浙江省民宿业治安管理实践、困境及对策

温子春，郭献杰，朱鹏程

（浙江警官职业学院 安全防范系，浙江 杭州 310018；杭州市公安局西湖区分局，浙江 杭州 310012；丽水市公安局，浙江 丽水 323020）

2019 年我国民宿市场营业收入高达209 亿元，截至2019 年9 月30 日，民宿数量达到16.98 万家，主要集中在环渤海、长三角、珠三角、川渝经济区及云南等地。“民宿数量前五位的分别是浙江省20676家、广东省13815 家、四川省11361 家、云南省11319 家、山东省10639 家，浙江省的民宿数量位居全国第一”。①参见《民宿蓝皮书：中国旅游民宿发展报告（2019）》。民宿业高速发展的同时，由于房屋分散、网上交易、租客身份不明且人员流动性强等特点，存在很多安全隐患，甚至引发了诸多治安安全事件，成为公安机关进行社会治安综合治理的重点和难点，也是社会治理过程中面临的重大挑战和亟待解决的难题。

国内学术界一直高度重视民宿业治安管理的研究和探索。国家法律规范的制定是各部门开展管理工作的依据和前提［1］。针对民宿治安管理困境的应对路径，学术界首先想到的就是立法和出台管理规范［1-8］，当然，这是首要途径。对于公安机关来说，在现有的法律规制下，要充分发挥第三方警务的力量［2-3］［7］［9］，来解决有限的警力资源与不断出现的民宿治安风险隐患之间的矛盾。更为重要的，应该是依靠信息化、技术投入，“推进立体化、信息化社会治安防控体系建设，解决民宿治安管理难题［1-6］［8］［10］。”

2020 年底，全国立体化、信息化社会治安防控体系基本建成。人、车、图像、视频的大量采集，社会数据、政府数据、物联网数据、互联网电信大数据的汇聚融合，为大数据分析提供了可能性。

如何依托社会治安防控体系的建设基础，运用大数据、云计算、人工智能等数字技术，加快数据汇聚共享，从海量安全数据中挖掘有价值的信息，推进公安基础数据、政务数据、民宿平台数据的深度融合应用，实现民宿治安防控精准预警、科学管控，具有现实意义。

基于此，以浙江省为例，分析民宿业治安管理实践及存在的主要问题，用大数据技术推进民宿业治安管理创新。

一、浙江省民宿业治安管理法律规制

浙江省民宿起步较早、发展快速，在民宿立法和监管方面一直积极探索。

（一）行政许可制度

2015 年9 月，浙江省人大常委会首次将民宿列入《浙江省旅游条例》地方性法规范畴，赋予民宿法定地位②《浙江省旅游条例》第三十一条利用城乡居民自有住宅开办接待旅游者住宿的民宿，具备相应条件的，公安及其消防机构、卫生计生、食品药品监督、环境保护等有关部门应当发放相关的经营许可。民宿的范围和条件，由省人民政府根据有利于民宿发展的原则和法律、法规、规章的规定另行制定。。原浙江省工商局完善民宿等级准入机制，实行“五证合一”，从政策层面解决民宿市场准入难题。省农办、公安、食药监、工商、住建、旅游等部门出台相关政策措施，针对治安消防、登记准入、污水处理、服务管理、小微餐饮经营等具体问题，出台管理办法和意见，合力规范民宿发展。2016 年8月，浙江省公安厅制定出台了《浙江省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》，明确了民宿治安消防安全条件、开办民宿应符合的治安管理要求、民宿经营者应当履行的治安消防责任和义务，以及特种行业许可证的审核发放程序；2016 年12 月，《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿的范围和条件的指导意见》，又以行政规范性文件形式，首次明确提出民宿的概念、范围和安全条件，民宿的经营规模：单栋房屋客房数不超过15 间，建筑层数不超过4层，且总建筑面积不超过800 平方米。同时通过标准引导、地方立法，促使民宿日趋规范化、合法化。

（二）实名制登记制度

2018 年1 月，浙江省公安厅发布的《浙江省社会治安综合治理条例》（修订版）将民宿入住、快递等重点领域“实名制”纳入社会治理体系。要求民宿入住实行实名登记制度，并且要求民宿经营者要对游客身份信息进行核实，并且及时将信息上传于当地公安部门，公安部门严格监督管理民宿经营。

