厦门市工业企业排污权与排污许可管理衔接的探讨

沈召鸣

2015年以来，厦门市根据《福建省人民政府关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》（闽政〔2014〕24号），在全省开展造纸等8个行业排污权交易试点的基础上，率先在工业全行业推行排污权有偿使用和交易。2021年3月1日起排污单位持证排污，全面落实排污许可“一证式”管理，自此排污权与排污许可总量数据相互链接，从而促使企业自证守法，加快构建权责清晰的治理体系。

厦门市在前期开展的全行业排污权核定和分配工作基础上，依据《排污许可管理条例》的规定，结合工作实际，逐步摸索出一套适合本地企业排污权与排污许可衔接的管理体系。

排污权与排污许可衔接原则

1.初始排污权与许可排放量核定原则

直接处理排放环境的（直接排放）排污单位，其初始排污权指标原则上等于许可排放量；废水通过集中式污染治理单位处理后排放进入环境的（间接排放），初始排污权由绩效排放量、环评批复（报告）值、许可排放量取小值核定。绩效排放量以污染物排放量浓度限值和绩效排水（气）量计算得出。

（1）污染物排放浓度限值根据集中式水污染治理单位排入外环境的浓度限值和行业排放标准取小值核定，废水直排进入环境的按以下顺序取值：排放标准中规定主要污染物排放限制的，绩效排放量的排放浓度根据排放标准确定；排放标准中未规定主要污染物排放限值，绩效排放量的排放量浓度根据环境影响评价批复及报告排放浓度确定；环境影响评价批复及报告未明确排放浓度的，可根据工业污染源产排污系数手册中单位基准排水（气）量、单位基准排放量计算确定。

（2）根据行业排放标准、地方排放标准及《排污许可证申请与核发技术规范》等，从严测算排污单位绩效排水（气）量。纳入国家排污许可管理的排污单位，绩效排水（气）量可优先根据《排污许可证申请与核发技术规范》进行测算；《排污许可证申请与核发技术规范》未明确绩效排水（气）量的，根据行业排放标准、地方排放标准、工业污染源产排污系数手册等，原则上从严测算绩效排水（气）量。

2.排污权指标在排污许可证登载与确权

排污单位通过分配或交易取得的初始排污权，以及通过减排形成的可交易排污权在排污许可证上进行登载。实施排污权交易（2014年5月23日起实施）前已通过环评审批，且2017年12月30日前通过验收的建设项目，其初始排污权通过分配方式取得。实施排污权交易前通过环评审批但未在2017年12月30日前通过验收的建设项目初始排污权以及排污权交易后通过环评审批的新（改、扩建）项目新增排污权，需通过交易取得。排污单位采取减排措施形成的可交易排污权指标由企业自行或委托第三方核定，经环保部门审核后确定。

3.可交易排污权出让后排污许可证的变更

排污单位在出让部分可交易排污权指标后，其可交易排污权应进行相应扣减。出让一类可交易排污权的，其初始排污权和许可排放量的相关指标也应进行相应的扣减。水主要污染物间接排放的，许可排放量按以下原则核算。

（1）企业减少废水排放量形成可交易排污权出让的，根据出让可交易排污权后的废水排放量，按许可量核算办法计算污染物排放量。

（2）通过交易取得初始排污权的排污单位，由于实际排污时废水排入的集中式污染治理设施提标改造而形成的富余排污权出让后，其许可排放量不需扣减。

排污权确权和事后监管

1.分批开展现有企业排污权核定分配

根据排污权核定原则，结合国家排污许可证核发进度，分批开展现有排污单位的排污权核定分配。一是对已核发国家排污许可证的火电、造纸、水泥、电镀、纺织印染和制革共6个行业73家企业的排污权进行梳理，确定拟分配的排污权指标，并进行公示。二是根据第一批企业的衔接情况，完善排污权核定分配办法，逐年制定核发排污许可证企业的排污权分配工作方案。2.将排污权纳入排污许可管理

（1）排污权登载确权。主要污染物排污权指标在排污许可证副本备注栏进行登载，登载注明主要污染物种类、数量、取得方式，是否已抵押，可出让排污权的种类和数量等信息。

（2）排污权信息变更。排污单位进行改、扩建，且主要污染物排污权指标有变化的，应在排污许可证副本备注栏对相关信息进行修改；排污单位出让排污权后，应重新核算本单位许可排放量及主要污染物排污权指标，申请排污许可证变更。

