保险正向激励耕地地力保护机制的探索

刘 勇

（中国人民财产保险股份有限公司，广东 广州 510600）

一、引言

当前，我国各主要农业生产区广泛存在的不合理耕作、过度种植、农用化学品大量投入和沟渠设施老化等问题，已经导致农田出现普遍性耕层变薄，养分非均衡化严重，土壤板结，土壤生物性状退化，土壤酸化、潜育化、盐渍化增加，防旱排涝能力差等情况，耕地土壤基础地力不断下降。耕地地力下降严重影响了我国粮食生产的稳定性和安全性。为了保护耕地，政府出台了相关政策，鼓励农民进行秸秆还田、轮作休耕、化肥减量，虽然有一定成效，但仍存在许多不足。农业生态环境和耕地地力保护现状不容乐观，同时也缺少客观指标来评价耕地地力是否真正得到保护。现行耕地地力补贴政策宣传、执行存在不足，保护地力的潜力有限，未能发挥保护地力的实际作用［1］。耕地地力补贴未与地力指标改善量化结果挂钩，缺乏可量化的刚性激励约束机制［2］。此外，农民耕地地力保护的投入与产出不成正比，农民对耕地地力保护的投入没有得到相应补贴或者补贴金额较少，不足以覆盖农民投入的全部成本；耕地地力修复或改良的专业技术公司参与度不高。

在中央提出“绿色兴农、质量兴农”战略的背景下，为破解耕地地力下降的困局，确保粮食安全，保险公司联合土壤修复公司在广东省某试点县的4个乡镇开展耕地地力指数金融支农创新试点项目，充分发挥金融工具力量，运用市场经济手段，调动社会力量和广大农民参与耕地地力提升行动，先行先试，总结经验，为复制推广保险正向激励耕地地力保护奠定基础。实践证明，金融行业参与耕地地力保护，能够充分发挥财政资金的杠杆作用，四两拨千“金”，放大资金效应，引导社会资本投入耕地地力保护和农业生产，有利于维护我国粮食安全。同时，通过完善机制，解决各方的利益关切，充分调动各方积极性，在实现耕地地力提升的同时，使各参与方收益最大化。

二、耕地地力指数保险运行机制

（一）耕地地力指数概念

耕地地力指数是指用于农作物生产的耕地的地力指标，包括土壤pH值、有机质含量和重金属含量等。

（二）工作流程

由政府出资，购买耕地地力指数保险服务。保险公司承保前，耕地地力检测公司对承保耕地进行修复前检测；承保后，土壤修复公司向农户提供土壤修复物资和科学用地技术指导；保险期限结束后，耕地地力检测公司对承保耕地进行修复后的检测工作。如耕地地力提升，触发理赔条件，保险公司分别向土壤修复公司和农户给付保险金。

（三）保险方案

1.保险标的

保险标的是农户或新型农业经营主体为实现耕地地力提升所产生的费用。

2.投保人、被保险人

投保人：试点县人民政府或村委会。被保险人：（1）参与耕地地力提升的农户或新型农业经营主体，包括龙头企业、规模种植大户、家庭农场等；（2）参与耕地地力提升的土壤修复公司。如发生赔付，赔款的80%支付给土壤修复公司；赔款的20%支付给农户。

3.保险责任

保险期间内，承保耕地的保险指数在保险合同的约定范围内，视为保险事故发生，保险人按照保险合同的约定负责赔偿。

保险指数是指承保耕地的pH值改善值和有机质含量提升值，pH 值改善值和有机质含量提升值以耕地地力检测公司对承保耕地进行检测评估后提供的数据为准，耕地地力检测公司由县级以上政府部门与保险人协商确定，并在保险单中载明。

pH 值改善值的约定范围是指酸性改良（pH0＜6.5＜pH1＜7.0）、碱性改良（pH0＞7.0＞pH1＞6.5）。pH0 指保险合同生效日耕地的pH 值，pH1指保险合同到期日耕地的pH 值，pH0 由耕地地力检测公司进行检测评估后提供，并在保险单中载明。