（三）监督检查制度

公安部门依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《浙江省旅馆业治安管理办法实施细则》《浙江省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》等法律、办法、规定，负责检查、监督、指导民宿（农家乐）经营者落实治安和消防管理制度，督促其强化安全防范措施，整改治安、消防安全隐患，并依法查处违法犯罪活动。

二、浙江省民宿业治安管理实践

作为民宿治安管理部门，公安机关一直坚持服务为本，尊重民宿发展多样性，不断探索民宿规范化管理途径，为社会发展营造良好的治安环境。

（一）规范审批、主动服务

一是坚持问题为导向，联合公安、农办、消防、文旅、卫生等部门，建立联勘联审机制，在开办受理前、装修施工前、验收前组织上门指导，明确民宿开办房屋性质要求。对治安、消防、房屋质量等安全隐患严重，不符合基本安全条件的，会同相关主管部门予以取缔；对不符合房屋规模要求的，比如总建筑面积超过800m2，按照旅馆业标准进行建设及审批；明确民宿内部房屋结构质量，相关装修防火标准，特别是内部各类消防器材和消防通道配置，严格安全设施和措施落实；明确监控探头、人脸识别，智慧酒店等硬件设施建设标准，在技防层面上落实内部保卫制度。在《特种行业许可证》办理过程中，履行一次性现场告知所需材料、一次性收集审批材料、一次性送证上门，解决民宿办证难问题。

通过准入前许可审批、现场检查验收、民宿业主培训等手段，加快推进特种行业许可证办理进度和许可证持有率。截止2020 年11 月，全省公安系统登记在册的民宿近2 万家，其中特种行业许可证持有率高达96.5%。

二是提升从业人员素质。建立民宿从业人员定期培训机制，通过集中授课、发放培训资料、上门培训等方式对民宿业主及从业人员，全面开展反诈宣传、消防设施使用、“四实”登记培训教育，引导民宿从业人员掌握民宿管理基本技能和有关法律法规知识。结合基础检查，敦促民宿进一步完善治安、消防等安全设施，提高经营者“安全经营、规范经营、合法经营”的意识。

（二）多维监督、科学管理

1. 社区民警采取日常检查、网上巡查、双随机检查相结合的方式进行监督管理

对民宿开展检查，坚持做到“四个必查、三个发现”，即“四实”登记不规范的必查、防范措施不落实的必查、隐患整改不到位的必查，及时发现民宿经营状态变化情况，及时发现民宿超范围经营情况，及时发现无证经营民宿情况。并对未按规定进行旅客住宿登记、离店，未落实未成年人保护，未获取公安许可擅自经营等情况的民宿，严格按照法律法规进行处罚。

2.加强协会建设，强化行业自律

积极推进民宿协会建设，充分发挥协会在整合资源、互动学习、宣传推广等方面的积极作用，推动民宿行业建立自律制度，定期开展行业服务承诺和星级评选活动，同时优先介入调解，有效减少纠纷、警情。

3. 发动群众，创新基层社会综合治理机制，破解民宿管理难题

由民宿业主、村民组成志愿队，常态化开展治安巡防，参与到隐患排查、纠纷化解和防范宣传中；由党员民警与民宿业主组成“党建联盟”，为民宿业主送去最需要的救生技能、防骗知识、办证服务。

4.建立民宿业主微信群

群内开展人员信息登记指导，日常反诈宣传，疫情防控宣传，即时传达管理要求，对民宿警情和案件进行通报，并对民宿发案情况进行倒查复盘，通报民宿经营过程中的相关安全隐患。严格问题通知、整改、监督、取缔等常态化监管制度，确保民宿安全管理闭环。

三、浙江省民宿业治安管理困境

（一）民宿业典型治安事件

民宿一直以来因为房源分散、经营隐蔽、人员流动性大等特点，考验着公安部门社会治理能力，查处的治安事件类型有黄、赌、毒、盗、诈骗、破坏民宿物品设施以及偷拍事件等，如表一所示。

