我国公共卫生对外援助与合作的进展和展望

黄璐璐，丁玮，陆申宁，施丹丹，官亚宜，王多全，吕山，李石柱

中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所（国家热带病研究中心），国家卫生健康委员会寄生虫病原与媒介生物学重点实验室，世界卫生组织热带病合作中心，国家级热带病国际联合研究中心，上海 200025

对外卫生援助是我国对外援助和外交政策的重要组成部分。对外卫生援助体现的是人道主义精神，参与或主导对外卫生援助、开展卫生合作是我国承担更多国际责任和义务的具体体现。中华人民共和国成立70余年来，随着我国经济发展水平和卫生治理能力不断提高，我国已从受援国向援助国转变，援助方式也从“交钥匙”向“授人以渔”转变，援助内容从起初的各类医疗物资援助到如今资金、项目、技术、人才等多方面的援助与合作，援助模式实现了由单一的国家政府外交局面向政府、企业、社会组织等共同参与的多层次、多领域的立体外交格局转变[1]。近年来，随着全球经济一体化的进一步加深，新发、再现传染病在国家间传播加快，要求国际社会进一步加大在公共卫生领域的国际合作。因此，总结我国公共卫生对外援助与合作的经验，分析存在的问题和挑战，对于推动新时期我国公共卫生对外援助与合作具有重要意义。

1 我国对外卫生援助的主要历程

对外卫生援助的模式较为多样，它既可以是单边的对外援助，也可以是双边和多边的公共卫生合作。单边对外卫生援助，主要是由一个国家或地区单方面向其他国家或地区提供医疗援助；双边卫生合作是指两个国家或地区在卫生领域开展合作；多边卫生合作既可以是地区性的也可以是全球性的。以双边合作为主的官方援助，是我国参与全球公共卫生治理的主要方式，以派遣医疗队和成套的项目援助为主[2]。回顾我国对外卫生援助的主要历程，从发展的角度来看，可分为四个阶段。

1.1 起步发展阶段 20 世纪50 年代初，我国便开始向越南和朝鲜等国家提供医疗物资援助[3]。1963年4 月，我国政府应邀向阿尔及利亚派遣了一支由北京、上海等地24 名优秀医生组成的援外医疗队，帮助其走出医疗困境，由此揭开了我国卫生外交的序幕。随着我国对外卫生援助的逐步展开，卫生援外成为我国与其他发展中国家或地区友好合作的重要组成部分。随后，我国向坦桑尼亚、桑给巴尔、老挝、索马里、也门、刚果（布）、马里、毛里塔尼亚、越南和几内亚等国家和地区派出医疗队[4]。这个阶段我国通过向其他社会主义国家和第三世界国家输出医疗卫生人才、援助建设卫生设施等方式开展卫生合作，但这些合作多数停留在外交层面，且以单边援助为主[5]。通过医疗队的援助，促进了受援国医疗卫生事业的发展，为当地人民带去了健康，增进了人民之间的友谊，也推动了与受援国的友好合作。

1.2 交流合作阶段 1971年我国恢复了联合国合法席位，并于次年重新加入世界卫生组织，这成为我国对外卫生援助史上的重要转折点，我国由此开启了卫生外交新时期。1978年10月，我国原卫生部与世界卫生组织在北京签署《卫生技术合作备忘录》，随后，我国积极在多平台参与决策，发起并通过了一些重要决议。在2003年举办的第58届联合国大会上，通过了由我国常驻联合国代表团提出的“加强全球公共卫生能力建设”的决议草案[6]。随着不断融入国际卫生体系，我国借助世界卫生组织这一平台，积极分享我国在初级卫生保健和传统医学中的“赤脚医生”卫生模式以及针灸治疗等方面的宝贵经验。改革开放后，随着我国经济状况和国际政治环境的变化，在关注第三世界国家的同时，我国开始与部分西方国家签署卫生合作协议，以推进卫生方面的国际交流与合作[7]。

