党的十九大以来政府信息主动公开制度发展探赜

摘要：推行政府信息公开，是服务人民、接受人民监督的重要制度安排。在此过程中，要始终坚持以人民为中心的发展思想，将政府信息主动公开作为密切联系群众的桥梁，切实保障群众知情权，不断增强群众获得感。要坚持问题导向，体现建设阳光透明法治政府的总体方向，将各地区各部门典型经验做法上升为业务范式，补强制度的针对性、操作性和实效性。

关键词：政府信息公开；创新扩散；政务公开；救济手段；自评估

作者简介：张世举，河南省档案馆一级主任科员（河南郑州450003）。

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0106-05

我国政府信息公开制度全面运行十多年来，特别是党的十九大以来，取得了显著成效，逐渐形成了政府信息主动公开工作体系。自2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）修订以降，各级政府及其有关部门积极扩大政府信息主动公开的范围和深度，坚持以“公开为常态、不公开为例外”的原则，回应人民群众对于政府信息主动公开的期待，满足人民群众获取政府信息的合理需求。

2021年5月19日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布的《中国政府透明度指数报告（2020）》显示，于政府透明度方面，上海、北京、广东、四川和贵州在省级政府里位列前五名，广州、深圳、青岛、宁波和成都在较大的市里名列前茅。申言之，人们将政府创新扩散模式划分为纵向的“强制性扩散”与横向的“自主性扩散”[1]。学习、模仿和复制这些在政府透明度方面名列前茅区域的经验，对促进各地区各部门政府信息公开不无裨益，而贯彻党中央的政策意志，同样对政府信息公开有着巨大推动作用。本文围绕法律法规和政策规定、法定主动公开内容、政府信息公开年报等多个断面，适当回顾总结上述十省市在政府信息主动公开制度方面的典型经验，着重述评从党的十九大沿用至今的政府信息主动公开工作向度。

一、盘点涉及政府信息主动公开的法规政策

《条例》是一部规范政府信息公开和利用行为的重要行政法规，也是政务公开的基本法规。依《条例》规定，义务人主动公开是政府信息公开的两种方式之一。对于行政机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，主动公开这种方式皆是适用的。行政机关设立的派出机构、内设机构，倘若属于依照法律法规对外以自己名义履行行政管理职能的，接获行政机关赋权，则允准主动公开与其履行行政管理职能有关的政府信息。于是，行政机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，行政机关设立的某些派出机构、内设机构等，通常为政府信息主动公开的责任主体。教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等领域的公共企事业单位，公开其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，另交其他相关法律法规和主管部门的文件调整，不再参照适用《条例》，改用行政监管模式，故而转作各自行业主管部门行政监管事项，但国务院办公厅作为全国政府信息公开工作主管部门，根据实际需要可以就这些领域事项作专门规定。

《條例》不但明确了主动公开政府信息的基本要求，而且以强制性规范阐明主动公开政府信息的边界——涵盖各层级法定主动公开共性内容和设区的市层级以下法定主动公开增项内容。《条例》依其第二十条规定，将履职依据、机关简介、规划信息、统计信息、行政许可、处罚/强制、预决算、收费项目、政府采购、重大项目、三大类民生信息、招录和其他法定信息等，通盘纳入法定主动公开共性内容。随之，针对设区的市级、县级人民政府及其部门，指引义务人在法定主动公开共性内容的基础上，把法定主动公开增项内容扩围到市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面。针对乡（镇）人民政府，指引义务人在法定主动公开共性内容的基础上，把法定主动公开增项内容扩围到贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、房地征收、筹资筹劳、社会救助等方面。