4.保险期间

每期的保险期间为一年，保险期间以当年11月至次年12月为佳。为确保耕地地力提升的持续性，建议连续投保三年以上。

5.赔偿处理

发生保险合同约定的保险事故时，保险人按以下方式计算赔偿金额：

赔偿金额＝pH值改善赔偿金额＋有机质含量提升赔偿金额。

（1）pH值改善：

赔偿金额＝保险面积×每亩pH 值保险金额×不同pH值改善区间赔偿比例

pH值改善区间＝|pH1－pH0|

若承保耕地出现酸性改良（pH0＜6.5＜pH1＜7.0）、碱性改良（pH0＞7.0＞pH1＞6.5）时，pH 值提升等级＝|pH1－pH0|。若承保耕地出现酸碱平衡维持（6.5≤pH0，pH1≤7.0），pH 值提升等级为0 时，保险人不负责赔偿。承保耕地的pH改善值不在本保险合同的约定范围内时，保险人也不负责赔偿。

（2）有机质含量提升：

赔偿金额＝有机质含量单位保额×有机质含量提升等级赔付比例×土壤污染物指标参数×保险面积。

有机质含量提升等级＝（保险止期的有机质含量-保险起期的有机质含量）/保险起期的有机质含量。pH值和有机质增幅等级赔付比例见表1，土壤污染物指标参数见表2。

表1 pH值和有机质增幅等级赔付比例表

表2 土壤污染物指标参数表

三、耕地地力提升与检测评价

（一）试点区域承保情况

保险公司在试点县的4 个乡镇开展耕地地力指数保险，共为1.1 万余农户的2.5 万余亩耕地提供1960万元风险保障。具体分布情况如表3所示。

表3 试点县各镇耕地面积和采样点位数量分布

（二）耕地土壤样品采集和检测

在保险公司和试点县农技站工作人员共同见证下，耕地地力检测公司于农田休耕期入场开展承保期耕地地力取样检测工作。地力检测技术人员根据《耕地地力调查与质量评价技术规范》进行采样检测。试点项目以140亩面积作为耕地单元，每个单元设置多个采样点并标注坐标，每个耕地单元样品烘干后充分混合，其中一份用于检测、一份用于备份。项目设置基于pH值和有机质分析的采样单元176个，基于重金属分析的采样点位26个。具体采样点分布见表3。另外，在耕地地力提升措施实施之后，检测团队在农作物采收后根据标注坐标再次采集土壤样品用于检测pH值、有机质和重金属含量。通过耕地地力提升措施实施前后土壤各个指标的变化情况，评价修复效果，评判是否触发理赔。

（三）耕地地力修复与提升情况

土壤修复企业克服疫情影响，在试点县的4个乡镇共发放了760 吨土壤调理剂和430 吨有机肥，组织农户召开了多次线上、线下土壤修复培训会议。通过视频、电话等工具指导农户科学耕种、施用有机肥和土壤调理剂，为项目的顺利实施打下基础，增强了农户提升耕地地力的意识。

