基于国土空间规划体系的乡村规划

李孟祥

摘要：乡村空间作为国土空间的重要腹地，自然资源和人文底蕴丰厚，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山銀山”的观点，即是对乡村空间资源价值的经典描述。在乡村振兴的大背景下，“统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产、生活、生态空间”的要求，将乡村空间的建设上升到国家战略层面。那么，重构后的国土空间规划体系将如何在乡村地域贯彻实施？本文从国土空间规划体系着手，解读在此体系下乡村空间的终端位置及其重要意义，回顾乡村规划发展的历程及存在的问题，试图从治理的视角重新解读乡村空间，并探讨国土空间规划体系构建背景下乡村空间与国土空间规划体系的链接方式及表达路径。

关键词：国土空间规划;乡村体系;乡村振兴

1乡村规划背景

近些年来随着我国经济的快速发展，城镇化水平的不断提高，城市居民的生活得到了有效的保障，然而城乡两级发展不平衡的问题越发突出，为了解决乡村的各类实际问题，亟需编制落实新时期的乡村规划，统筹乡村特色发展和保护的同步推进。自然资源部组建之后，工作职能从土地规划上升为国土空间规划，而乡村规划也是国土空间规划“五级三类”体系中的重要组成部分，是与广大农村地区最贴近的，也是农民群体最为关心的。长期以来，我国的乡村建设比较落后，尤其是西部地区的乡村，与东部沿海地区差距较大，与欧洲发达国家差距更为明显。在农村现代化进程中以乡村规划为依托，解决乡村人居环境长期落后、基本公共服务不平衡、基础设施缺乏等实际问题，对改善生活环境和生活舒适度起着重要的影响。随着乡村居民经济收入水平的提高，对农村居住环境和公共服务设施的要求也越来越高[1]。然而，以往的乡村建设只简单的追求了居住属性，对乡村整体规划建设的合理性、科学性估计不足，存在无规划、乱规划等问题。乡村空间规划要充分落实“绿水青山就是金山银山”的思想，将乡村经济发展与乡村生态环境保护统一起来，既要利用乡村的特色产业发展经济，又要保护生态环境。结合国土空间规划研究方法，借鉴东部沿海发达地区，发挥乡村自然环境的天然优势，以接地气的乡村规划促进乡村发展，打造田园综合体、特色农业、康养基地等产业。

2国土空间规划体系下乡村空间规划管控需求

逻辑国土空间规划体系下乡村空间规划管控需求具有多目标性，一是全要素国土空间规划管控需求，即在已形成的国家、省、市、县、镇（乡）五级规划体系和划定区线的管控体系中，如何在乡村空间规划管控中体现自上而下的管控要求;二是乡村振兴空间利用需求，各类乡村空间规划管控要基于自身的自然禀赋、社会经济条件、人文历史基础和交通区位特点，为乡村产业高效发展、生活质量提高、生活环境宜居、乡风文明建设、规划治理有效提供引导。因此，从全要素国土空间规划管控需求与乡村空间规划管控的逻辑主线[2]。

从全要素国土空间规划管控需求看，乡村空间规划管控作为全域空间规划管控体系重要组成部分，是一种以空间资源配置为主的规划实施手段，不仅是上位国土空间规划在地域上的落实，更是通过空间规划管控规则主动对乡村空间发展的调整和引导。在全域全要素管控目标指引下，乡村空间规划管控体系应围绕人与自然和谐共生、山水林田湖草是一个生命共同体的核心理念，以生态格局安全、粮食安全、文化传承与保护、区域可持续性为出发点，通过统筹乡村自然资源、历史文化保护单位与建设用地等社会要素，形成以总量控制、名录管控、边界控制为管控手段的刚性传导的乡村空间全要素管控体系。