1.3 快速发展阶段 2003 年的“非典”疫情发生后，我国先后颁布《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等行政法规和规范性文件，为维护公共安全与公共卫生安全提供了重要保障。与此同时，我国更加注重国际合作，积极分享传染病防治、医疗保健、基本营养、生殖健康、环境卫生、麻醉药品管制等领域一系列全球公共产品，而其中传染病的防控与消除被认为是最纯粹的公共产品[8]。2014 年3 月，几内亚出现了埃博拉出血热疫情，并迅速蔓延，我国政府及时向西非受疫情影响国家伸出援手，提供了4轮总额7.5亿元人民币的紧急援助，并派出临床和公共卫生专家1 200多人·次开展疫情防控援助工作。此次任务为我国公共卫生援外派出人数最多、持续时间最长、工作覆盖最广的一次，推动公共卫生成为我国卫生援外工作的重要内容，标志着我国公共卫生援外进入了一个新的发展阶段，充分体现了我国作为负责任大国的良好形象[9-10]。

1.4 引领合作阶段 新冠肺炎疫情发生以来，我国在快速采取科学防控措施的同时，及时向全球分享病毒全基因组序列信息，积极研发诊断试剂、抗病毒药物和疫苗等公共产品，积极向全球提供抗疫物资，并向多个国家或地区派遣医疗专家组。截至2022 年5 月上旬，我国已累计向153 个国家或地区以及15个国际组织提供了46亿件防护服、180亿人份检测试剂、4 300 余亿个口罩等抗疫物资，向120多个国家或地区和国际组织提供了超过22 亿剂新冠肺炎疫苗。我国迄今已向34 个国家或地区派出37 支医疗专家组，与180 多个国家或地区和国际组织分享疫情防控经验，以实际行动为全球抗疫合作引领了方向、凝聚了力量、注入了希望[11]。作为我国参与全球卫生治理的重要转折点，此次新冠肺炎疫情的应对和国际合作，标志着我国参与全球卫生治理的水平从单个国家、区域层面上升到全球层面。

2 我国公共卫生对外援助与合作现状

公共卫生是关系到一个国家或一个地区人民健康的公共事业，包括对重大疾病尤其是传染病的预防、监测和治疗，对食品、药品、公共环境卫生的监督管理，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等，其核心是公共卫生体系即疾病预防控制体系的建立[12]。随着经济全球化和区域一体化的持续深化，重大传染病等非传统安全威胁持续蔓延。传染病早已突破了国界并呈现出在世界范围加速传播的趋势，公共卫生援助与合作愈发成为国家卫生外交的“排头兵”。2020年5月，习近平主席在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上发表题为《团结合作战胜疫情共同构建人类卫生健康共同体》的致辞，正式提出了“人类卫生健康共同体”的概念[13]。2021 年1 月，国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书，深刻、全面地阐述了以人类命运共同体理念引领新时代中国国际发展合作[14]。以推动构建人类命运共同体为引领，在人类卫生健康共同体理念的指导下，我国参与全球公共卫生治理的目标和方向将更加清晰，行动更有依据。

当前，我国的公共卫生对外援助与合作仍处于探索阶段，在服务国家外交大局的前提下，我国公共卫生对外援助与合作总体上呈现坚持援助和当地需求相结合、注重体系建设尤其是人才培养、侧重于分享我国经验与产品等特点。例如，有关国家发生突发公共卫生事件后，根据对方的防控需求，我国派遣临床和/或公共卫生专家，并提供防控物资，助力当地疫情防控；在开展国家外交政策引导下的公共卫生对外援助与合作时，注重通过政策推动和项目实施，推动当地公共卫生体系建设，从而造福受援国全体人民身体健康；重视开展基于双边和多边的援助与合作项目，积极分享疾病防控成功经验和产品，培养相当规模且能够长期派驻的专业人员，与项目成员国以及国际组织的专业人员共同实施援助与合作项目，为项目成员国培养“带不走”的科学队伍[15]。

2.1 我国公共卫生对外援助与合作的主要方式和内容 我国公共卫生对外援助与合作的主要方式包括提供突发公共卫生事件应急援助、开展以传染病防控为主的公共卫生援助与合作项目以及合作开展人才培养等3种。据不完全统计，2005年以来，我国共参与12 次国际突发公共卫生事件应急响应和处置工作，涉及海啸、地震等灾害救援以及埃博拉出血热、寨卡病毒病、鼠疫和黄热病等传染病疫情防控等（表1）[2]。