四、结果与分析

（一）耕地地力提升前土壤质量状况

试点县4个乡镇采样点土壤pH值范围分别为4.00-5.68、4.12-6.06、4.27-6.48、4.42-6.26，平均值含量分别为4.95、5.05、5.24、5.17（表4）。土壤pH 值一般划分为九个等级，其中＜4.5 为极强酸性，4.5-5.5 为强酸性，5.5-6.0 为酸性，6.0-6.5为弱酸性，6.5-7.0 为中性，7.0-7.5 为弱碱性，7.5-8.5 为碱性，8.5-9.5 为强碱性，＞9.5 为极强碱性。由表4可知，试点县土壤pH 值整体为强酸性土壤。4 个乡镇承保耕地有机质含量范围分别为12.28-38.99g/kg、15.78-54.42g/kg、7.17-41.98g/kg、7.90-38.40g/kg，平均值含量分别为23.3g/kg、28.0g/kg、21.4g/kg、23.8g/kg（表4）。按照全国第二次土壤普查的土壤有机质含量等级划分可知，试点县4个乡镇承保耕地土壤有机质整体为三级。根据《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》可知，试点的4 个乡镇承保耕地的砷、铅含量均未超过风险管控值及风险筛选值；汞含量仅在H2-05、H2-06 和H4-06 三个土壤点位超过风险筛选值，超标倍数1.04-3.34 倍，但未超过风险管控值；镉含量在H1-01、H1-02、H1-05、H2-01、H3-01、H3-04、H3-05 及H3-07 点位超过风险筛选值，超标倍数为1.10-1.87倍，但并未超过风险管控值；铬含量仅在H1-05轻微超过风险筛选值，超标倍数为1.10倍，但未超过风险管控值（图1）。

（二）耕地地力提升措施实施后土壤质量状况

耕地地力提升措施实施之后，试点县4个乡镇采样点土壤pH 值范围分别为4.53-6.30、3.53-6.37、3.80-6.15、4.30-5.95，平均值含量分别为5.46、5.51、5.28、5.44（表4）。按照全国第二次土壤普查的土壤pH值等级划分可知，试点县土壤pH值整体为强酸性至酸性土壤。4个乡镇承保耕地有机质含量范围分别为11.48-62.42g/kg、8.17-50.1g/kg、4.14-47.2g/kg、12.13-76.9g/kg，平均值含量分别为31.84g/kg、30.38g/kg、23.74g/kg、32.15g/kg（表4）。按照全国第二次土壤普查土壤有机质含量等级划分可知，试点县乡镇1、乡镇2、乡镇4承保耕地土壤有机质整体为二级，乡镇3承保耕地土壤有机质整体为三级。根据《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》可知，试点县4个乡镇承保耕地砷、镉、铬含量均未超过风险管控值及风险筛选值；汞含量仅在H4-03土壤点位超过风险筛选值，超标倍数为1.16倍，但未超过风险管控值；铅含量仅在H3-04土壤点位超过风险筛选值，超标倍数为1.24倍，但未超过风险管控值（图1）。

（三）耕地地力提升措施实施前后土壤质量状况对比及赔付比例

由表4和图1可知，试点县4 个乡镇在耕地地力提升措施实施后，耕地pH 值含量提升明显，pH值提升等级分别为0.51、0.46、0.04、0.27，产生相应赔付比例为6%-8%；耕地有机质含量提升幅度较大，耕地有机质含量提升比例分别为64.72%、11.57%、12.48%、52.48%，产生相应赔付比例分别为50%、10%、10%、30%；耕地重金属超标点位明显减少，汞含量仅在H4-03 土壤点位超过风险筛选值，铅含量仅在H3-04土壤点位超过风险筛选值。总体而言，耕地地力指数保险对督促土壤修复公司开展耕地地力提升，提高农户积极性，最终实现耕地质量的改善具有明显成效。

表4 耕地地力提升前后pH值和有机质变化幅度和赔付比例

图1 耕地地力提升前后重金属超标点位及含量

五、问题及建议

（一）存在的问题

1.耕地地力检测成本较高

根据耕地地力指数保险方案，耕地地力检测公司分别在农田休耕期（播种前和农作物收割后的短暂窗口期）进行取样，试点区域多为丘陵山地地形，耕地的地理分布差异较大。实验室检测过程也较为繁杂，样品须经过自然风干、研磨、过筛等流程方能检测；对检测结果差异较大的样品，还须对备份样品进行重测。时间紧、样点多、人力投入大等因素造成检测成本高。试点项目的检测成本占保费规模的5%，加上协保经费等投入，明显高于其它农业保险险种的运营成本。

