苏南地区历史文化名城保护地方立法实践、启示及走向

陈良，章曌杰，杨建林

(1.江苏城乡建设职业学院，江苏 常州 213147；2.常州市新北区人民法院，江苏 常州 213032)

国家历史文化名城是全国具有悠久历史、深厚文化底蕴的重要城市，截至2021年共有135座城市跻身其中。苏南地区5座地级市(苏州、南京、镇江、无锡、常州)全部入选，并在入选后开始了名城保护地方立法的实践，逐渐建立起覆盖面广、门类齐全的名城保护地方立法体系，展现了该地区丰厚的文化底蕴和较高的立法水平。

国内学者对名城保护地方立法建设及其理论开展了广泛而有效的研究，致力于名城保护、管理、利用和传承，取得了诸多有益成果。王永和[1]曾对历史文化名城保护立法的理念演变及其实践效果展开分析，提出了坚持政府主导、专家指导、群众深度参与的历史文化名城保护新模式；罗超[2]对苏州历史文化名城保护方面相关立法进行了梳理，得出了将保护规划制度化，用制度来约束名城保护和管理具体行为的结论；陈良等[3]曾对江苏9座地级市的名城保护地方立法作了比较研究，从立法名称、目的、体例、保护对象、保护措施、法律责任方面提出了完善思路，并给出了增设“利用传承”专门章节的建议。

本文将梳理苏南5市名城保护相关立法实践，并通过横向对比，提出未来名城保护地方立法的建议，为名城保护法制建设走深走实提供参考。

一、苏南地区名城保护地方立法实践

(一)苏州市

苏州市作为第一批入选历史文化名城的城市，其名城保护理念和法治建设实践[4]一直走在全国前列。1982年至1992年长达10年时间里，苏州虽然入选首批国家历史文化名城，但受制于没有地方立法权，苏州市政府只能通过编制《苏州市历史文化名城保护规划》，来明确古城的保护原则，并初步制定城市保护的政策和方法。1993年苏州市被批准为“较大的市”，开始获得地方立法权，此后在1995年至2017年的20多年内，苏州密集出台了一系列与名城保护相关的专项地方法规和规章(表1)，内容涵盖古城范围内的河道、园林、古树名木、古建筑、风景名胜区、非物质文化遗产、古村落等，不断拓展古城保护立法的覆盖面，细化针对不同保护对象的具体措施，从而提高古城保护地方立法的针对性和可操作性，逐渐建立、完善、健全了复合互补的地方名城保护立法体系。从全国范围来看，苏州名城保护地方立法的数量和质量都是绝无仅有的。

表1 苏州名城保护相关立法

2018年，历史文化名城保护专项法规《苏州国家历史文化名城保护条例》颁布实施，明确将苏州市域范围内的历史文化街区、历史地段、河道水系、文物保护单位、地下文物埋藏区、苏州园林、古建筑、古城墙、传统民居、古树名木、吴文化地名、工业遗产、传统产业统一纳为保护对象，这是对不同保护对象分别立法的总结和概括。该条例包括总则、保护规划、保护内容、保护措施、法律责任等一共6章49条，在保护措施章节中提出如下建议：按照保护对象分类建立保护名录；建立历史城区保护补偿制度；加强历史城区与外围区域道路衔接；历史城区实行交通总量控制和分区交通管理；引进和培育相关的规划、古建修复等方面的专业人才等。而法律责任章节则明确了将破坏名城保护的行为记入公共信用信息系统，并按规定实施联合惩戒的惩戒机制。

(二)南京市

南京市与苏州市同年进入历史文化名城名单，作为有着悠久历史的省会城市，地方政府也加大了对城市历史文化遗产的立法保护，逐渐建立了不断完善的名城保护体系。

与苏州类似，1984年南京市首先发布了《南京历史文化名城保护规划》，初步建立了一套名城保护体系，符合当时历史文化名城保护的要求。随着名城保护关注度、重视度和要求的提升，南京从1995年起着手出台多部地方法规和规章(表2)，分别对古城内中山陵、雨花台等重点风景名胜区、城市绿化、城市水体、古城墙、非物质文化遗产、地下文物、古树名木设专项立法，专项立法进一步整合了南京的历史资源，明确了保护对象，并分类提出了具体的保护对策，传承和延续了南京的文化内涵。

