生育政策转向后独生子女家庭权益衔接研究

摘要：随着三孩生育政策及配套支持措施重大决策的实施，我国人口发展开启了新阶段。獨生子女政策影响的人口数量庞大，做好政策之间的衔接，保障独生子女家庭应享权益意义重大。转向后的政策、法律体系中，独生子女家庭原有权益虽然基本得到了延续，但仍存在精神空巢、养老保障、发展成果共享等权益衔接不足问题。对此，需要强化国家基础性、全局性的保障作用，促进社会发展成果的公平享有，维护好计划生育家庭合法权益，建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度。

关键词：生育政策；独生子女家庭权益；衔接

作者简介：海显恩，武汉工程大学法商学院（湖北武汉430205）。

中图分类号：C924.21文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0061-04

2021年5月31日，中央政治局会议审议通过的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），明确一对夫妻可以生育三个子女政策，完成了“独生子女”到“全面二孩”再到“全面三孩”的重大转变，政策取向从限制生育转向鼓励生育。生育政策的重大调整，势必影响生育奖励、扶助、保障等相关权益的调整。对此，《决定》指出，对全面两孩政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策。建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度。其后相继修改的《中华人民共和国人口与计划生育法》和地方的人口与计划生育条例落实了这一要求，体现出“老人老办法，新人新办法”的衔接思路。

对响应党和政府号召，遵守计划生育政策、法律法规的公民，国家应当保障其正当权益。这既是政府公信力的内在要求，也能给“全面三孩”政策的实施提供信赖指引。2015年底，独生子女人口有2.2361亿[1]，加上其父母、祖父母，独生子女政策自实施以来，影响深远且影响人口数量庞大。本文以国家提倡一对夫妻生育一个孩子期间形成的独生子女家庭为研究对象，探讨政策衔接中存在的不足，并提出一些具体对策，以期更好地保障独生子女家庭正当权益。

一、独生子女家庭权益概述

经济激励一直是人口政策的重要组成部分，其目的在于，以一定的经济和发展利益为引，调整公民的生育行为，兼具弥补按政策生育家庭在物质和精神上的损失。新中国成立以来，经济激励依次经历了器皿支持为主的雏形阶段、物质激励为主的发展阶段和福利保障为主的深化阶段[2]。当前，独生子女家庭权益主要分布于独生子女父母奖励制度、农村计生家庭奖励扶助制度、西部“少生快富”工程、计划生育家庭特别扶助制度[3]以及社会保险制度的相关内容。

在法律层面，2015年修改的《中华人民共和国人口与计划生育法》，加入了“在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间”的限定，划定了独生子女家庭的范围，《独生子女父母光荣证》成为享受相关权益的凭证。强调了获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助，按照规定应当享受计划生育家庭老年人奖励扶助的，继续享受相关奖励扶助。2021年修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》中延续了以上表述，并在计划生育特别扶助家庭下，新增了获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。县级以上各级人民政府建立、健全对上述人群的生活、养老、医疗、精神慰藉等全方位帮扶保障制度的内容。独生子女家庭奖励扶助中，增加了在老年人福利、养老服务等方面给予必要的优先和照顾的内容。总的来看，经济奖励、发展扶助、社会保障等已有权益得到延续，并新增了特别扶助家庭精神慰藉内容，构成了独生子女家庭权益法律层面的衔接。

在地方性法规层面，2021年新修改的地方《人口与计划生育条例》，基本落实了上位法的规定，延续了地方赋予独生子女家庭的一些地域性权益。一是关于独生子女父母奖励金（独生子女保健费）。多数省（自治区、直辖市）延续了奖励规定，只是发放方式略有不同。北京市延续了按月支付的规定，辽宁省延续了可以选择按月发放或一次性发放的规定，贵州省则将按月发放和一次性发放结合起来，并加发基本工资5%的退休补贴。二是关于独生子女家庭的社会保障。多数省（自治区、直辖市）落实了全方位帮扶保障的要求，延续了优先照顾独生子女父母的规定。上海市提出在制定老年保障制度和措施时，应当体现对独生子女父母的优先照顾的要求。天津市对符合规定的计划生育家庭老年人，在福利、养老服务等方面予以必要的优先和照顾。贵州省则为农村已经领取《独生子女父母光荣证》的独生子女户、生育两个女孩并已落实绝育措施的二女户的父母及其未成年子女缴纳需要由个人缴纳的基本医疗保险费。三是关于独生子女父母再生育子女问题，大多数省（自治区、直辖市）选择了“停止享受独生子女相关待遇，已经享受的不予追回”的模式。四是关于农村财产性权益分配。多数省（自治区、直辖市）延续了独生子女家庭增加一定份额的规定，上海市、河北省、福建省等延续了农村集体权益分配增加一人份额的规定。五是关于一些具有地方特色的独生子女家庭权益。河北省、贵州省等延续了农村独生子女教育加分的规定；辽宁省延续了终身未生育、也未收养子女的夫妻，可以享受独生子女家庭待遇的规定。此外，北京市、广东省等设有独生子女父母护理假制度，与积极应对老龄化的政策作了衔接。

