营商环境视角下健全绿色保险法治的路径

舒丹云珽

（民革雅安市委员会，四川 成都 610000）

营商环境理论视野下，绿色保险可以优化营商环境各要素，而绿色保险法治是绿色保险市场良好发展的制度基础，因此优化营商环境程度构成绿色保险法治的评估标准。近年来绿色保险市场在我国发展较好，据统计［1］，2018年至2020年我国绿色保险保费达45.03 万亿元，险资参与绿色投资当量从2018年的3954亿元增加至2020年的5615亿元，年均增长19.17%。但我国绿色保险市场保费规模较小、覆盖率较低、“叫好不叫座”等问题依然存在，对此我国颁布了大量绿色保险法律制度，通过绿色保险法治促进绿色保险市场高质量发展。学界普遍认为加强相关立法是解决我国绿色保险发展困境的良好措施，但缺少对绿色保险法治重要性与必要性的研究，多停留在简单梳理绿色保险定义与作用的层面，少有结合绿色保险现有法律制度进行研究。何谓绿色保险法治？绿色保险法治之重要性与必要性何在？何为评估绿色保险法治的标准？这都是研究绿色保险法治不可回避的重要论题。本文从法治、营商环境、效率理论视角，使用文献分析法和经济法学分析法，在明晰营商环境、绿色保险、绿色保险法治三者的内涵与关系基础上，对绿色保险法治的内涵、重要性与必要性、评估标准进行探索，并结合现有绿色保险法律制度，对我国绿色保险法治进行评估，并探索健全我国绿色保险法治的路径。

一、理论基础与文献综述

（一）绿色保险

绿色保险包含产品端和资金端，即提供绿色保险产品和保险资金参与绿色投资［2］。在产品端，学界普遍认为绿色保险是生态环境保护的风险保障机制［3］，有利于填补环境污染损失，降低经济活动环境风险［4］。绿色保险通过精算环境风险事件概率设定费率和条款，是具有准公益性质的保险产品，通过差异化费率激励企业自发开展绿色生产，减少政府监管成本，是市场自发调配资源的体现，可以促进生态文明建设，优化营商环境。在资金端，绿色保险可以分担政府资金缺口压力，如项目有利于实现我国“双碳”目标，由于绿色投资项目回本周期长、利益不确定，导致投资力量不愿介入，而保险公司具有准公益特性［5］，有为绿色投资项目出资的可行性，可为实现我国“双碳”目标助力。同时从社会资源配置角度看，保险资金吸纳成本低，具有准公益性质，将其用于绿色投资项目是合理安排。

（二）营商环境

营商环境理论的核心是避免繁琐监管阻碍经济增长［6］，科学把握政府监管力度，打造适宜企业发展的环境。根据2020年世界银行发布的《全球营商环境报告2020》，营商环境的十二大要素包括创办企业、办理施工许可证、获得电力、产权登记、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、合同强制执行、破产退出、劳资关系处理、与政府交易。营商环境可延伸出营商软环境概念，因此气候、地理环境、政企关系［7］以及治理环境污染带来的成本［8］也属于营商环境要素。本文认为，营商环境要素的内涵可扩展到企业外部的经济形势、政策导向、生态环境、运营成本，评估是否优化某一要素的标准，是看能否提高企业的经济效率。经济效率指增加可衡量资产的价值［9］，分为配置效率和动态效率［10］，动态效率指创新带来的财富增加，资源配置效率指社会总剩余（经济福利）。