近年来，我国积极兑现国家承诺，开展以防治传染病为主的公共卫生援助与合作，实施了一批各具特色的公共卫生援助项目（表2）。作为我国开展公共卫生对外援助与合作的典范，这些项目的实施是我国维护国家安全和全球卫生安全、参与全球卫生治理、落实构建人类命运共同体、携手“一带一路”沿线国家或地区实现健康相关可持续发展目标的重要战略举措，对提升我国国际政治影响力具有积极的促进作用。

卫生人力资源开发合作意味着资金、物资、人力和技术等方面的综合转移和输出，与其他援助方式相辅相成，是增强受援国卫生事业能力建设最直接、最有效的途径之一[16]。我国的公共卫生专业机构注重强化卫生援外人员能力建设，依托公共卫生援助项目，大力开展全球卫生人才培训和对外援助培训。如引入世界卫生组织热带病研究与培训特别规划署的《贫穷所致传染病》慕课项目，举办全球卫生相关培训班，如全球卫生外交培训、英文公共卫生公文写作培训、国际公共卫生会议研讨和演讲技能培训等。与此同时，通过政府间和机构间的双边或多边渠道，采用培训、学位学历教育、人员交流等形式，传播先进的发展理念和技术，帮助其他发展中国家培养卫生人才。

2.2 我国公共卫生对外援助与合作项目进展——以疟疾、血吸虫病防控合作项目为例 2015 年12月在南非举办的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，习近平主席宣布实施中非公共卫生合作计划，明确提出“中方将参与非洲疾控中心等公共卫生防控体系和能力建设”，积极支持非洲疾控中心筹建工作，在信息系统建设、技术设备保障、实验室合作、人员培训和奖学金等方面提供支持[17-18]。我国由此正式参与到包括卫生基础设施建设和人才培养在内的非洲国家公共卫生体系建设中[19]。此外，中国还将为非洲提供一批复方青蒿素抗疟药品，以帮助非洲抗击疟疾[17]。同时，《中国对非洲政策文件》指出，在传染病防控方面，加大对疟疾、霍乱、埃博拉出血热、艾滋病、结核病等传染病防控的援助力度[20]。2018年中非合作论坛北京峰会通过的“中非合作论坛——北京行动计划”，将“一带一路”倡议同非盟《2063年议程》、联合国《2030年可持续发展议程》以及非洲各国发展战略紧密对接，提出要帮助非洲国家和地区控制和消除疟疾，实施中非新发再发传染病、血吸虫病、艾滋病等疾控合作项目，同时加强公共卫生体系建设[21]。

表1 2005年以来我国参与处置的国际公共卫生应急事件[2]

表2 我国参与的传染病防控国际合作项目

疟疾作为一种古老的寄生虫病，严重影响人民健康，撒哈拉以南的非洲地区是受疟疾影响最为严重的地区。在中非公共卫生合作框架下，广州中医药大学的抗疟项目组自2007 年起与科摩罗政府合作，实施复方青蒿素快速清除疟疾项目。该项目立足当地实际，通过群防群治、全民服药、主动干预、力求治标治本的“中国方案”，实现了当地疟疾零死亡的目标，疟疾发病人数大幅下降[14]。该项目还为科摩罗建立起疟疾防控和监测体系，为该国培养了大批基层疟疾防控专业人才。

2015 年，由英国国际发展部出资、中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所与坦桑尼亚伊法卡拉卫生研究所合作开展的中国-英国-坦桑尼亚疟疾控制试点项目启动，经过几年的实施，项目取得了显著成效，疟疾发病率和病死率大幅下降[22]。该项目通过结合世界卫生组织T3（Test,Treat,Track）策略和中国疟疾防控经验，探索并创新了适合当地、基于社区快速筛查和治疗的“1,7-mRCT”干预模式（即1天内完成病例信息收集和报告，并结合蚊媒监测信息，7 天内完成对识别的高风险人群的快速筛查和治疗）[23-24]。2018 年，为巩固项目成效，比尔及梅琳达·盖茨基金会资助并启动了中国-坦桑尼亚疟疾防控示范项目，该项目在继续实施试点项目防控策略的基础上，与国家项目在管理层面上进行有效整合，共同实施针对性的干预措施，并将试点区域从4个社区扩展至10个社区，以进一步验证中国经验的适用性[25-26]。2019 年，由我国出资的中非疟疾防控合作Ⅰ期项目正式启动，通过分阶段实施和可持续合作，与国际社会和项目国家共同推进非洲地区疟疾控制和消除进程[27]。