表2 南京名城保护相关立法

其中2010年颁布的《南京市历史文化名城保护条例》，成为南京名城保护的专项地方法规。该条例包括总则、保护规划、保护名录、老城格局和城市风貌保护、历史建筑保护、法律责任等一共7章48条，总体上明确了南京名城保护的原则和总目标，进一步确定了南京城市整体保护规划及保护名单，对老城区、历史建筑、历史文化名镇名村、历史文化街区等其他对象提出了分类保护措施，并对破坏名城保护的具体做法设定了处罚责任。

(三)镇江市

镇江市同为吴文化发源地之一，在历史上是江南重要的商埠和口岸，历史人文资源众多，1986年入选第二批国家历史文化名城名单。

在入选的第二年，镇江市随即编制发布了《镇江历史文化名城保护规划》，确定了镇江市历史文化名城保护规划框架及保护措施，分门别类为文物古迹、历史街区、城市整体环境梳理了具体保护办法，该规划此后于1993年和2002年进行了2次修编，进一步提出了对西津渡、伯先路、大龙王巷等几个历史街区的重点保护策略。从2010年起的10年里，镇江也出台了一系列地方法规及规章(表3)，其数量虽不能和南京、苏州相比，但也立足自身历史文化资源设定了多部专项规章条例，致力于镇江古城范围内历史文化遗产的传承、保护和发扬。其中2015年出台的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，明确了域内著名的三山南山风景名胜区的保护与建设措施、利用与管理办法以及破坏行为的法律责任，起到了解决地方实际问题的积极作用。2017出台的《镇江市非物质文化遗产项目代表性传承人条例》，则对名城非遗及非遗传承人保护做了很好的补充。此外，镇江市名城保护相关的地方立法主要围绕城乡规划、地名、城市绿化、文化遗产、非物质文化遗产、古籍等方面展开。

表3 镇江名城保护相关立法

2019年，镇江市出台了《镇江市历史文化名城保护条例》。该条例包括总则、保护规划、保护名录、保护措施、合理利用、监督管理、法律责任等一共8章53条，除明确了名城保护的保护目标、保护对象、保护措施、法律责任外，创新地提出了合理开发历史文化名城的历史价值、艺术价值、社会价值和文化价值的具体方式，鼓励和支持对历史文化名城进行保护传承、合理利用，推动旅游和文化产业协调发展。

(四)无锡市

无锡除经济发达，其城市底蕴和文化软实力同样优势明显，2007年即入选了国家历史文化名城名单。

在2007年入选国家历史文化名城之前，无锡市就出台了包括城市绿化、城市规划、 古树名木、历史街区等系列地方法规及规章(表4)，体现了先行先试的作用。例如：2004年，无锡市推出的《无锡市历史街区保护办法》，明确了历史街区定义为古建筑、近代现代代表性建筑比较集中的古镇、街巷或地段，并对历史街区内的建筑保护进行了明确规定及法律责任界定；在入选国家历史文化名城的同年，无锡市政府颁布了《无锡市历史文化名城保护办法》，该办法包括总则、保护规划、保护措施、罚则等共5章22条，明确了保护和延续城市传统建筑风貌、城市格局，保护文物古迹、工业遗产、历史街区、传统村落等历史文化区域，保护和传承非物质文化遗产的保护思路，并提出历史文化名城内的文物古迹必须科学维护，及时修缮、加固，并确保周围的环境和氛围与文物相协调的整体保护措施；在入选国家历史文化名城后，无锡市陆续出台了有关河道、历史文化遗产、非物质文化遗产、重点风景名胜区保护与管理的法规规章，其中2016年和2018年无锡市分别出台了针对非物质文化遗产及重点文物保护的专项资金使用管理办法，明确了专项资金的使用范围与支持方式，并设立绩效评价与监督检查机制，起到了规范文化遗产保护专项资金使用管理、提高资金使用效益的作用，体现了无锡市坚决果断、重点突出地解决资金问题的立法努力。