（3）排污权事后监管。排污权事后监管纳入排污许可管理，重点加强排污单位主要污染物排放总量监管，试点开展刷卡排污。

初始排污权与许可排放量衔接工作流程

根据《厦门市排污权有偿使用和交易管理办法》，开展排污单位初始排污权指标和许可排放衔接工作，具体流程如下（详见流程图）。

1.排污权中心根据工作要求，制定年度核定计划，组织企业向区生态环境局申报排污权核定资料。

2.区生态环境局受理并对申报核定资料进行形式审查，出具初审意见，并将符合核定条件的申报资料和审查意见提交排污权中心。

3.排污权中心或委托第三方评估咨询机构，对拟核定排污权的排污单位开展现场核查，编写排污权核定报告。委托第三方评估咨询机构的，由中心进行技术审查。

4.排污权核定的结果经区生态环境局和排污单位确认，并上报市生态环境局同意。核定结果及公示时间书面（或邮件）送达排污单位，并按规定公示。

5.市生态环境局向企业出具排污权确认意见后，排污权中心将核定结果登载至排污权管理信息系统平台。

存在问题

2018年以来，针对排污权交易与环境影响评价、排污许可管理总量核算方法和管理要求的差异，厦门市探索衔接两项制度的初始排污权与新增排污权的核定原则和方法，努力解决排污权与环评控制总量、排污许可总量不一致问题。按各行业排污权与许可总量的衔接原则，同步开展重点排放单位的初始排污权核定，并在许可证上进行登载。截至2022年2月底，已完成184家（次）企业的排污权核定与登载。此项工作不仅明确了184家（次）企业污染物排放控制的主体责任，还规范了企业排放污染物的种类、总量、浓度等信息，也使得企业履行污染物排放控制义务有法可依，为企业强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。但由于目前国家和省里排污权交易尚未立法，排污权的事后监管正处于探索阶段，还存在以下主要问题。

1.排污权有偿使用和交易制度体系有待进一步完善

福建省排污权交易试点已实施7年，亟需出台地方性法规明确行政相对人的权利和义务。基于总量控制的跨区域排污权交易的准入条件、交易边界需进一步明确，交易的污染物指标和范围需进一步拓展。

2.排污权与排污许可等环境管理制度有待进一步融合

排污权交易与环境影响评价、排污许可管理的排放总量核算方法和管理要求有待进一步统一。排污权事后监管与排污许可总量管理有待进一步融合。

3.污染物总量信息化管理水平有待进一步提高

福建省排污权管理信息系统与环境影响评价审批、国版排污许可证核发信息系统尚未打通。需进一步开发总量管理信息系统模块，以支撑“一证式”的总量排放管理。

建议意见

通过制定排污权相关法律，建立和推广统一的排污权管理平台，生态环境部门严格执法，企业自证守法，从多个层次、多个维度，共同推进排污权与排污许可的紧密衔接，构建更加完善的生态环境治理和保护体系，具体如下。

1.尽快出台和完善排污权相关的法律法规，明确事前管理

积极开展和推进排污权有偿使用和交易法规的可行性课题研究，同时兼顾排污权与排污许可之间的有机衔接问题，进一步完善生态环境管理体系。

2.提高污染物总量信息管理水平，加强事中管理

为解决排污权与环评控制总量、排污许可总量不一致等问题，积极探索建立“一证式”的总量排放管理系统，依托智慧环保平台建设排污权总量管理模块，指导企业可通过智慧环保系统在线申请排污权相关业务，方便企业填报排污许可证总量、排污权等信息，一键生成绩效排放量、环评批复量数据，避免因环评较多、较早而产生的数据混乱或缺失等问题，清晰明了衔接排污许可。

3.严格执法监督企业合法排放，抓实事后管理

执法部门通过“一证式”的总量排放管理系统数据，对企业的排污情况进行平台监控，对排污企业自行监测的污染物排放量、排放浓度等进行核查，对排污企业污染防治设施运行和维护是否符合排污许可证规定进行监督检查，真正达到排污权与排污许可的有效衔接。