相关的国家法律、国务院颁布的行政法规、全国人大常委会颁布的法律解释、党中央和国务院文件的有关规定，共同构成了履行政府信息主动公开职责的圭臬。具体涵盖以下内容：《中华人民共和国公共图书馆法》第五条关于“县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”的规定；《中华人民共和国种子法》第五十四条关于“省级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门应当在统一的政府信息发布平台上发布品种审定、品种登记、新品种保护、种子生产经营许可、监督管理等信息”的规定；《条例》第三章（主动公开专章）；《无障碍环境建设条例》第十九条关于“县级以上人民政府及其有关部门发布重要政府信息”及应当创造条件提供信息交流服务的规定；《机关事务管理条例》第七条关于“各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况”的规定；《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第七条关于“国务院市场监督管理部门和国务院有关部门应当推动市场主体登记信息与其他政府信息的共享和运用”的规定；《党政机关厉行节约反对浪费条例》第五十四条关于以适当方式公开“预算和决算信息”的规定；国务院《关于加强国家档案工作的决定》关于“逐步地在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆”的规定，等等。

为延拓政府信息公开的广度和深度，政府信息主动公开责任主体应联合运用政府信息公开协调机制、政府信息公开审查机制、政府信息管理动态调整机制和政府信息发布机制，启用定期评估审查、依申请公开向主动公开转化等举措，沿着如下三条进路不断增加主动公开的内容：一是不予公开类政府信息确因情势变化，调整为主动公开；二是主动公开类之外的同一政府信息历经多人申请后，纳入主动公开类；三是申请人合理化建议获得采信，依申请公开类政府信息转进主动公开。

二、感知政府信息主动公开制度的施行

政府信息公开体现了公开的回溯性，所公开的某些内容并不属于政务公开的范畴，但政务公开更加广泛地在更多层面深化了政府信息公开[2]。政务公开体现了公开的即时性，其主体和内容的范围要远大于政府信息公开。“深化政务公开”，既在“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中得到明确，又被载入“十四五”规划和2035年远景目标纲要里。落实好党中央关于深化政务公开的决策部署，离不开确保政府信息公开制度的执行到位。

将政府信息公开融入政府工作中，要求平台与机制建设“双管齐下”。一方面，政府信息公开平台的建设要适配形势发展，以提升政府信息公开在线服务水平。《2020年政府网站和政务新媒体检查情况通报》显示，2020年7月至10月，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对各地区、各部门共计328个政府网站（含153个门户网站）进行了检查，總体合格率91.8%。其中，“广东省人民政府”网、“北京市人民政府”网评分最高，位列前两名。另一方面，政府信息公开机制建设也要及时跟进，以促使政府信息公开平台与政务服务平台相融合。确定为主动公开的政府信息，一般通过政府公报、政府网站及以之为依托搭建的政府信息公开平台，或者其他互联网政务媒体、新闻发布会等渠道以及报刊、广播、电视等载体予以公开；特殊情形下，政府信息主动公开责任主体须选用适宜方式发布准确的政府信息，以澄清谬误、化解风险。其中，各级依托政府门户网站及部门网站设置的政府信息公开平台，是发布法定主动公开内容的公开平台，要遵照法定时限及时发布并实时更新法定主动公开内容，尤其是县级政府门户网站，还要集中发布本级政府及部门、乡镇（街道）应当主动公开的政府信息。属地国家档案馆、辖区公共图书馆和域内政务服务场所均是同级政府信息法定公开场所，需设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等公开查阅场所或者便民服务设施。

党的十九大以来，政府信息公开制度的政策供给持续发力。《交通强国建设纲要》指出：“推动政府信息公开，建立健全公共监督机制。”《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》提及要推进政府信息公开。《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：“依法推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域政府信息公开。”《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》指出，加强政府信息平台建设的统筹规划，全面提升政府信息公开申请办理工作质量，依法保障人民群众合理信息需求。党的十九大以来，政府信息公开领域顶层设计和制度框架日趋完善，经盘点，仅以国办名义印发的政策性、规范性文件就有十数份，调整范围涵盖政府网站年度报表发布、政府公报工作、政务新媒体健康有序发展、行政执法公示、政府信息公开信息处理费管理、涉企经营许可事项告知承诺制、基层政务公开标准化规范化、规范政府信息公开平台、构建诚信建设长效机制、政府信息公开工作年度报告格式、规章集中公开并动态更新等事务。政府信息公开实践稳步推进，政府信息公开理念渐入人心。