二、独生子女家庭权益衔接存在的不足

生育政策转向后，无论是政策导向，还是法律法规，独生子女家庭已有权益基本做到了延续，并新增了一些独生子女家庭权益。然而，仍然存在一些需要面对和解决的问题。

（一）独生子女家庭面临的精神空巢问题

独生子女父母往往对子女有强烈的情感依赖。随着人口流动的加剧，父母与子女异地居住的情况较为普遍，难以在空间上保证独生子女父母的精神慰藉，即使再先进的通信手段，都难以比拟就近陪护带来的精神慰藉[4]。对于一些特殊独生子女父母，精神空巢表现得更为明显。例如，异地迁居到城市的农村父母，由于地域文化的差异、生活环境的改变、与周边人的交流困难等，更容易产生精神空巢问题。失独父母缺少子女的慰藉，更容易产生消极、自卑、失落等负面情绪。独生子女如果出现了伤病残，其父母不仅担忧自身，还要担忧子女的未来生活，承受多重焦虑。

目前的政策、制度体系尚不能提供充足、全面的精神慰藉供给。《决定》提出，建立扶助关怀工作机制，对计划生育特别扶助家庭开展精神慰藉服务，深入“暖心行动”。《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十二条规定，对特别扶助家庭提供包括精神慰藉在内的全方位帮扶。多数地方人口与计划生育条例也仅复述上位法的表述，并未进一步给出具体的措施和要求，且精神慰藉的范围限定在独生子女伤残、亡故的家庭，缺乏普遍性，不能有效应对独生子女家庭所面临的精神空巢问题。

（二）独生子女父母面临的养老问题

相较于多子女父母，独生子女父母养老面临的困难更为艰巨。以血缘为基础形成的家庭，仍然是个体应对内外部风险的重要结合体，居家养老仍然是我国公民养老的主要方式，独生子女面临“上有老，下有小”的困境。独生子女政策自1980年中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》开始，率先响应号召的独生子女父母逐渐步入老年，养老困难问题也将逐渐浮现。部分独生子女父母做了养老准备，但整体水平较低，仅仅依靠家庭的努力，难以提供全面、充足的保障[5]。对于失独家庭而言，养老问题更是核心所在，在养老保险不平衡不充分的国情下，失去子女的代际扶持，失独父母更容易陷入养老困境，日常照料和精神抚慰诉求，很难得到满足[6]。

针对独生子女父母养老困境，2021年11月公布的《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，公办养老机构优先接收计划生育特殊家庭老年人。《决定》指出，探索设立独生子女父母护理假制度，建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度。《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律，也有类似的规定。地方修改的人口与计划生育条例也体现了对计划生育特殊家庭养老权益的维护，不少省（自治区、直辖市）设立护理假制度。然而，新增的养老保障内容，更多地体现在特殊计生家庭养老权益的维护，一般独生子女家庭养老权益较少，缺乏普遍性、公平性。独生子女护理假由用人单位承担，其合理性需要进一步商榷。

（三）与社会发展水平相一致的动态调整问题

独生子女家庭权益与社会发展水平脱节现象明显，缺少必要、适时的动态调整。独生子女家庭的奖励、扶助等权益，与社会经济发展水平间有较大差距。从时间跨度上看，《中华人民共和国人口与计划生育法》自2001年制定后，2015年、2021年分别做了修改，两次修改时间间隔较大，难以满足社会发展的实际需求。从具体经济奖励调整上看，以北京市为例，2003年制定《北京市人口与计划生育条例》，2014年、2016年、2021年分别做了修改，独生子女父母奖励费每月10元的标准；符合规定年龄的独生子女父母，可一次性奖励不少于1000元的标准，一直未调整。独生子女亡故、因伤残丧失劳动的父母，可以领取不少于5000元的规定，直到2021年修改时，才提升至10000元。同时期，北京市城镇单位在岗职工平均工资从2003年的25312元，上升到2020年的185026元①，涨幅达7.3倍，二者之间存在较大差距。其他省（自治区、直辖市）同样存在经济奖励与社会经济发展脱节的问题。

三、独生子女家庭权益衔接对策

独生子女家庭权益衔接应当包含两方面的内容：一是经济激励和补偿性质的权益继续保留，并适时调整标准；二是在与社会发展水平相适应的社会保障体系中，融入独生子女家庭的特殊诉求。具体而言，包含如下方面。

