新时代我国社会保险基金运营管理优化研究

周新发

（1.湖南省社会科学院，长沙 4100031；2.北京大学经济学院，北京 100871）

一、引言

社会保险基金管理是21世纪以来国际社会保障领域研究的热点问题①。近年来，随着我国社会保险体系不断建立健全，社会保险基金的规模日益扩大，优化社会保险基金运营管理日益成为我国社会保障部门亟须解决的问题。我国是世界上人口最多的国家，也是老龄人口数量和规模最大的国家。2021年我国国民经济和社会发展统计公报数据显示，截止到2021年年底，我国60岁以上老年人口超2.67亿，65岁及以上人口约2.01亿，是世界上老龄化人口绝对规模最大的国家，并且这种趋势还将进一步延续。规模日益扩大的老年人群，对我国社会保险基金的直接影响表现为领取养老金的人群和养老金的支出将不断增加。

与此同时，随着新冠疫情的暴发，全球经济经历严峻挑战，我国经济增速和财政税收收入增速也随之放缓。但是，对于社会保险基金而言，尤其是养老保险金支出“刚性增长”，使得如何提高社会保险基金的收益以弥补社会保险基金收入与支出缺口，成为促进财政收支平衡和降低养老金支付风险的一个重要课题。如果再考虑到社会保险地区发展不平衡、部分险种覆盖率不高、基金运行结构性矛盾等问题，未来我国养老保险基金将面临收支不平衡的重要挑战，社会保险基金保值增值的问题亟须解决。

从优化社会保险基金运营管理的必要性来看，社会保险基金保值增值可以增强社会保险的偿付能力。一方面，我国人口规模大，每年缴费的社会保险基金数额大，累计滚存结余规模更是巨大。面对巨额的社会保险基金，有必要对其进行科学的运营管理，否则就有贬值的风险；另一方面，由于社会保险基金缴费和支付具有“跨期性”②，对社会养老保险参保者而言，从开始缴费到领取养老基金，收付的时间往往超过十五年。因此，社会保险基金具有很强的时间价值，客观上也要求保值增值。另外，考虑通货膨胀率和银行存款利率的影响，巨额的社会保险基金一旦闲置就意味着亏损。综合以上因素，客观上要求社会保险基金必须通过优化投资运营来实现保值增值。

有鉴于此，本文在客观分析我国社会保险基金2004-2019年收支结余统计数据的基础上，剖析目前社会保险基金运营存在的问题并揭示背后的原因，从完善社会保险基金收支管理、投资运营和风险监管三个维度提出有针对性的政策建议。

二、我国社会保险基金收入、支出及结余发展态势

社会保险基金是国家通过立法要求建立的用于支付社会保险事业而筹集的专项资金。我国社会保险基金由个人缴费和单位缴费两部分构成，当参保者因退休、疾病、工伤、失业、生育等原因满足领取社会保险金的要求时，可依法获得社会保险金。目前，社会保险基金主要包括基本养老保险（含城乡居民基本养老保险）基金、基本医疗保险（含城乡居民医疗保险）基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金（2018年生育保险被合并到基本医疗保险）五个部分。

改革开放40 多年以来，我国已经建成了世界上覆盖人数最多的富有中国特色的社会保障体系，社会保险基金建设取得了重要进展。根据财政部官网公布的2004年以来收支决算情况表（见表1），可以大致了解我国社会保险基金的运营情况。2004年年底我国社会保险基金的累积规模只有4069.46 亿元，到2019年年底已经增长到69870.8亿元，增长了17.17 倍。十余年来我国社会保险基金当年结余不断增长，年终滚存结余也相应地迅速增加。

表1 我国社会保险基金历年收支决算情况表（单位：万元）③

从社会保险基金历年收入、支出以及当年结余的情况，可探讨社会保险基金近年来的发展趋势。图1显示了2004-2019年我国社会保险基金历年收入和支出额以及二者的增长率。从图中可以看出，我国社会保险基金一直处于快速增长中，除了个别年度增长率低于10%，其他年度增长率均较高。从基金收支额度来看，这一时期的基金收入大于基金支出；从基金收入/支出增长率来看，2004-2008年基金收入的增长率高于基金支出的增长率，但2009年、2010年、2012年及以后年度的基金支出增长率略高于基金收入增长率。特别是在2010-2012年这一时期，基金收入和支出进入高速增长阶段，2012年以后增长速度回落，但是基金收入和支出的绝对额较大，2012-2017年五年间，基金收入从3.14 万亿跨越到5.84 万亿元，基金支出也从2.39万亿跨越到4.86万亿元。2018年因我国实行社会保险基金改革，社会医疗保险基金和生育保险基金划转由新成立的国家医保局负责分管，2018年和2019年的数据因为不包括医疗保险基金和生育保险基金，本文不再作单独处理。