表一 民宿典型治安事件类型及简要案情（资料来源：基层派出所调研）

（二）民宿业治安管理困境

1.治安风险因素多且难以控制

民宿分散，并且经营模式多样，有C2C 模式、B2C 模式、C2B2C 等模式，造成民宿治安风险因素多且难以控制。在整个民宿经营过程中，从房东注册、房源上线、消费者注册、线上预定房间、入住、退房等环节，都可以在线上完成，风险因素包括民宿业主、消费者虚假身份风险、民宿建筑设施安全隐患、民宿业主违规经营风险、虚假房源风险、信息隐私泄露风险、消费者违法犯罪风险等。在现有的警力条件下，难以达到全面监管，在一定程度上就形成了一个公安机关无法监管的“真空”领域，民宿极易成为吸毒、卖淫、赌博、传销等各类违法犯罪活动的场所以及违法犯罪分子藏匿的窝点［11］。

2.消防安全隐患长期存在

民宿多为居民利用自家居住用房改建而成，建筑耐火等级低、装修材料不符合要求，造成以下几方面的消防安全隐患：一是经营业主为了追求“仿古”和“原生态”，在装修时大量使用木质可燃易燃装修材料。同时，还存在一定数量的泥木结构民宿，有的甚至是明清时期的建筑，房屋耐火等级低，疏散出口不足情况比较突出。二是消防基础设施落后。部分位于乡村的民宿，普遍无消防水源，消防车道也不符合要求，特别是一些民宿村，弄堂多且地势险峻，很多民宿位于弄堂深处，一旦发生火灾，消防车很难在第一时间到达，有的甚至无法达到现场。三是消防安全知识不足。部分业主和从业人员不知道发生火灾后如何组织人员疏散逃生、报警、扑救初期火灾，更有甚者连简单的灭火器都不会使用。一些民宿业主也从未组织员工进行消防安全培训和演练。

3.“四实”登记制度落实不到位

一方面，由于大多数民宿业主、从业人员法律法规和治安防范知识不足，规范、合法经营意识相对不强，“实名验证、实时报送、实数录入、实情填写”的登记制度很难得到落实，导致无法辨识旅客身份真伪，经常出现“一证多人”“无证入住”“假证入住”等问题。另一方面，旅客的不配合也影响着入住登记制度的落实。部分旅客害怕个人信息的泄漏，或者有主观违法犯罪意愿，不登记或者伪造信息登记，而民宿的不核实或核实不严，也会造成住宿人员信息不能实现全覆盖登记；另外，受警力限制，公安机关无法通过人力逐一排查采集，基础信息准确度和覆盖面受限。公安部门无法实时掌握住客信息，加大了治安管理难度，让各类违法犯罪分子甚至反恐重点对象隐匿和落脚有可乘之机，民宿发生黄赌毒、盗窃、传销、诈骗等违法行为的几率增大。

四、大数据驱动民宿业治安管理的对策

“要运用大数据提升国家治理现代化水平”“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”，习近平总书记的重要论断，明确了大数据技术赋能国家治理体系和治理能力现代化的路径，民宿业的治安管理也要利用好大数据这一技术助推器。

“大数据作为新技术，其核心是新的信息技术。大数据的价值在于应用，必须依靠全新的处理方式，即新的数据采集技术、数据存储技术和数据关联分析技术，从根本上解决‘数据从哪里来、放在哪里、如何使用’这三大问题。”［12］

立体化、信息化社会治安防控体系的建设成果，公安平台数据、治安综合业务应用系统数据、政府政务数据、互联网数据以及物联网数据为民宿业治安管理的大数据应用提供数据支撑。在以上现有的系统、平台基础上，进行民宿终端治安管理数据的全要素采集，以人、地、物、事、网、组织等基本治安要素为重点，加强信息采集、数据汇聚融合、线索串并、精准预测、智慧决策等应用，有效防范危害民宿治安安全的案件、事件和事故，化解邻里矛盾纠纷，全面提升对各类民宿风险隐患的自动识别、敏锐感知和防范能力。

（一）数据采集

数据采集是加强民宿业治安管理的基础性工作。加强民宿安全信息的收集和应用水平，在提高公安机关治安管理效率的同时，可以使公安机关从传统的人海战术向信息化的警务模式进行转变［11］。