表4 无锡名城保护相关立法

与苏南其他城市不同，无锡市的名城保护专项地方立法只定位为地方规章级别，相比兄弟城市法律效力略显不足，管辖范围和执法力度也均受到影响。

(五)常州市

常州市虽是苏南最后一个入选国家历史文化名城的地级市(2015年)，但近年来开展了灵活有效的名城保护地方立法实践(表5)。

表5 常州名城保护相关立法

2015年之前，常州市作为普通地级市尚不具有地方立法权，但通过设立一系列地方规章，对城市内各类历史文化资源进行了管理和保护，使遗产保护和城市建设协调发展。其中2013年常州密集出台了《常州市文物保护办法》《常州市地下文物保护办法》《常州市大运河遗产保护办法》《常州市不可移动文物认养管理办法》《常州市市区历史文化名城名镇名村保护办法》《常州市市区历史文化街区保护办法》，为常州的历史文物及地下文物保护、不可移动文物的认养修缮、历史文化名城名镇名村及街区建设提供了依据，并成为常州2015年成功申报国家历史文化名城的重要基础。2017年起，常州市又颁布了多部地方法规及规章，对重点风景名胜区、历史文化名镇、历史建筑、非物质文化遗产专门设立保护制度，其中《常州市焦溪古镇保护条例》成为苏南地区乃至全省首部为历史文化名镇单独设立的地方法规，体现了常州对保持和延续焦溪古镇的传统格局和历史风貌、维护其真实性和完整性的重视[5]。

2017年，历史文化名城保护专项法规《常州市历史文化名城保护条例》批准施行，该条例包括总则、保护名录、保护规划、保护措施、利用传承、法律责任等一共7章67条，条例明确了重点保护对象为历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、中国传统村落、历史地段及其他历史建筑，对保护对象所在地的镇人民政府和街道办事处规定了保护责任，并对在保护范围内的建设活动设定了具体要求。

二、苏南地区名城保护地方立法启示

横向对比苏南5市的立法差异和特色，可以得到以下启示，可为后期各市新增或修改完善相关立法提供经验和借鉴。

(一)建立名城保护专项地方法规

苏南5市除无锡市没有颁布专项地方法规而只设置了地方规章(《无锡市历史文化名城保护办法》)外，其他4市均出台了名城保护专项地方法规，相比地方法规，地方规章存在以下明显的劣势：(1)立法层级较低，当与本级地方法规冲突时，地方规章失去适用效力，名城保护没有高等级法规可依；(2)条目内容较少，不能详细划定保护范围，也不能准确制定保护措施，名城保护的管辖范围和具体措施难以落实；(3)法律责任模糊，以《无锡市历史文化名城保护办法》为例，仅规定“造成文物及文物保护标志损坏的，由文物行政主管部门依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并未对违反规定的不同情形设定不同的处罚区间和罚款标准，存在法律责任的模糊地带，也给实际执法增加了难度。

因此，历史文化名城建立名城保护专项地方法规既有必要也有意义。通过建立专项地方法规，一方面可提升名城保护的立法等级，保障保护工作在地方上更好地推行实施，增强名城保护的实效性；另一方面可增加完善法规条目中有关保护规划、保护措施、管理方法及利用开发的内容，保障各地因地制宜解决本地问题，增强名城保护的可操作性；同时进一步细化法律责任，消除模糊地带，针对不同违反情况因度适量，提升实际执法中的执法效力，增强名城破坏行为处罚的针对性。

(二)制定专项资金使用管理办法

通过苏南5市相关立法的横向对比，可以发现，无锡市和常州市除出台了常规的保护条例和保护办法外，还根据本市实际情况和需要分别制定了《无锡市文物保护修复专项资金使用管理办法》和《常州市文物保护专项资金管理办法》，对历史文化名城中文物保护专项资金的使用管理开展了建章立制的尝试[6]，具体内容见表6。

表6 无锡、常州文物保护资金管理办法对照

两市办法总体上确定了资金管理原则，明确了资金管理单位的各自职责，规范了资金使用范围和支出内容，简化了资金使用的申报流程，确保了专项资金的使用监督考核机制，完善了资金绩效评价制度，并作为以后年度专项资金预算安排、分配、年度预算调整的重要依据，既体现了地方立法的新颖性，又突出了利用专项资金加强文物保护的实效性。