救济制度旨在保障公民的合法权益，政府信息公开中的救济制度，涵盖行政救济和司法救济两种模式。通过中国政府网政府信息公开年报刊载内容可以得知，省（区、市）中以北京市为例，2021年北京市政府信息公开行政复议案件共计6333宗，政府信息公开行政诉讼案件共计2370宗[3]；实行垂直领导的系统中以人民银行系统为例，2021年中国人民银行政府信息公开行政复议案件共计2826宗，政府信息公开行政诉讼案件共计52宗[4]；国务院部门中以国家发展改革委为例，2021年国家发展改革委政府信息公开行政复议案件共计23宗，发生政府信息公开行政诉讼案件6宗[5]。质言之，行政复议是行政争议解决的一项基本途径，即行政系统内部救济；行政诉讼是一种典型的司法活动，即法院救济。行政复议及行政诉讼都属于政府信息公开场景下的救济手段[6]。除行政救济和司法救济之外，举报制度在某些情况下也被视为政府信息公开场景下独立的救济途径。依照司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》，公民、法人或者其他组织认为行政机关主动公开政府信息行为侵犯其合法权益提出行政复议申请的，以公开该政府信息的行政机关或者派出机构为被申请人；若此等主动公开政府信息行为是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出的，则以该组织为被申请人。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》将主动公开政府信息引发诉讼的受案范围限定为：行政相对人或行政相关人士认为行政机关主动公开政府信息侵犯了其商业秘密、个人隐私。

三、监督叠加效应促进法定主动公开内容的扩围

作为全国政府信息公开工作主管部门，国务院办公厅于2016年11月印发的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》以及2017年5月印发的《政府网站发展指引》，对发布政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开工作年度报告提出要求。2019年7月23日，北京市49个市级部门主动公开信息全清单，列明应予以主动公开的政府信息和公开要素，此乃国内首例将应主动公开的全部政府信息都纳入清单管理的创举。针对公文类政府信息，清单管理措施足以强化公开义务人内部从政府信息产生之始的公开意识，通过在公文制作过程中同步确定公文公开属性标识，实现了对政府信息公开属性源头认定。若是主动公开的公文类政府信息，逢公文制发时，便可在文件附注下标明“此件公开发布”。针对公开义务人记录、保存的非公文类政府信息，参照“谁制作、谁认定、谁办理”原则，标识公开属性。（见表1）另外，同级政府信息主动公开事项下，对于公文类政府信息，在文尾的公文版记部分，要充分体现属地国家档案馆及辖区公共图书馆所处的抄送机关地位。

遵循《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》《中华人民共和国预算法实施条例》《地方预决算公开操作规程》的规定，按照《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号）《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》（国办发〔2018〕10号）的要求，各地区各部门应将财政预决算、重大建设项目批准和实施、公共资源配置、社会公益事业建设等重点领域政府信息，有序纳入目录统一管理，以便形成政府信息主动公开基本目录（含重点领域信息公开目录）。以重大建设项目批准和实施项下的政府信息主动公开为范例，基本目录应涵盖政府信息公开事项内容、责任主体、时限、监督渠道等信息。（见表2）

為保障人民群众的表达权、监督权，要畅通监督渠道。党的纪律检查委员会应当强化政治监督，重点监督党员特别是领导干部贯彻落实党中央、国务院关于深化政务公开的决策部署情况。对于政府信息公开领域，行政监督的主体与客体都是行政机关，具体呈现为督促整改或者通报批评，以及责令改正。监察机关履行监察监督职责，对违反政府信息公开相关法律的公职人员，依法作出政务处分决定。司法监督是一种事后监督，因由政府信息公开领域的若干环节构成犯罪的，要依法追究刑事责任。有权机关依照《中国共产党党内监督条例》，把负有责任的党员干部能否模范遵守政府信息公开相关法律的情况作为党内监督的一项重要内容。群众监督既可以直接向同级政府信息公开工作主管部门提出某行政机关未按照要求主动公开政府信息，也可以在因自身遭受侵权而投诉、举报的情况下提出。通常情况下，当事人认为自身合法权益遭受政府信息公开行为侵害时，凡向本级政府信息公开工作主管部门投诉的，本级政府信息公开工作主管部门应调解该系争行为；凡向上一级行政机关举报的，上一级行政机关应根据举报内容对案源线索进行查处。