1.完善民宿治安、消防管理基础设施

落实民宿治安、消防管理基本要求。在民宿申请许可前，安装高清视频监控摄像头、智慧烟感探测器、消火栓、智慧用电探测器、温感可燃性气体报警器等消防硬件设施［8］，由公安、消防部门检查验收；可根据民宿发展实际情况，政府积极给予资金支持或补贴，设置专项资金，引进报警、视频安防监控、声音复核、出入口控制、电子巡逻等安防设施，推进民宿公共安全视频监控系统建设［2］；安装旅馆业智能读卡门戒、智能门钥、人脸识别和无证入住服务系统，实现旅客免证照登记入住，促进民宿技防、物防水平的提高，数据全面采集。

2.引进专业住宿登记APP 系统

针对旅馆业治安管理信息系统安装维护费用高、使用不方便，民宿业主安装普遍积极性不高，推进困难等问题，积极引进具有安装快捷、操作简便、费用低廉等特点的“民宿管理”手机APP 登记系统，解决民宿办证硬性系统条件，为住宿登记问题扫清关键障碍，实现实时信息获取和上传功能。智能民宿治安管理系统与公安机关民宿实名登记系统对接，民宿前台使用手机APP 对旅客身份证和本人进行拍照，通过系统的OCR 自动识别技术进行数据分析，实现人像检验、人证比对、实名登记、数据上传功能。

3.推广应用智能消防预警系统

推广应用智能消防预警系统，尤其是存在消防安全隐患的木结构或砖木结构的民宿，并接入公安内部治安管理系统。综合运用物联网、云计算、大数据、移动互联网等新兴信息技术，建立包括智慧烟感探测功能、电气火灾在线监测功能、消防设施监控功能、消防水源监测功能、视频联动分析功能、智慧可燃气体探测功能、消防设施巡检功能、火灾报警功能的智能消防预警系统。通过前端火灾探测感知设备和自动巡检，及时发现火灾和设施故障，探测器报警、系统报警、电话、短信报警，可实现全面的消防安全监管。

（二）数据汇集、融合、共享

民宿的治安风险数据预测、预警、预防绝不仅仅是民宿共享平台或治安管理平台能够独立完成的，需要管理部门与共享平台的双向互动。为此，将共享平台的数据与管理部门的数据实现时时对接，最大程度发挥数据管理的效能［13］。创新打造“数据汇聚、房源核验、实名登记、精密智控”的民宿闭环管理体系，加强警企深度合作，各民宿平台参与民宿管理体系建设，及时向公安机关实时传输数据；在民宿平台APP 业务场景中实现民宿房源唯一地址码校对核验，定期公示房东、房客、房源黑名单，违规房源强制下线，真正实现政企数据共享、协同治理。

运用大数据、云计算、物联网、移动警务终端等现代信息技术，大力整合防控资源和信息资源，全面汇聚公安平台各警种数据资源、治安综合业务应用系统数据、政府政务数据、互联网数据以及物联网感知数据，形成信息共享格局。统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推进公安基础数据、政务数据、民宿共享平台数据、民宿终端数据的深度融合应用。

（三）智能监测、预警、决策

依托智慧警务，以大数据建设应用为支撑，利用各类大数据分析研判模型：黄赌毒研判模型、视频图像分析、从业人员预警、破坏经营秩序预警、重点人员聚集预警、未登记预警等，进行情报智能分析研判、实时推送。提升民宿治安防控的精准性，努力做到及时发现、预防、制止违法犯罪。比如，在民宿新增人员未登记或进行身份验证时，通过平台上传的预定信息，比对智能门钥、人脸抓拍、住宿登记信息，进行分析研判，系统自动预警，将结果智能化地推送给治安管理人员；民宿在智能布防的状态下，产生报警信息，推送给平台、警务终端和用户手机APP。

结语

民宿业的治安管理，不仅需要政府监管、行业引导和规范，还应当整合多方资源，网上网下联动，规范审批和大数据条件下的依法管理［14］。作为民宿治安管理部门，公安机关要紧跟经济社会发展形势和科学技术创新的步伐，以大数据、信息化建设为抓手，围绕民宿各类治安防控要素，在开展社会治安防控体系实战应用平台基础上，加强民宿业治安管理子系统完善，实现民宿治安管理精准化、科学化。