从乡村振兴的发展需求看，乡村空间作为居业协同体、地域综合体与功能有机体，具有明显的复杂多元性、地域差异性和动态开放性特征。乡村空间规划管控需要精细化识别不同地域、不同类型和不同发展阶段的乡村现实需求，在具体的规划管控方案制定与实施中，“精明”管控，实现对自下而上乡村发展需求的响应与反馈。一方面，乡村空间是一个复杂系统，内部包含社会文化、产业经济、生态环境、资源禀赋等诸多要素，各个要素之间有着各自的联系和关系，对各个要素的管控不能是孤立的。比如，耕地是乡村重要的生产要素，其空间格局、组合方式与乡村的耕作方式和组织模式有紧密关联，在劳作半径的约束下对居住空间布局也产生影响，对耕地的管控不能脱离对其居业协同的考虑。另一方面，在现代化与信息化的背景下，城乡融合发展已经成为必然的趋势。不同地域不同自然、历史基础的乡村，空间重构的过程存在明显差异，需要因村施策，按照集聚提升型、城郊融合型、特色保护型和搬迁撤并型等不同类型，建立属于各类乡村空间规划管控的范式。

3国土空间规划体系中完善乡村体系规划的建议

3.1明确乡村体系规划在国土空间规划中的作用

乡村体系规划作为一种结构型规划，在宏观上发挥着确定村庄发展方向、优化资源配置、协调城乡关系、划分村庄类型、村庄布局研究等作用，微观上为具体村庄的发展建设制定导则，提出禁止、限制、引导等空间管制策略以引导村庄有序发展[3]。乡村体系规划纳入国土空间规划体系是构建新时代科学规划体系的题中应有之意，一方面，乡村体系规划有助于城乡规划、土地利用规划、环境规划等规划的有机结合，统筹城乡居民生活空间、生产空间、生态空间的一体化建设，另一方面，乡村体系规划中重要空间统筹功能还有利于形成城乡一体化的规划体系，完成更加全面的国土空间规划“一张图”建设。

3.2坚持科学规划，分类指导

针对不同村庄发展现状、土地规模、资源分布情况等方面的差异，宏观上坚持统一规划、微观上坚持分类指导，注重因地制宜，逐步配套完善。构建科学有序的居民点布局、营造整洁便捷的人居环境。落实山清水秀的生态思想，将村庄规划发展与自然保护地、生态保护红线、永久基本农田完美结合，让村民既能享受到金山银山，也能享受到绿水青山[4]。

3.3建立乡村发展综合评价体系

建立乡村发展综合评价体系的意义在于：第一，结合国土空间规划中“双评价”内容，客观有效地认识村庄自然本底条件;第二，通过对村庄各项指标进行“体检”式的分析处理，有利于及时发现村庄发展的潜在风险;第三，为村庄发展变迁提供客观记录，是村庄发展纠偏的有力证据;第四，能够极大补充国土空间规划一张图的数据库。除资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价之外，在乡村体系规划中主要评价因子还包括区位与交通条件、建设与人口规模、传统风貌、产业发展、产值变化、人才与人口吸引力、基础设施建设与公共服务配套情况等。

4结束语

综上所述，随着乡村居民经济收入水平的提高，对农村居住环境和公共服务设施的要求也越来越高。然而，以往的乡村建设只简单的追求了居住属性，对乡村整体规划建设的合理性、科学性估计不足，存在无规划、乱规划等问题。乡村空间规划要充分落实“绿水青山就是金山银山”的思想，将乡村经济发展与乡村生态环境保护统一起来，既要利用乡村的特色产业发展经济，又要保护生态环境。

参考文献：

[1]陈阳，岳文泽，张亮，等.国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考[J].中国土地科学，2020，34（8）：1-9.

[2]周侃，樊杰，盛科荣.国土空间管控的方法与途径[J].地理研究，2019，38（10）：2527-2540.

[3]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.

[4]汪毅，何淼.新时期国土空间用途管制制度体系构建的几点建议[J].城市发展研究，2020，27（2）：25-29.