我国在血吸虫病综合治理方面有着丰富的经验。为响应桑给巴尔提出希望我国派遣技术专家帮助当地控制和消除血吸虫病的请求，2017年2月，援助桑给巴尔血吸虫病防治技术合作项目在我国政府的资助和支持下正式启动。项目实施3 年后，桑给巴尔奔巴岛示范区人群血吸虫感染率从项目初期的8.92%下降到0.64%，人群血防知识知晓率由64.62%上升到84.70%，通过项目实施，不仅有效控制了当地血吸虫病疫情，提高专业人员的疾病防控能力，而且推动了当地公共卫生体系的建设[28-29]。2019年，中非血吸虫病防控合作项目作为由国家卫生健康委员会主导的公共卫生项目正式启动，该项目希望建立中方主导的多边合作机制，通过分享我国血吸虫病防治的经验、技术和产品，帮助非洲控制血吸虫病流行，提高人群健康水平，不断提升我国参与全球卫生治理的话语权。

3 我国公共卫生对外援助与合作的机遇、挑战及展望

3.1 机遇 我国公共卫生对外援助与合作的机遇可从国内和国际两个角度进行分析。从国内来看，专业对外援助机构的成立为统筹与整合我国卫生援外资源提供了契机。为提高对外援助的专业性和有效性，我国于2018年成立了国家国际发展合作署，统筹协调我国对外援助事宜[30]。2021 年，国家疾病预防控制局挂牌成立，其职责包括：开展我国疾病预防控制领域的国际交流与合作、对外宣传、援外工作，组织传染病跨境联防联控工作，参与制定相关国际标准、规范、指南[31]。两个国家级机构的建立，将进一步优化包括公共卫生对外援助工作在内的国家对外援助的整体布局，推动和完善我国公共卫生援助管理体系和机制建设。

从国际来看，国际社会对我国参与全球公共卫生治理有所期待。参与全球公共卫生治理，是我国维护全球公共卫生安全、履行国际义务的重要体现。近年来在应对和帮助他国抗击突发公共卫生应急事件上，我国积极向国际社会进行疫情通报、经验沟通、技术合作和医疗援助，推动了人类卫生健康共同体理念的传播，守住了全球疫情防线，获得了世界卫生组织和受援方的赞赏。近年来我国与非洲在公共卫生领域的合作发展迅速，非盟《2063 年议程》提出了完全遏制埃博拉等传染病和热带病、大幅降低非传染性疾病发病率、将非洲人民的人均寿命提升至75 岁以上的发展目标[19]。由于自身公共卫生体系薄弱，非洲对中非公共卫生的合作需求强烈，我国要以此为契机，结合非洲发展目标和实际需求，支持非洲全面提升公共卫生防控水平和自主发展能力。

3.2 挑战 当前，我国尚未制定国家层面的公共卫生对外援助与合作战略规划或计划，各部门间也未建立有效衔接的沟通协调工作机制，已经实施的公共卫生援外与合作工作尚未与传统的援外医疗队进行有效融合，导致当前我国开展的公共卫生对外援助与合作难以“同下一盘棋”，存在资源浪费和利益冲突的可能。另外，一些西方国家把公共卫生对外援助当作大国博弈的筹码，加之各国公共卫生治理理念与能力存在差异，都对我国参与全球性的公共卫生治理提出了挑战[32。

此外，我国尚未建立起对外援助信息的统一发布渠道，也可能影响着我国卫生援外工作在国际上的话语权以及我国卫生健康理念的传播，“中国故事”常被西方媒体曲解[10]。我国目前尚未加入国际援助透明度倡议（International Aid Transparency Initiative,IATI）等国际援助公开体系，可能会导致国际社会对我国援外工作的实际成效缺乏信心。项目如果缺乏专业的有效性、可持续性评估，不能够及时纠正援助项目实施过程中出现的重大问题，及时规避风险，可能导致项目有效性和可持续性存疑，甚至引发一系列的政治、经济风险，影响国际社会的认可度，对我国的影响力和话语权产生不利影响[2]。另外，我国疾控部门与其他卫生部门相比，待遇、职业发展前景不尽如人意，人才流失严重，直接导致了援外储备人才尤其是高水平人才的严重短缺。相对于传统援助大国，我国缺乏具有“一锤定音”专业能力同时又能讲好“中国故事”、发出“中国声音”的高水平、复合型人才队伍。在联合国以及世界卫生组织等国际组织中担任高级职务的人数少，难以广泛参与国际政策、法规的制定，制约着“中国声音”“中国经验”在国际上的传播。

