共享经济背景下灵活就业人员社会保险的适用困境与对策

王 阳，朱计翰

（1.中央民族大学 管理学院，北京 100074；2.巴塞罗那大学 经济与商学院，巴塞罗那 08001）

《中国共享经济发展报告（2022）》指出，截至2021年年底，我国共享经济市场规模达3.68 万亿元，同比增长9.2%，展现出强大的发展韧性［1］。共享经济加快了资源的产生与整合，是容纳各种灵活就业人员的关键领域之一。2021年12月27日出台的《“十四五”国家信息化规划》提出推动共享经济、平台经济健康发展，健全适应共享平台灵活就业的政策体系，支持企业开展“共享用工”［2］。广泛兴起的灵活就业带动了经济增长，但新兴就业形态基本权益保障问题也逐渐暴露出来。社会保险是社会保障体系的核心，为灵活就业人员提供了最基础的社会保障，发挥促进劳动力流动和城镇化发展的效用，切实维护了特殊劳动群体的社会保障权益。但基于现行的社会保险制度和灵活就业人员特殊的用工形式，社会保险难以完全适用于灵活就业人员［3］。面对灵活就业人员合法权益保障不足问题，亟需结合灵活就业的特殊性，明确社会保险的适用困境，构建与之相适应的社会保险制度。

一、灵活就业人员现状

灵活就业是共享经济背景下所衍生的新兴就业形式，是“基于互联网技术出现的一种平台化、去雇主化的新就业形式”［4］。2020年国务院办公厅印发的《关于支持多渠道灵活就业的意见》强调灵活就业是劳动者就业增收的重要途径，要把支持灵活就业作为稳就业和保居民就业的重要举措，创造更多灵活就业机会，全力以赴稳定就业大局［5］。灵活就业人员在劳动时间、劳动地点、劳动报酬、劳动关系、社会保障等方面不同于传统就业人员，以非全日制、临时性、流动性等方式实现就业。

表1 灵活就业的类型

近年来，我国灵活用工覆盖面不断扩大，2021年灵活用工的企业比例达到61.14%，同比增长5.46%，越来越多的企业倾向于扩大而非缩减灵活用工规模［6］。作为吸纳就业的“蓄水池”，我国灵活就业规模已达2亿，年增长率达70.64%，有效缓解了就业压力［7］。随着信息技术的发展，以互联网为媒介的共享经济扩大了灵活就业规模，灵活就业成为重要的新就业形态。但由于灵活就业与传统的用工方式不同，灵活就业人员的工作时间、场所、收入、工作方式并不固定，其劳动关系也复杂多变，灵活且特殊的就业方式导致现行社会保险制度难以完全契合其权益保障，相关适用问题仍待研究。

二、灵活就业人员社会保险的适用困境

（一）社会保险与劳动关系捆绑

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）规定社会保险权益的享有以劳动关系为前提，社会保险与劳动关系之间“完全捆绑”。职工是与用人单位之间存在劳动关系的劳动者，现行城镇职工社会保险以职工作为保障对象。灵活就业人员无固定的用人单位，只有暂时的用工主体，工作较为灵活，具有流动性特征，与劳动关系的认定标准并不契合，因此无法平等享受职工的社会保险待遇。

虽然社会保险制度对灵活就业人员的参保进行了设计，但整体较笼统，未覆盖共享经济下的全部灵活就业人员。部分灵活就业人员工资低，本身就无力支付社会保险费用，规避缴纳社保费用的情况屡见不鲜；也有部分灵活就业人员为了确保工作的灵活性，拒绝签订劳动合同，同样无法享受社会保险待遇。正是由于社会保险与劳动关系的捆绑，灵活就业人员适用职工社会保险面临困难。

（二）工伤保险覆盖有限

《工伤保险条例》规定用人单位本应缴纳职工社会保险但未缴纳的，要依据原本应缴社保所享待遇，赔付给职工，即存在合法劳动关系的职工有权享受工伤保险待遇。而大多数灵活就业人员并未签订劳动合同，与用工主体之间不存在劳动关系，无法享受工伤保险赔付的相关合法权益。尤其是外卖员、快递员等灵活从业者，工作时间长、任务重等因素导致事故发生率高，即使在工作中发生事故，由于不存在劳动关系，也很难被认定为工伤，其合法权益无法得到保护。