同时无锡市专门设立了《无锡市非物质文化遗产保护专项资金使用管理办法》，该办法对无锡市域内非遗项目保护和抢救、非遗项目展示和推广、非物质文化遗产传承人补助和支持起到了资金保障的作用。因此，其他地级市可以学习参考这两市的经验，通过制定专项资金使用管理办法，规范专项资金的管理，明确资金支出方向，提升资金使用绩效，为推进历史文物保护、扶持和发展提供财力保障。

(三)围绕自身资源设定专门法规

每座历史文化名城除了拥有悠久的人文历史和深厚的文化积淀，还拥有各自最负盛名的风景名胜资源。苏南5市均围绕自身历史文化资源，设定了多部专门法规，如《苏州园林保护和管理条例》《南京市中山陵风景区管理条例》《南京市雨花台风景名胜区管理条例》《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《无锡市蠡湖景区条例》《常州市焦溪古镇保护条例》等，加强了对域内重点历史文化风景名胜区的立法保护。

例如：苏州市为加强对享誉世界、蜚声中外的苏州园林之保护和管理，保持园林的完整风貌，重点出台了《苏州园林保护和管理条例》，明确了由苏州市园林管理局主管苏州园林的保护和管理，以及规划、建设、环保、房管、工商、公安等部门的配合工作职责，划定了苏州园林的保护范围和建设控制地带，并说明了园林保护范围和建设控制地带内应当遵守的具体规定；常州市为加强对历史文化名镇焦溪古镇的保护，进一步彰显江南水乡特色，出台了《常州市焦溪古镇保护条例》，明确由区政府负责古镇的保护和监督管理工作，并提供政策支持和资金保障，同时要求在焦溪古镇保护范围内开展的维护修缮活动，不得改变其传统格局和历史风貌，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性。

对名城范围内的重点风景名胜资源设定专门法规，对名城整体保护和自身个体保护两方面都有突出作用。对名城整体而言，可进一步明确名城保护的核心，实现对重点对象的重点保护，突出城市保护的亮点；对风景名胜区自身个体而言，可更加明晰各保护部门的具体职责，同时可依法划定精确的核心保护范围和建设控制地带，这对重点风景名胜资源的保护、建设、利用和管理均具有促进作用[7]。

因此，其他历史文化名城也应针对各自重点历史文化资源设定专门法规，增强地方保护立法的特色和可操作性；苏南5市则可在调研的基础上，针对域内尚未立法保护的其他历史文化资源精细化、创新性地设立专门法规。

三、名城保护地方立法走向

通过对比苏南5市的立法差异和特色，我们认为短期内需完善建立名城保护专项地方法规，制定专项资金使用管理办法，围绕自身资源设定专门法规。但从更长时期来看，名城保护相关立法应该从以下几个方面把握好地方立法的完善走向，回归地方立法的本意和初衷。

(一)精准定位地方需求，有效解决实际问题

结合地方现实需求，针对性解决实际问题，应是名城保护地方立法未来发展完善过程中首要考虑的因素。当前，名城保护理念逐渐深入人心，各地地方立法实践也积极推进，但在具体实施保护利用、开发管理过程中仍面临诸多问题，例如：保护资金不足、保护措施不力，旅游开发过度、文化资源破坏，管理人员缺乏、公众参与不够等，迫切需要通过地方立法来加以规范和解决。

名城保护地方立法的进一步完善，需以上述问题为导向，采取以下措施：(1)对重点保护对象另外配套制定资金管理或补助办法，同时针对不同保护对象设定精细化、可操作的保护措施；(2)在名城保护条例中专门设定《合理利用》篇章，规范旅游开发行为，引导合理挖掘文化资源，实现保护与利用相协调；(3)通过条文明确名城保护专门机构，规定管理人员配备要求，同时明确公众参与名城保护的各项权利，并引入社会监督管理机制等，提高名城保护地方立法质量，使立法符合地方实际需求、符合人民群众利益，同时成为有效解决实际问题的突破口。