图2显示了我国社会保险基金2004-2017年当年结余规模及其增长率。数据表明，2004-2008年社会保险基金当年结余增速较快，2009-2010年回落，2011年之后处于稳步发展阶段。社会保险基金收支及结余的波动性与我国当时社会保险制度改革的相关政策、经济增长周期以及国际金融环境等因素高度相关。图3显示了2004-2017年我国社会保险基金年终滚存结余的发展规模及其增长率。总体而言，社会保险基金年终滚存结余呈现与社会保险基金当年结余同步的发展趋势。社会保险基金累积规模的不断扩大，对进一步优化其投资与运营提出了更高的要求，社会保险基金的保值增值任务日益艰巨。

图2 2004-2017年我国社会保险基金当年结余及其增长率

图3 2004-2017年我国社会保险基金年终滚存结余及其增长率

三、我国社会保险基金运营存在的问题

尽管我国的社会保险基金收入和支出在规模体量方面取得了很大进步，但是在基金运营管理方面还存在基金征缴和支出运行结构性矛盾、投资绩效不高、专业化管理水平不高等问题。

（一）社会保险基金存在收支不协调的结构性问题

社会保险基金收入与支出管理是社会保险基金运营管理的主线。目前，我国社会保险基金征缴和支出存在的结构性问题主要体现在两个方面：一方面，我国社会保险基金征缴不足。以养老保险为例，社会养老保险基金主要来自企业和个人的缴费，但是部分企业刻意降低工资基数，以奖金等方式发放酬金，而社会保险费是按照工资的一定比例征缴的，从而造成企业员工缴费基数较低，总的养老保险征缴不足。另外，当前还存在很多自由职业、自雇就业或灵活就业等情形，这部分群体对社会养老保险认识不足，缺乏个人缴费积极性，导致社会养老保险少缴或不缴，也造成社会保险基金缴费基数不实和社会保险基金流失。另一方面，由于基金支付环节缺乏统一的管理，不规范的支付行为时有发生［1］。例如在失业保险中，隐性就业现象导致一些人在获得酬劳的同时又享受了失业保险金，造成失业保险基金在征缴环节的遗漏和支付环节的额外支付；在基本养老保险中，甚至存在死者家属没有及时报告死亡导致继续领取死者养老金的情形；在基本医疗保险中，医疗机构勾结患者套取医保基金等现象也时有发生。

（二）社会保险基金运营管理的投资回报率偏低

我国社会保险基金的投资运营由政府集中管理，基于安全性考虑，目前主要采取银行存款和购买国债等方式。这种以货币形式存在的社会保险基金，收益率的高低主要取决于银行存款利率，难以应对通货膨胀风险，不易实现保值增值的目标。以养老保险基金为例，不投资，养老保险基金蒙受贬值风险；投资，养老保险基金则可能存在市场风险。相比全国社会保障基金较高的投资收益率，社会保险基金收益率则是相形见绌。全国社会保障基金理事会统计数据显示（如表2所示），2007-2020年全国社会保障基金的年均投资收益率达8.51%，超过同期CPI涨幅5.94个百分点。尤其是2019年和2020年投资收益率高达14.06% 和15.84%。全国社会保障基金的投资成效给我国社会保险基金的发展提供了一个很好的借鉴和参考⑤，如果能够将社会保险基金的资金从传统的运营管理中解放出来，采取市场化的投资运营模式，将有利于获得更高的投资收益。

表2 全国社会保障基金历年收益情况统计表（单位：万元）

数据来源：全国社会保障基金理事会2007-2020年历年年度报告和国家统计局历年年报。

（三）主体分散化管理模式难以实现规模化、市场化运营管理

当前，我国社会保险基金采取收支两条线、省级统筹的政策，具体的管理机构是各个省区市社会保险基金管理中心。尽管我国各种社会保险基金总额数以万亿计，但是目前我国各级社会保险经办机构实行行政分级管理，对社会保险基金采取“现收现付”的管理制度。这种统筹层次比较低的体制，容易造成有的社会保险基金监管主体分散，社会保险基金存量较小，基金运营难以采取规模化、市场化投资运营管理的模式，难以实现规模效益，也隐含潜在的贬值风险。相比而言，美国、加拿大、英国、新加坡等发达国家的社会保险基金已经实现了由专业投资机构运营的市场化运营管理模式［2］。另外，各级社会保险基金管理中心既负责基金资产运营，又负责监督管理，很难实现有效的自我监督，客观上也带来了潜在的社会保险基金管理风险。