（一）强化国家基础性、全局性的保障作用

制度供给、跨部门协调、权益兑现等方面，需要国家提供基础性保障和全局性统筹。对于因响应党和国家号召、实行计划生育而产生的独生子女家庭，国家是其权益维护的责任主体。在我国现行的独生子女家庭奖励、扶助、保障等权益中，用人单位承担一部分给付责任。农村、城镇部分独生子女父母，并没有稳定的用人单位，只能依靠基层政府提供的奖励、扶助等权益。部分有单位的独生子女父母因单位性质的不同，难以全额享受相关权益。随着中央财政实力的不断增强，养老保险、医疗保险等保障基金的全国统筹进度加快，具备“国库保国策”的现实条件[7]。由中央财政、全国性的保险基金承担独生子女家庭权益的保障职责，可以更好地化解独生子女父母养老风险，消除权益兑现的地区、城乡差异，也有利于权益的适时调整。

（二）促进社会发展成果的公平享有

公平与社会发展有着密切的联系，公平随着社会的发展具有新内涵，实质意义上的公平更显重要。独生子女家庭权益的衔接，应以历史的、发展的眼光看待，不能局限于制度层面的不变，忽视社会发展带来的新要求。一方面，我国居民社会保障制度已经发生了巨大的变化，呈现出内容完善、覆盖全面、制度融洽、统筹管理、水平适度等特点的新格局[8]。居民需求从追求物质丰富过渡到追求美好生活，保障的重心从提供经济补助转向社会综合保障。于独生子女家庭权益而言，政策转向后的衔接，也应当顺应时代发展，充分考虑代际支持不足等特殊情况，在福利型社会保障体系中融入相关权益，实现实质上的公平。另一方面，我国地区发展不平衡的现实，虽在制度层面取消了区别对待，但地区差异、城乡差异仍然存在，不符合公平正义的要求和改革初衷。今后的制度调整和实践中，应当充分体现实质公平，促进独生子女家庭能公平地享受发展成果。

（三）重视特殊独生子女家庭的全方位保障

失去独生子女、独生子女伤病残等家庭是独生子女家庭中特殊的存在，是生育政策銜接和保障的重点对象。失独父母面临的物质和精神压力巨大，生活、养老、医疗、精神等方面存在很多困难，在此情况下，国家提供的社会保障对其至关重要。相较于失独家庭，独生子女伤病残家庭所面临的困难也不容忽视，所面临的现实困难更多、更复杂，这些家庭除了需要负担子女的治疗、康复费用，一些独生子女生活不能自理的家庭，还要面对子女今后如何生活的困境。与独生子女就近或共同居住的异地迁居父母，对他们的需求也应当予以足够的重视和保障。新的政策、制度体系中，应当关照特殊独生子女家庭的诉求，国家在发挥基础性、全局性作用的同时，不断加大帮扶、保障力度，切实解决好特殊独生子女家庭，在物质保障、养老服务、医疗健康、精神慰藉等方面的困难。秉持公平、公正、诚信、便民等原则，构建特殊独生子女家庭全方位帮扶和保障机制。

四、结论与展望

独生子女政策的实施，有效缓解了人口与社会发展之间的矛盾，实现了社会进步、人口素质提高、资源保护等诸多可持续发展的目标。近些年，随着我国生育率的下降，国家适时优化生育政策，实施“全面三孩”政策，并不能否定独生子女政策对社会发展带来的益处，应当以发展的、客观的眼光看待。生育政策转向后，独生子女家庭并未随之消失，应当切实保障响应国家号召公民的已有权益，适时增加与社会经济发展相一致的权益，这既是国家公信力的体现，也能为今后按政策安排家庭生育的公民提供合理信赖指引。

参考文献：

[1]李汉东，王然，任昱洁.计划生育政策以来的独生子女数量及家庭结构分析[J].统计与决策，2018，34（13）.

[2]江立华，陈雯.人口与计划生育奖励制度的历程回顾[J].人口与发展，2009，15（3）.

[3]汤兆云.计划生育利益导向政策体系的评估及改革建议——基于福建省泉州市的调查数据[J].人口与发展，2013，19（1）.

[4]许坤红.独生子女家庭精神空巢风险分析与社区应对机制[J].理论与改革，2013（3）.

[5]封铁英，范晶.独生子女父母养老准备——基于群体差异的潜在类别分析[J].统计与信息论坛，2020，35（5）.

[6]郑英龙.失独家庭特殊保障问题研究[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2019，64（6）.

[7]吕红平，吕子晔.“老人老办法，新人新办法”奖励扶助制度改革之我见[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（1）.

[8]龙玉其，王延中.新时代中国特色社会保障道路：经验、特征与形成逻辑[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2021，25（6）.

责任编辑：罗钰涵

①数据来源于国家统计局分省年度数据。