（三）绿色保险法治

绿色保险法治是绿色保险市场的基本治理方式，要求将秩序、公正、效率等基本法治价值［11］贯穿整套绿色保险法律制度。绿色保险法治的实施前提是要有符合标准的法律制度，从定性角度来看，这套法律制度应符合法治基本价值；从定量角度来看，这套法律制度能通过一定法治指标体系的考验［12］。关于绿色保险法治，国内外学界有一定研究成果，有学者指出企业参保意愿不强是因为成本高，政府应立法引导［13］；保险机构绿色投资理念还需提升，国家相关投资界定尚待规范［14］。有学者认为政府应完善环境信息披露机制［15］；政府应引导保险公司提高绿色投资力度和风控标准［16］。有学者认为完善环境法能提高保险公司的承保积极性［17］。还有学者以绿色建筑险为例，认为部分绿色保险应强制推行［18］。上述已有研究成果对绿色保险法治的必要性做出了较为全面的肯定，部分揭示了绿色保险法治的重要性，但未明确绿色保险法治这个概念，缺乏对绿色保险法治内涵的探究，也缺少将绿色保险法治理论与绿色保险法律制度结合的“应然”与“实然”之探索。

二、绿色保险法治评估：定量与定性角度

（一）绿色保险法治内涵

在制度设计视野下，绿色保险法治的内涵包括两大方面：一是“良法”的法治价值，二是“善治”的制度设计。法治价值方面，效率是法治的重要价值，要求绿色保险法律制度是高效率的，评估标准应能更好地发挥绿色保险对营商环境的优化作用。公平是法治的重要价值，要求绿色保险法律制度须促进代际公平，即促进生态保护，使每代人平等享有环境资源；也要求法律制度维护实质公平，例如给予投入更多成本进行绿色生产的经营者适当的经济补贴。秩序价值也是法治的重要价值，要求绿色保险法律制度注重“两手并用”，建立政府调控与市场作用相结合的健康市场秩序，鼓励创新。在制度设计方面，要求一是有法可依，绿色保险市场作为新兴事物，应有完备良善的法律制度进行治理，倡导性规范应具体可行，禁止性规范和强制性规范应明确和有“牙齿”；二是做好服务，绿色保险发展离不开政府的引导和支持，要求绿色保险法律制度建立健全绿色保险发展需要的基本规范和标准，发挥对市场主体的引导作用，优化绿色保险营商环境。具体来说，在纳税要素方面，企业投保绿色保险可以获得税费优惠；在政企关系和政策导向要素方面，绿色保险可以使企业提高动态效率和绿色因子，获得政府扶持；在运营成本要素方面，绿色保险使企业参与到风险共同体中，能降低企业补偿环境污染受害者损失和恢复环境成本；在经济形势要素方面，绿色生产企业污染治理成本高于不注重污染治理的企业，有时会因此“劣币驱逐良币”，绿色保险可以通过费率优惠和绿色增信，公平分配经营者间经济福利。绿色保险法治的必要性，体现在绿色保险法治践行法治理念，建立健全绿色保险市场的国家治理能力与治理体系，绿色保险法治是绿色保险高质量发展的必由之路。绿色保险法律制度优化营商环境各要素的程度，构成绿色保险法治评估标准。

（二）我国绿色保险法律制度

本文收集了2017年-2021年我国颁布的全国性和省、自治区、直辖市颁布的地方性绿色保险政策规章中具有代表性的78 份作为分析数据，根据绿色保险法治内涵设定七大绿色保险法治评估指标，每个指标下分四档得分标准，按照对应的条件进行打分（图1），整合分析数据后发现，我国的绿色保险法治指数得分总体较高（图2），但还存在一定上升空间。七大评估指标的设计思路为：1.强制高污染企业参加环责险，将高污染企业清晰界定出名录，将其纳入强制参加环责险范围，并规定不参保的处罚措施，符合有法可依的法治制度设计，优化营商环境的生态环境要素；2.鼓励企业参与绿色保险，制定奖励措施，并明确奖励标准，符合公平法治价值。参加绿色保险的企业为保护生态环境付出保险费，对其进行奖励符合合理差别的公平标准，同时企业参保绿色保险有利于生态环境资源保护，维护代际公平，符合优化营商环境的生态环境和政策导向指数；3.提供第三方评估平台和交易平台，能够改善市场主体信息不对称的困境，减少道德风险和逆向选择，符合法治制度设计中优化营商环境的运营成本要素；4.支持险资参与绿色投资，能够让“合适的钱办合适的事”，险资从效率角度参与绿色投资是高效率的安排，符合效率法治价值中优化营商环境的政策导向要素；5.建立环境信息披露机制，使市场主体减少信息黑箱等困扰，符合有法可依的法治制度设计中优化营商环境的政策导向指数；6.注重“两手并用”，推广绿色保险应将政府调控和市场作用相结合，鼓励发展绿色保险，但不能违背市场规律强制推广，符合法治的秩序价值中优化营商环境的经济形势要素；7.引导市场主体行为，限于保险公司和相关企业技术限制等因素，政府应主动引导市场主体提高市场行为质量和效率，符合法治的优化营商环境的政企关系要素。