四、存在问题的原因剖析

针对我国社会保险基金投资运营管理方面存在的诸多问题，剖析其产生的原因，主要有以下几个方面：

游完山海关，我有些累，也有些感叹，这么高的城楼，在古代是怎么建起来的，真是让人匪夷所思！有机会我还要重游一次山海关。

（一）社会保险基金“收支管理”严重碎片化

我国社会保险基金涉及多个部门，部门之间利益独立，如省级层面上涉及的管理部门就有财政厅、人力资源和社会保障厅、卫健委等。对社会保险基金进行运营管理的单位层次过低和投资分散，也会衍生诸多问题。一是社会保险基金收支分布不平衡。社会养老保险基金沉淀在发达地区越来越多，规模越来越大，特别是这些社会保险基金很多源于欠发达地区流动人员缴费积累所得，但是却不能转移到欠发达地区，以至于欠发达地区社会养老保险基金收不抵支。二是各类社会保险基金在收缴和支付方面采取由不同部门各司其职、分散管理的模式，一定程度上造成基金预算管理没有形成硬约束。

（二）社会保险基金统筹层次低、投资渠道单一

相比全国社会保障基金，我国社会保险基金运营绩效不高，回报率偏低，主要原因有以下两个方面：第一，社会保险基金统筹层次低，基金投资运营难以实现规模效益。我国基本养老刚刚启动全国统筹，要实现全面全国统筹还需要一定时间。其中，省级统筹基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等险种，统筹层次有待进一步提升。这种地方统筹管理模式造成社会保险基金管理主体分散，社保基金存量很难实现规模化，基金运营难以实现规模效益。第二，社保基金投资渠道较为单一。由于安全性要求的严格约束，对社会保险基金投资运营的选择空间很有限［3］。政府过多地强调社会保险基金的安全性，而忽略了对基金保值增值的追求目标，传统的主要采用银行存款和购买国债的基金投资方式已经难以实现社会保险基金的保值增值。

（三）不同部门之间的利益冲突制约了社会保险基金运营的监管效果

目前，我国社会保险基金投资运营监督管理“九龙治水”［4］，分散于各个部门之间。这些部门在政府机构中分属不同的体系，受不同部门利益关系的影响，在工作实际中经常互相博弈，难以实现统筹协调。由于基金统筹层次不高，使得社保基金在征缴、投资管理和支付中涉及多个管理部门，如省级层面涉及的管理部门有劳动和社会保障厅、财政厅、卫健委等；省以下层面，涉及的管理部门有劳保局、民政局、卫生局、财政局等。由于庞大的社保基金缺乏统一的监管，导致不同部门多头参与监管，社保基金从政策制定到具体征收、管理和营运，实际上还是由相关的各行政部门多头管理，很难形成统一管理，影响了对社会保险基金运营投资、收益、风险的监管效果。

五、优化社会保险基金运营管理的政策建议

针对当前社会保险基金运营管理的不足，本文提出要加强社会保险基金运营管理的顶层制度设计，从完善社会保险基金收支管理的顶层设计、创新社会保险基金投资运营方式以及提升社会保险基金监管的专业性、法治化和信息化水平三个层面提出有针对性的政策建议，以实现我国社会保险基金的持续稳定运营和保值增值的目标，进而实现我国社会保险基金运营管理的科学可持续发展。

（一）完善对社会保险基金收支管理的顶层设计

一方面，进一步完善社会保险基金的征收管理，提高基金的统筹层次。十九大报告提出“尽快实现养老保险全国统筹”。2022年1月起我国养老保险启动全国统筹。在此之前，各省区市的征收与管理模式也不一样。2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的新的《国税地税征管体制改革方案》规定，从2019年1月1日起由税务部门统一负责社会保险基金的征收管理，从而改变了过去社会保险基金的筹集方式。社会保险基金实行“五险合一”征缴，缴费方式采取“由费改税”的管理模式，通过遍布全国各地的税务机关征收实现，有助于提升社会保险缴费的效率。同时，要针对灵活就业群体、农民工等不同群体的保险需求和特殊情况，探索按月、季度或年缴的社会养老保险费用的做法，进一步完善对自由职业者、农民工等群体的征收管理方式，建立个人缴纳社会保险基金的合理通道，扩大社会保险基金的征收面，实现应保尽保。