除上述典型问题外，各地还可能有其他具有特殊性、地方性、紧迫性的名城保护具体问题，均应围绕地方真实需求，找准立法的着力点开展地方立法，以解决现实需要。

(二)增强地方立法特色，创新违法责任形式

地方特色是地方立法的价值体现[8]。我国地域辽阔、民族多元、历史文化类型丰富，不同地区历史文化名城的特色和风格各异，面临的保护形势也有很大差别。因此在进行名城保护立法时，除了满足国家对历史文化名城保护的整体要求外，还需在当地开展广泛和深入的调查研究，充分掌握地方的历史地理、文化传统、优势资源和经济社会发展水平等情况，从而立足自身历史文化资源开展针对性、专业性强的地方立法。例如，苏州市的名城保护立法可重点围绕苏州园林和苏州古城外围诸如周庄、同里、甪直等众多历史文化名镇资源设立，成都市的名城保护立法可因地制宜围绕蜀地文化资源开展并形成亮点，而拉萨市则可侧重宗教文化特色进行个性化的名城保护地方立法，而不是各地立法生搬硬套、互相拼凑。

保护责任形式的创新则是地方立法的生命力源泉。各地要改变目前针对破坏名城保护行为所设定的较单一的违法责任形式，例如“恢复原状”“采取补救措施”和“处以罚款”等，应创新利用现代信息技术，制定“能震慑+可矫正”的违法责任形式。例如：允许利用地理信息、智能识别等信息化手段对轻微违法违规行为人进行信息化管控；对一般、严重违法违规行为人将其违规行为纳入社会公共信息系统，并采取其他限制措施；要求违法违规人员通过完成名城保护相关志愿者服务工作进行矫正等。

(三)建立多元保障机制，支持鼓励民众参与

随着设区市获得地方立法权，各市普遍开始了名城保护的地方立法实践，逐渐建立起覆盖面广、类别齐全的地方立法体系。但在体系框架建立的过程中，也暴露了地方立法片面追求广、全、细，忽视建立相应保障机制的弊病。

名城保护的保障机制的建立健全，至少应该包括3个方面：一是资金保障，前文所述制定专项资金使用管理办法，可确保不同保护对象有专项资金用于保护、修缮和推广，提供财力扶持；二是实施保障，通过配套设立保护条例的实施规定，增强对条例具体实施的指导，解决“保什么”“谁来保”“怎么保”“怎么用”等操作性问题，为名城保护提供操作手册；三是激励制度，建立保护开发激励奖补制度，例如对开发商投资建设博物馆展览馆的给予维护经费奖励，对古建筑私有产权人按规划修复古建筑的进行补助，对相关保护部门履职尽责人员进行嘉奖等，从而促进名城保护各参与方积极作为。

与此同时，还需要地方立法相关条款中明确或增设公众参与[9]的内容，调动社会广大民众参与到保护、开发、管理、利用名城资源的良性发展中来。例如：鼓励民众开发地方特色的文创产品，开展与地方文化相关的文化体验、休闲旅游活动；支持民间资本开设博物馆纪念馆、经营民宿客栈，发展名城旅游事业；引导原住居民、能工巧匠开办工作室，制作、展示、经营传统民俗文化活动，最大限度调动最广大名城群众的参与热情。

四、结语

近年来，苏南5市凭借先进的立法理念、健全的立法机制以及充足的立法人才，围绕自身特色文化资源和实际需要，因地制宜进行了历史文化名城保护地方立法的实践，形成了一批具有一定地方特色的法规规章，取得了一定的保护成效。

横向对比苏南5市立法实践，短期来看，新近获得地方立法权的城市完善自身立法体系，可从建立名城保护专项地方法规、制定专项资金使用管理办法、围绕自身资源设定专门法规3个方面着手，以起到提升立法等级和执法效力、保障资金扶持和规范使用、增强重点保护和可操作性的作用；而秉承地方立法初衷，长期来看，名城保护地方立法应回归到“问题导向、特色突出、制度保障、公众参与”上来，解决保护过程中的实际问题，增强地方立法的创新性和差异性，完善立法体系配套的激励保障机制，引导更广大社会力量参与名城保护活动，名城保护地方立法未来将大有可为。