灵活就业人员在面对工伤认定问题时，通常以司法途径来争取权益保护。劳动仲裁是劳动诉讼的前置程序，但在司法裁判认定实践中，灵活就业人员因其与用工主体之间的劳动关系存在很大争议，难以在现行法律法规层面参与工伤保险。在诉讼过程中，对于本身并不具有专业法律知识和能力的灵活就业人员而言，证据收集、司法救济等各个环节负担沉重，经济支出、时间成本等都是现实的压力，其难以与综合实力相对更强的用工主体抗衡，胜诉概率不大［8］。灵活就业人员即使就工作中所发生的事故，通过劳动诉讼方式寻求司法救济，也会面临工伤认定困境，其合法权益难以得到保障。

（三）社会保险征缴困难

社会保险的存在意义是分担社会风险、提高风险抵御能力，需要积极缴纳社会保险费用才能参保。但对于灵活就业人员而言，社会保险费用的征缴面临困难。目前我国依据不同的参保群体，将社会保险划分为城乡居民社会保险、城镇职工社会保险，两者在划分标准、享有待遇、缴纳方式等方面存在诸多不同。如前文所述，灵活就业人员难以适用职工社会保险，故而主要通过参与城乡居民社会保险，或是购买商业保险来参保。但灵活就业人员对此的参保要求并非强制性的，完全由个人意愿决定，相关费用由个人负担。如《社会保险法》所规定“由灵活就业人员个人承担养老保险费用”，虽然减轻了用工主体的责任与压力，但加重了灵活就业人员的个人经济负担，保障性弱。

灵活就业人员的用工主体并不承担为其缴纳社会保险费用的法律义务，因此难以确定具体的缴费责任主体。同时，如何就灵活就业人员的社会保险确定合理的缴费基数及缴纳比例，也难以统一。灵活就业人员与用工主体之间不存在稳定的劳动关系，同时收入来源及金额也不固定，劳动报酬既有按时计算的，也有按日、按周、按月计算的，无论是不同人员还是同一人员在不同时间内所获劳动报酬都存在差异，且无法确保劳动报酬获取的持续性。

（四）社会保险费率较高

近十年间全球不同国家的社会保险费率水平变化趋势不一，但总体呈现下降态势。在经历前后连续四轮“小步多次”和第五次“综合统一”降费改革后，我国社会保险法定费率水平已经发生了明显变化，第五次降费前整体名义总费率为37.25%［9］。2018年11月2日国务院常务会议决定继续降低社保费率，整体下降3 个百分点以上，与全球的整体下降趋势吻合。朱小玉与杨宜勇（2020）［10］以美国社会保障总署《全球社会保障计划报告》为主要数据来源，结合世界银行、OECD 国家及其他国际机构的最新数据，研究发现2018年全球166个国家和地区的社会保险总费率均值约为20%，亚太地区均值约为16.4%。我国社会保险费率在五次降费后仍高于全球均值。由于灵活就业人员的就业方式特殊，很多没有固定的工作，在现有情况下，绝大部分的社保费用需要自己缴纳，对收入不高且不稳定的灵活就业人员来说，社会保险缴费的压力无疑是很大的。

此外，社会保险基金监管存在漏洞。一方面，法律管理体系不完善。在《社会保险法》出台之前，有关社会保险基金的法律缺失，大多为法律效力较低的“条例”“规定”等。在《社会保险法》出台之后，有关社会保险基金监管的法律陆续推出。但共享经济时代催生多种新生业态，灵活就业趋势明显，社会保险制度呈现多样化特点。灵活就业人员的社会保险缴纳并不具有强制性，费用总额减少、基金支出增加，冲突问题难以忽视，影响了社会保险基金的监管效果。另一方面，缺乏有力的动态监管。社会保险基金属于公共基金，而非政府财政预算，地方政府在完成征收工作后，并不能随意使用。然而部分地方政府存在挪用社会保险基金的不当支配问题，基金增值与运行中的动态监管不力，难以保证基金运用的有效性和支付的合理性。