3.3 展望

3.3.1 加强顶层设计，制定公共卫生对外援助与合作战略规划 随着我国公共卫生援外与合作的不断开展，在充分总结经验教训的基础上，应尽快加强顶层设计，从国家层面制定适合我国国情的公共卫生援助与合作战略规划，推动公共卫生援外工作朝着系统化、专业化的方向发展，确保公共卫生对外援助与合作的可持续性。同时，建议在公共卫生对外援助与合作的主体框架下，鼓励开展多层次、多方位的援外工作，探索适时将非国家行为体纳入多边合作体系，并为之提供必要的政策便利，这将有利于在全球范围推广我国参与公共卫生对外援助与合作的理念，从而更好地向国际社会贡献我国的公共卫生产品和中国智慧。

3.3.2 完善工作机制，建立科学有效的评估体系公共卫生援外与合作的重点是“合作”而不是“单打独斗”，不同层次的公共卫生合作平台对于开展公共卫生援外与合作至关重要。作为我国国家层面倡议的区域性合作平台，中非合作论坛和澜沧江-湄公河合作等平台在我国公共卫生对外援助与合作方面的重要性不言而喻，其重要作用和突出优势应当得到充分发挥。要完善工作机制，启动国家间的公共卫生合作项目，落实区域内国家间、机构间的实质性技术交流与合作。亚洲血吸虫病及其他重要蠕虫病网络（Regional Network for Asian Schistosomiasis and Other Helminth Zoonoses,RNAS+）、中非消除血吸虫病机构间合作网络（Institution-based Network on China-Africa Cooperation for Schistosomiasis,INCAS）是我国寄生虫病防控领域十分重要的区域性经验交流与合作的平台，应当以RNAS+、INCAS等成熟的区域合作平台的优势资源为基础，进一步扩大和完善其职能，深化合作内容，建立有效的技术支撑体系，组建通晓实验室系统、信息系统、检测监测系统等系统建设的多元化团队，为网络成员国的公共卫生体系建设提供强有力的技术支撑。在开展公共卫生对外援助与合作时，要吸取历次重大公共卫生事件的经验教训，推动科研、临床和防控协同发展，将公共卫生对外援助与合作和援外医疗队有机结合，建立更加完善的工作机制，实现资源共享，促使我国卫生援外成效最大化。

随着公共卫生对外援助与合作的不断深入，要建立科学有效的评估体系，对援外的投入、产出、有效性和可持续性等进行系统有效的评估，及时发现存在的问题和风险，促进各项资源的合理配置，提高援助有效性，为公共卫生对外援助与合作的相关决策提供可靠依据。此外，持续、透明的评估工作有利于及时与国际社会分享对外援助与合作的成果，也有利于消除国际社会对我国公共卫生对外援助与合作的疑虑。

3.3.3 加强人才储备，多渠道加大人才培养力度为应对当前我国公共卫生援外人才短缺的问题，在国家层面上，应当统筹全国的公共卫生队伍，有计划地培养复合型骨干人才，参与综合性强的公共卫生援外与合作实践；要拓宽培养路径，积极借助WHO 等国际平台培养青年骨干，同时关注培养的过程和效果，助力其成长；要适当借鉴国际上的合作和管理模式，提高人才招录灵活性，以市场化的薪酬引进和留住高素质人才[33]。需要指出的是，公共卫生援外与合作的理论和实践涉及疾病控制、全球卫生、公共卫生安全、国际政治、外交、国际传播等众多领域专业知识，因此，在人才培养方面，要着力培养既能讲好“中国故事”同时又能通晓外交谈判、全球卫生规则制定、多元主体沟通协调合作等多方面专业知识和技能于一身的复合型人才。