四、与落实年度报告制度相印证的经验做法

随着政府信息公开制度日臻完善，财政等领域政府信息关切度空前提高。2015年1月1日正式实施的新预算法首次以国家法律形式规定预决算必须公开，且同步成为各级政府和部门的法定义务。是我国财政制度建设一个新里程碑。2021年10月，清华大学课题组编制的《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》正式发布。该研究结果显示，广州市在2021年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜上位列全国第一。这与前面《中国政府透明度指数报告（2020）》研究结论相互印证。2021年12月30日，财政部发布2019、2020年度地方预决算公开度排行榜，广东省、陕西省在全国31个省级区划行政单位里分别蝉联冠亚军。与以上外部评估相对应，“政府信息公开工作年度报告”承担自评估功能，是检视本级政府信息公开工作绩效的格式文书[7]。政府信息公开工作年度报告的“总体情况”部分，起综述本机关政府信息公开工作之用，包括主动公开、依申请公开、政府信息管理、政府信息公开平台建设、监督保障等内容。相应地，《条例》规定的“工作考核、社会评议和责任追究结果情况”应纳入监督保障板块。本着高效便民原则，重点领域信息公开情况也要于政府信息公开工作年度报告中公布。

从各省市2020年政府信息公开工作年度报告中可以看出，上述十省市为持续完善政府信息公开工作作出了一系列的保障措施。上海市优化考核方式和考核内容，做好政务公开业务培训工作；北京市推进政务公开专项考核评估，以培训提升公开工作履职能力；广东省积极开展政务公开培训工作，继续将政务公开工作纳入绩效考核；四川省开展全省政务公开网络视频培训，将政务公开工作、政府网站等政务媒体一起纳入日常监测监管；贵州省认真开展考核评估，组织开展专题培训；广州市加强业务培训考核，精心组织开展年度考核，健全社会评议制度；深圳市以制度标准为切入点，保障政务公开规范化；青岛市加大培训交流、提升公开水平，围绕考核目标、保障公开落实；宁波市将政务公开考核纳入全市目标管理考核体系，组织开展全市范围内社会评议调查活动；成都市将政务公开工作纳入政府目标绩效考评体系，把政务公开列入公务员培训科目。

总而言之，为夯实政府信息主动公开工作基础、确保人民群众的知情权和参与权，应引入一系列保障措施。例如，对政府信息公开工作人员进行专门业务培训，积极推进在任人员能力素质自我评价；制定“主动公开政府信息移送管理办法”，用于规范同级政府信息主动公开义务人向属地国家档案馆、辖区公共图书馆提供主动公开政府信息的行为；政府信息查阅点应向本级政府信息公开工作主管部门报告主动公开政府信息移送情况监测成果，以运用责任追究制度促进政府信息主动公开义务人的责任落实。此外，政府信息公开工作主管部门可委托专业调查机构开展社会评议，将评议结果作为政府信息公开工作考核的重要参考。

参考文献：

[1]韩啸，吴金鹏.政府信息公开制度扩散的多重逻辑——面向中国省份的事件史分析[J].东北大学学报（社会科学版），2019，21（5）.

[2]浅议“政务公开”与“政府信息公开”的不同[EB/ OL].http：//www.linyi.gov.cn/info/3553/205692.htm.

[3]2021年北京市政府信息公开工作年度报告[EB/ OL].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/gknb/ 202203/t20220329_2642321.html.

[4]中国人民银行2021年度政府信息公开工作报告[Z].2021-03-31.

[5]国家发展改革委2021年政府信息公开工作年度报告（文字版）[EB/OL].https：//zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/newsinfo.jsp？id=45.

[6]苏海光.公民知情权保障与政府信息公开制度的构建解析[J].人力资源管理，2018（6）.

[7]刘晓洋，钟泽琪.自评估：使政府信息公开运转起来——基于国家中心城市2008—2017年政府信息公开年度报告的分析[J].甘肃行政学院学报，2021（3）.

责任编辑：钟雪