另一方面，加强社会保险基金“精算平衡”管理。近年来，随着我国进入人口老龄化阶段，社会保险基金尤其是社会养老保险的支出增长速度逐步大于同期收入增长速度，客观上对社会保险基金的专业投资运营管理提出了更高的要求。目前，我国基本养老保险采取现收现付制度，社会保险基金必须加强精算平衡管理，通过科学预测未来社会保险基金可能出现收不抵支等问题，剖析造成这一状况的主要原因，提前采取有针对性的政策措施和解决方案。中央未来应争取上解各个省区市社会保险基金的管理权限，进一步推动社会保险基金的收支管理全国统筹，这样有利于对全国社会保险基金的综合平衡管理，同时也有助于将各个省区市的社会保险基金进行集中运营管理，形成规模效应。

（二）创新社会保险基金投资运营方式，实现基金保值增值

我国社会保险基金可以在保证安全性和流动性的前提下，通过健全现代化的社会保险基金投资制度，不断深化基金投资运营管理改革，以保障参保群众的切身利益。

第二，加大社会保险基金市场化投资的力度。当前，我国社会保险基金主要的投资方式是银行储蓄或购买国债。相比于同期的通货膨胀（CPI）指数，银行储蓄的利率长期低于通货膨胀水平，导致社会保险基金存在贬值压力，客观上要求社会保险基金必须拓展投资领域和创新投资方式。一方面，要积极推进社会保险基金进入市场，不断开创新的投资渠道，实现保值增值；另一方面，要强化基金风险监管和投资绩效管理，尤其对相关的投资运营监管要更为严格，这样才能真正实现社会保险基金运营安全性、收益性和流动性的统一。

第三，借鉴国际经验和国内社会保障基金的基金投资运作监管经验，不断加强对社会保险基金运营模式的现代化监管。近几十年来，欧美发达国家受经济全球化和自由化影响，不同程度地放松了对社会保险基金投资的限制，大力投资债券、股票、基金、实业等资产，获得不菲的收入回报，这种市场化运营管理模式的成功实践提高了社保基金的保值增值能力，值得借鉴。

（三）提升社会保险基金监管的专业化、法治化和信息化水平

首先，精简各个层级社会保险基金管理机构，成立专门的社会保险运营管理机构。目前我国的社会保险基金涉及人力资源和社会保障部、国家医保局、财政部等多个管理部门，在各个省区市又下辖不同层级的管理机构。一方面，社会保险基金分散化管理，导致统筹层次不高，难以实现社保基金的集中管理，碎片化严重；另一方面，多个管理部门、复杂的机构导致人力、物力浪费。鉴于此，我国政府可以按照事权和财权统一的原则，将社会保险基金的管理权限收归中央统一管理。这样虽然会触及地方利益，但是可以精简地方机构，消除部门利益冲突，从而为社会保险基金的集中运营管理创造制度性条件。

其次，完善社会保险基金法律法规，加强监管力度。近年来我国先后制定了《中华人民共和国社会保险法》《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金行政监督办法》《社会保险基金财务制度》《全国社会保障基金投资管理暂行办法》《基本养老保险基金投资管理办法》等社会保险领域的法律法规，建立了针对社会保险基金征缴、支付以及投资管理的财务、会计、审计等一系列相关制度，并且建立了养老、医疗、工伤、失业等各项社会保险基金的公开信息披露和年度预算决算制度，未来要尽快建立社会保险精算报告制度，为实现精算平衡和科学决策提供理论依据。

再次，推广社会保险基金管理的信息化应用，提升工作人员的专业化水平。数字经济的发展和信息化社会对社会保险基金运营管理的要求越来越高，基金管理部门应主动适应形势，积极学习并提升工作绩效。高校和社会保险管理机构可以建立人才培养和培训合作机制，大力培养专业化、懂技术的复合型人才，以适应社会保险基金运营管理对高素质人才的要求。同时，社会保险基金部门内部要建立严格的人才考评机制，建立健全社会保险基金机构职责、人员责任、考评要求，并加强职业操守监管，尤其是对侵害社会保险基金的行为进行严厉规范，加强风险管理。

［注 释］

①Barr，N.，and Peter D.，Reforming Pensions：Principles and Policy Choices［M］.Oxford University Press，2008。

②Inderst，G.Pension Fund Investment in Infrastructure：Lessons from Australia and Canada.International Journal of Pension Management，2014，7（1）：40-48。

③数据来源为从财政部官方网站公布的历年收支决算情况资料，基于财政部只公布了2004-2017年的年度收支决算情况，故本报告部分以2004-2017年为主要研究区间。

④2018年开始基本社会医疗保险和生育保险由国家医疗保障局分管，其他社会保险仍然由人力资源和社会保障部负责管理，故表1中2018年和2019年统计的数据不包括社会医疗保险和生育保险。2018年和2019年数据来自人力资源和社会保障部。

⑤全国社会保障基金（以下简称社保基金）是指全国社会保障基金理事会（以下简称理事会）负责管理的由国有股转持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。