[31]。尽管各国通过引入平行的并轨结构来建构综合性框架，但只在层级上将学术资格和职业资格置于框架的同一水平，并不足以赋予学习者同等权利。从这个角度看，大多数国家综合性NQF设计中的资格沟通只是形式上的统一。

第三，管理主义与协同模式的定位抵牾。中东欧国家效仿EQF政策设计，高度重视基于平等协商的多元利益相关者协同，但大多数国家都需要制定新的法律法规，以明确利益相关方如何跨部门合作的问题[32]。克罗地亚国家资格框架确立了框架建设的主要机构和利益相关者的角色和责任，以确保利益相关者达成广泛共识，但却减缓了政策决策的过程。并且，在诸如保加利亚、匈牙利、波兰、斯洛伐克、罗马尼亚、爱沙尼亚等有着集中式管理传统的国家，创建新NQF最终并非是利益相关者的协商结果，而是更加强调管理者的专业知识。由此可见，包容性和协商性等协同模式的政策选择与统一管理的目标定位之间存在一定的张力，处理不当会延缓NQF建设的进程。

四、工具合理性与价值合理性的统合：中东欧NQF 政策选择的内在要求

综观中东欧NQF政策选择倾向，虽然各国都强调建立开放、统一的资格体系，但实践中资格分立的传统并未完全打破，反而在某些方面又加固了传统资格体系的合理性，产生工具合理性遮蔽价值合理性。理性地审视中东欧各国NQF政策选择的倾向，在不否定工具合理性作用的同时，我们更需要反思这种选择以EQF为模板和沿用传统资格体系的政策倾向，它对学习成果的互联互通互认的现实制约甚至某种背离。NQF政策选择困境的核心问题是国家意愿和行为在目的与手段上的失衡，即追求获得外部资源与经济发展等工具性目标，而轻视促进个体终身学习和发展、促进社会公正等价值目标。

反思中东欧NQF政策选择的困境，需要超越工具合理性的主导，实现工具合理性与价值合理性的统合。“统合”意指统一与融合，统合NQF政策选择中工具合理性与价值合理性，既要看到当前政策选择所面临的现实束缚，也要明确政策选择所坚持的理念路线，正确处理政策手段选择与理念追求进程中的能力与目标、效率与可持续发展、形式与内容等基本矛盾。

第一，匹配能力与目标。中东欧NQF政策选择进程中效仿EQF模式为其带来了很多便利，快速形成了与EQF相似的框架，加快其融入欧洲一体化的进程，但是快速建立框架的同时也为框架的良性运行埋下了隐患。NQF政策选择，并不是一味地“复制”经验，也不是要“一刀切”废除传统的资格政策，而是强调在借鉴别国经验的过程中更加关注本国的政治、制度和文化背景，匹配国家机构现阶段的能力与政策目标。NQF政策选择必须以对国家、经济和国家机构能力的根本性重新思考为前提。政策选择进程中，有必要充分理解政策复杂性，建立并完善NQF国家统筹机构，依据国家行政要求和社会需要设定资格认证组织、监督机构，坚持促进资格自由流动与加强监管相结合，以渐进的方式，深化调整和完善资格制度，扩大行业组织、社会力量的参与度，发挥多元主体在NQF政策制定和执行中的积极作用。

第二，平衡效率与可持续发展价值。中东欧各国基于工具合理性的政策选择，在一定程度上提高了人力资源开发与配置的效率。处于社会转型期的中东欧各国亟需向人力资源强国迈进，其NQF政策目标需重点关注社会公平问题，涉及诸如改善非正式非正规学习者的受教育机会，以及推进教育过程民主化等问题，这就决定了其NQF政策选择不能一味地考虑与EQF的对接所带来的资源回报，以及依赖传统资格体系的成本节约，还应充分考虑个体职业的可持续发展和社会公平正义等政策价值实现。由此，一方面可以将NQF政策内化到各国人力资源开发与配置体系完善的进程中，设计多层次、多通道的NQF，对接课程标准与职业标准，实施能力本位的教育与学习成果导向的学习相结合，全面发展学习者的能力，让每个有能力的学习者都能获得相应的资格等级、身份和地位，并在劳动力市场中找准自己的位置以发挥能力。另一方面，必须更加突出社会公平正义，强调将有限的社会资源向非正式非正规学习者倾斜，通过改革评估机制，完善资格认证程序，对其在工作场所和通过自学所积累的技术技能与知识予以合法确认，授予其相应的资格证明，这对各国解决就业危机、促进终身学习以及社会的长期稳定发展和社会公平正义的形成具有重要意义。

第三，统一形式与内容。中东欧NQF政策选择问题的关键在于目的与手段的倒置。当前，中东欧各国主要着眼于对理想目标的细化，即以EQF为范本，将标准体系与质量保证体系建设、多元利益相关者参与视为重要政策目标，而这有可能忽略教育与培训体系改革的其他优先项。中东欧NQF政策选择的实质是如何借鉴经验为我所用，即真正需要借鉴的不是模式所表现出的形式，而是模式中所包含的理念和规则。随着中东欧国家对NQF认识水平的提高，借鉴的模式内涵会越来越丰富。如果政策学习仅仅是限于法律、制度与组织等外在形式的学习，那么学习的过程将是无止境的。借鉴EQF的某种形式并非真正的学习，只有建构遵循本国发展逻辑的规则体系并保障体系中涉及的平等权利，才能一劳永逸。

五、总结与讨论

NQF政策选择是促进各级各类教育有序沟通与衔接、优化人力资源开发与配置秩序的关键问题。当前中东欧NQF政策选择的主要矛盾表现为：过度强调本国NQF与EQF对接以及节约改革成本的工具合理性。反观我国NQF建设的相关政策，也有可能陷入类似的困境，即重视效率和局部利益的工具合理性，而轻视作为准公共产品的资格的公益属性，产生理性设计与现实进程的反差，进而陷于内卷化困境。

NQF的政策选择包含国家意愿和行动不断理性化的过程，又暗含着工具合理性与价值合理性之间的分裂。重视技术和强调外部资本依赖的工具合理性为NQF的政策深入提供了便利，但过度强调工具合理性，将倒置手段与目的的关系，遮蔽对公平、正义、可持续发展的价值追求，异化技术与主体的关系。通过对中东欧NQF政策选择的分析，发现其内在困境在于各国在选择倾向上强势的工具合理性对价值合理性的僭越，导致完整合理性关系失衡。对于发展中国家而言，NQF政策选择的关键是要认真考虑政策优先事项以及选择顺序，保持工具合理性与价值合理性的平衡，在政策选择中更加关注更广泛的社会利益和人类福祉，关注终身学习体系的建设以及技能形成体系的建设，注重对个体生存与发展权益的保障与社会福利的配给，调整政策选择的理念与行动取向。更重要的是，要坚持在发挥工具合理性驱动作用的同时，超越工具合理性，进一步凸显价值合理性的作用，将他国经验视为本国NQF建设与完善的补充性力量，而不是作为重塑本国框架体系的范本，进而使本国政策选择所包含的取向更契合于国家增进公共利益的理念。