图1 七大绿色保险法治评估指标

图2 具有代表意义的78份绿色保险政策规章得分

（三）绿色保险法治问题：资金端

1.支持险资参与绿色投资力度有待加大

我国绿色保险法律制度在支持险资参与绿色投资指标的平均得分为2.46 分，介于“有初步支持措施”与“有较完备的支持措施”之间。如果支持措施只停留在初步阶段，就会导致这些措施缺乏操作性、难以落实，不能较好地发挥激励险资参与绿色投资的效果，可见绿色保险法律制度在这方面还有待加强。提高支持险资参与绿色投资力度具有重大意义，险资期限长、成本低、规模大，能通过保证金保险服务提高企业信贷便利度。以绿色建筑企业为例，修建初期可能因无法确保最终建成绿色建筑，面临融资信用困境而无法获得事前绿色贷款，绿色险资可以通过绿色增信使该企业获得贷款，同时能减少工程资金占用、替代投标保证金。

2.“两手并用”重视程度有待加强

我国绿色保险法律制度在注重“两手并用”指标的平均得分为2.54 分，基本没有不合理强制推广绿色保险的现象，对市场作用较为重视，但还有完善的空间。我国绿色保险保费规模较小的根源在于未能充分发挥市场作用。在产品端，保险公司需要结合数据精算设计保险合同条款，投保公司需要考虑投入产出比；在投资端，保险公司要对绿色投资项目进行收益评估，规避险资成本损失风险。发挥市场作用不仅需要通过倡导性规范鼓励市场主体有所作为，也需要通过禁止性规范规制阻碍市场主体发挥作用的乱象，只有进一步完善“两手并用”的相关绿色保险法律制度，才能提高绿色保险法律制度法治水平。

3.第三方评估和交易平台有待健全

我国绿色保险法律制度在提供第三方评估机制和交易平台指标的平均得分为2.62 分，介于“有初步的平台搭建方案”与“有成熟的平台搭建方案或已建立”之间。绿色保险市场高质量发展，需要政府搭建第三方平台来破解信息不对称、技术限制等困境。以环境风险信息第三方平台、环境污染责任险数据库为例，保险公司与投保企业处于信息不对等的地位，保险公司在数据库构建方面存在难度，绿色保险法治如果能给予保险公司和投保企业技术支持，可帮助保险公司开展环境风险评估和数据积累，促进市场主体互通信息。另外，以碳排放权交易平台为例，通过绿色保险法治建立该平台，明确绿色金融标准体系和监管权责机构，能增强市场主体管理气候变化相关风险的能力和交易信心。

（四）绿色保险法治问题：产品端

1.缺乏对市场主体行为的深层次引导

我国绿色保险法律制度在引导市场主体行为指标的平均得分为2.62 分，基本做到了倡导发展绿色保险，但与引导加强风险管理服务等深层次的规定还有一定距离。绿色保险“叫好不叫座”的根本原因是对市场规律的把握不够，部分绿色保险产品的费率、保障范围、除外责任设置对投保企业不利，未提供贴近企业实际需求的产品服务，如环境风险管理服务等，所以企业投保积极性不高。绿色保险法律制度有必要加强对市场主体行为的引导，引导保险公司发掘消费者的真实需求，切实丰富完善绿色保险产品，摆脱绿色保险发展困境。