2.农户对耕地地力保护认识不一

保险正向激励耕地地力保护机制得到各级地方政府部门和有关专家的认可。土壤修复公司根据耕地地力检测公司提供的耕地地力检测报告制定详细的耕地修复方案，并向农户免费提供土壤修复物资及科学用地技术指导。在实操过程中，农户能够积极领取用于地力修复的有机肥、土壤修复调理剂等物资。然而，土壤修复公司在对农户开展科学用地的培训过程中，因培训方式、培训频度、现场示范和过程管理等方面没有全面考虑受众的认知程度，农户在耕地修复的过程中不能完全按照要求来执行修复措施，在一定程度上影响了土壤修复效果。

3.保险正向激励机制须持续开展

耕地土壤pH值和有机质含量改善是一个长期的过程，须坚持科学用地才能实现耕地地力的维持或提升。试点县的政府部门和农户希望项目能够长期实施，促进耕地地力持续改善。试点项目结束后，保险业务没有财政补贴支持，难以激励土壤修复公司协同农户共同提升耕地地力、持续监测耕地地力状况。

4.耕地地力具有较强的时间变异性

一般而言，耕地土壤具有良好的缓冲性，其pH值不会发生剧烈的变化。有机质是植物、动物残体逐渐分解形成的物质，因此短期内其变化相对有限。然而，在一些特殊时段，如在水稻田、蔬菜地施用有机肥底肥时期，耕地土壤会因混入了肥料而表现出有机质含量大幅提升的情况，容易导致有机质指标在地力提升前后出现明显差异。

（二）进一步发挥保险正向激励作用的建议

1.多途径降低耕地地力检测成本

在确保耕地地力检测指标准确反映地力水平，支持土壤修复公司科学合理制定修复方案的基础上，可通过以下途径降低检测成本：一是扩大保险试点范围，通过采用网格布点的方法将承保耕地划分成更细的耕地单位，在每个网格内采集多个土壤样品并将其混匀后进行检测，以降低实验室物料成本；二是运用当地政府部门提供的耕地地力历史数据，结合抽样检测，评估耕地地力水平，并作为土壤修复方案拟定依据；三是耕地地力检测公司对协保队伍进行培训，协同指导采样，以降低技术人员的人力成本；四是在实验室常规检测数据的基础上，建立耕地有机质与遥感波谱的定量反演模型，再通过无人机搭载遥感传感器获取耕地土壤波谱，从而快速反演土壤有机质，降低检测成本。

2.加大耕地地力保护宣传力度

保险正向激励可提高农户保护耕地的积极性，而通过开展保险业务科学用地宣传则能让广大农户真正认识到提升耕地质量的重要性。建议结合试点情况，通过媒体报道、短视频、案例讲解、专家讲座等人们喜闻乐见的形式进行宣传。

3.将耕地地力指数保险纳入政策性农业保险补贴范畴

地方政府以往通过直接补贴农户，或者通过招投标由土壤修复公司直接改良土壤等方式提升地力。基层政府往往难以监督到位，因而不能充分发挥财政资金的效用。建议继续推行耕地地力指数保险试点，并将其纳入政策性农业保险补贴范畴。政府通过购买保险服务，引入保险正向激励机制，更好地调动广大农户和新型农业经营主体提升耕地质量的积极性。同时，可试点将部分耕地地力补贴资金用于保费补贴，缓解县级财政压力，提升耕地地力指数保险覆盖率。

4.严控采样质量及时间周期

为保证土壤检测结果的科学性、公正性和合理性，建议进一步优化保险方案，使耕地地力的评价更具系统性。一是检测过程中应严格执行质量保证与控制措施，抽取一定比例样品进行复检，避免测定结果的不确定性，为准确评估耕地地力提升效果奠定基础。二是项目开展期间应严格管控采样时间段，确保在休耕时间内开展采样，避免在施肥期、暴雨期采样，导致样品检测值发生偏差。