2.高污染企业参加环责险制度有待完善

我国绿色保险法律制度在强制高污染企业参加环责险指标的平均得分为2.16 分，基本做到了强制高污染企业参保，但未界定高污染企业范围，缺乏全国统一的强制参保环境污染强制责任险制度，不利于发挥绿色保险作用。强制高污染企业参加环境污染责任险能降低环境治理成本，提高经济效率，环境污染责任险具有公共产品性质，政府应适当补贴推广。环境污染强制责任险有将部分行政责任纳入保障范围的必要性，目前环境污染责任险的赔偿范围主要是民事责任，而我国环境污染追责以行政处罚为主，只有将环境污染强制责任险保障范围适当扩大，才能满足企业的需求，提高企业投保积极性。

3.环境信息披露机制有待健全

我国绿色保险法律制度在建立环境信息披露机制指标的平均得分为2.08分，介于“有初步的建立设计”与“有具体的建立设计或已经建立”之间，总体有待加强。建立环境信息披露机制意义重大，在产品端，有利于绿色保险产品费率和条款设计，提高绿色保险市场主体交易效率；在资金端，可以提高绿色投资透明度，使需要进行环境信息披露的企业有明确行为指引，更好地保护投资者合法权益，促进经济效率增长。目前我国保险业在环境信息披露机制方面，披露率偏低，披露质量有待提高，有待国家通过出台相关的制度，对环境披露的相关程序、主体进行规范，使绿色保险市场有法可依。

4.鼓励企业参与绿色保险制度有待落实

我国绿色保险法律制度在鼓励企业参加绿色保险指标的平均得分为2.16 分，大多数地方绿色保险法律制度都鼓励发展绿色保险，但在具体鼓励标准上有待明确，只有少数地区“明码实价”地规定了补贴金额、优惠税收政策。绿色保险具有较强的公益性质，政府为参加绿色保险的企业提供补贴，能优化营商环境生态环境要素，实现公平的法治价值。鼓励企业参加绿色保险，鼓励保险公司开发绿色保险，是发展绿色保险最直接的助推措施。通过绿色保险法律制度，规定清晰具体的奖励标准，能使补贴落到实处，使激励绿色保险发展的目的真正达成。通过绿色保险法律制度为鼓励措施赋予合法性，使鼓励绿色保险发展的行为有法可依，是绿色保险法治良法善治的体现。

三、健全绿色保险法治的路径

（一）注重“两手并用”

在绿色保险法治中，应该将政府调控和市场资源配置相结合，做到“两手并用”。在政府方面，应充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过政府调控减少市场失灵情况，科学规范政府调控，减少政府管制过多对营商环境造成的负面影响。发挥“有形手”的宏观调控作用，通过实施专项增值税抵扣、税收优惠政策、绿色贷款贴息等方式，鼓励市场主体参与绿色保险商业活动。在市场方面，保险公司应根据企业绿色因子数量，设定不同承保费率，倒逼企业提高绿色因子，发挥“无形手”的市场资源调配作用。在环境信息披露方面，应加快制定符合“碳中和碳达峰”理念的环境披露政策，引导相关市场主体梳理绿色投资、绿色生产、绿色投保理念。明确需要进行信息披露的主体，针对不同的企业规定不同的披露责任，对于重点监控企业可授权当地监管部门强制披露权限，对于一般企业可规定建议披露或鼓励披露，对于拒不披露的企业设定罚款等行政处罚措施，进一步提高环境信息披露相关立法力度和质量，制定完备良善的信息披露框架，引导各企业与保险公司结合自身业务特点制定相应的环境信息披露内容与披露规范。

（二）推动保险公司提高绿色保险服务能力

保险监管部门可以牵头大型保险公司，制定通用版本的企业绿色因子评级指南，将企业的资源友好程度、污染治理水平、环境风险点等作为评分指标，提高保险公司承保水平。指南随着社会发展定期更新。保险公司可以提高对高科技工具的应用效率，利用大数据平台积累海量数据，提升精算水平，使环境风险准确反映到差异化费率中；根据标的金额大小使用人工智能技术，如果标的较小则使用人工智能直接得出费率，如果标的较大则在派出评估团队前往投保公司进行个案分析的基础上，结合评级指南、人工智能、专业技术团队进行评估。在环境风险管理方面，保险公司可协助投保企业提高污染风险评估能力。在承保阶段，投保企业应提供具体环境风险点，如具有危险性生产材料的性质、储存方法；提供公司场地的特征和环境脆弱性情况，以及相应防范机制，如建有严格管制的垃圾场、危险物品专门储存区。高污染企业应提供当地政府的批准文件，以及污染物的相关影响、危害研究。保险公司应自费委托具有相应资质的机构出具环境测评报告，在综合考察后制定保险合同和对投保企业的后续环境风险管控计划，对投保企业的环境风险治理机制进行技术支持和完善。在合同履行阶段，保险公司有根据投保企业的环境风险管控现状提出完善措施的义务，并监督投保企业采取适当措施，达到切实降低环境风险，保护生态环境和提高企业经济效率的作用。如果投保企业不接受保险公司的合理监督和整改措施，保险公司有权依据保险合同约定的违约条款，增加投保企业合同义务，如加收额外保险费、设定更高的免赔额、增设除外条款乃至不退还保费解除合同。保险公司应定期访问现场，提出符合保险公司及专业技术团队注意义务的技术改进建议，采取符合一定信义义务标准的技术支持措施，否则投保企业可以根据保险合同，增加保险公司的合同义务，如限制甚至取消保险公司在出险时的核赔权。

（三）鼓励保险资金绿色运用

绿色保险法治应为保险公司和绿色产业搭建交易桥梁，建立政府公共信息平台，引导保险业建立同业信息共享机制，减少险资参与绿色投资时各方市场主体的信息不对称，帮助保险公司完成对绿色债券、绿色基金等绿色金融产品和绿色投资项目的评估，使绿色投资更透明规范；制定明确了具体奖励金额和奖励方式的法律制度，可适当减少保险资金绿色运用的税收，适度放宽绿色资管项目审批流程和条件，引导保险资金通过股权、债权、私募基金等多种形式，填补“双碳”绿色产业建设的资金缺口；引导保险公司树立成熟的资金绿色运用理念，拓宽投资领域，建立投资长效机制，适当补贴支持保险公司引进绿色投资专业化人才，建立绿色投资领域人才智库。

（四）引导丰富完善绿色保险产品

绿色保险法治应引导保险公司设计科学合理、种类齐全、贴近实际需求的绿色保险产品，如推出绿色建筑险，协调投资者、使用者、建筑者分配风险，减少市场主体合同执行成本；推出生态农业保险，降低农业生产成本，增加绿色附加值；推出环境保护保险，如远洋渔船船舶污染保险、林业碳汇指数保险、森林保险。在环境污染强制责任险方面，应充分鼓励市场发挥作用，明确具体补贴金额和方式，提高保险公司研发和企业投保积极性。可通过绿色保险法治适度拓宽环境污染责任险保障范围，提高企业参保积极性。绿色保险法律制度应拥有“牙齿”，制定全国统一的强制参保环境污染强制责任险制度，明确强制参保的高污染企业名单，制定拒绝参保企业的处罚措施，如纳入全国企业信用黑名单、行政罚款等。通过绿色保险法律制度设定相应评价指标，将其作为对相关行政责任部门的考核指标，以促进强制参保环境污染强制责任险制度落到实地。

［注 释］

①涵盖了全国性绿色保险政策规章5份，地方性绿色保险政策规章73份，地方性规章颁布地区涵盖了除特别行政区和台湾地区以外的所有省级行政区，各自的政策规章数量大致相同。当某个省有数量较多的政策规章时，取最具有代表意义的作为研究对象。