三、灵活就业人员社会保险的适用对策

（一）破除社会保险与劳动关系捆绑

我国社会保险正逐步从劳动法体系向社会保险法体系发展。灵活就业是顺应时代发展的新兴就业方式，在就业市场中占据重要位置，但是受到现行社会保险与劳动关系捆绑的限制，从业者的合法权益难以得到保障。以北京市昌平区为例，近五年区人民法院所审理的灵活就业人员劳动争议案件中，要求确认劳动关系的案件占比高达64.29%［11］。破除社会保险与劳动关系的捆绑，将灵活就业人员纳入社会保险保障范围，是全面实现社会保险惠及更广泛人民群众、保障灵活就业人员基本合法权益、建立多层次社会保险制度的关键所在。

2021年7月16日，人力资源和社会保障部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下文简称《意见》），《意见》指出“维护新就业形态劳动者劳动保障权益”［12］应以政府为主体，健全劳动者权益保障机制，对于符合确定劳动关系情形的灵活就业人员，用工主体要与其签订劳动合同，保障其合法权益；对于不完全符合的灵活就业人员，签订书面协议，按照《意见》要求对其劳动报酬、劳动安全提供保障。破除社会保险与劳动关系的捆绑，不再以劳动关系的严格认定作为灵活就业人员享有社会保险资格的限制条件，是保障灵活就业人员参加基本社会保险、享受基本社会保险待遇的必然选择。

（二）健全工伤保险运行与赔付机制

《工伤保险条例》的适用是以建立劳动关系为基础的，但灵活就业人员与用工主体之间难以认定劳动关系。面对工伤保险覆盖有限的问题，要积极尝试并健全灵活就业人员的工伤保险运行、赔付机制。

1.健全工伤保险运行机制

社会保险具有普遍性、公平性，任何劳动者都享有平等获取社会保险保障的权利。相较于存在稳定劳动关系的职工，灵活就业人员工作时间、地点、内容的不确定性导致其面临工伤的风险更大，亟需符合其自身工作特殊性的工伤保险制度作为合法权益的保障依据。对此可以设立独立运行模式，构建与灵活就业相适应的特殊工伤保险制度，区别于现行适用于职工的工伤保险，针对灵活就业人员单独设立工伤保险基金，明确工伤保险的具体参保方式。同时也可以借鉴日本设立的特别加入制度，将原本不符合条件的劳动者纳入工伤保险保障范畴，与企业职工享受同等待遇。在独立运行机制下，确保灵活就业人员切实享受到公平的工伤保险保障。

2.健全工伤保险赔付机制

我国《社会保险法》规定，对于非全日制用工、非法用工单位人员的伤亡事实，可以采取一次性赔付，即一次性结算工伤保险待遇［13］。2006年，江苏省南通市出台《南通市灵活就业人员工作伤害保障暂行办法》，开展灵活就业人员工伤保险试点工作。随后，山东省潍坊市2009年出台《关于灵活就业人员参加工伤保险的通知》，江苏省太仓市2014年出台《太仓市灵活就业人员职业伤害保险暂行办法》，广东省2021年出台的《广东灵活就业人员参加失业保险办法（试行）》规定2022年1月1日起大湾区灵活就业人员可自愿参加失业保险。工伤保险待遇由工伤保险基金、用人单位共同支付，虽然灵活就业人员的用工主体类似于用人单位，但由用工主体负担全部工伤保险待遇，会导致其面临过重的经济负担，在一定程度上会阻碍灵活就业模式的发展。应依据具体缴费数额，结合最低工资标准，为灵活就业人员提供合理的工伤保险待遇。将现行因第三人侵权导致工伤的赔付兼得模式调整为侵权赔偿先行的补充模式，在保障灵活就业人员获得合理损害赔偿的同时，减轻用人单位的不平衡支出和社保基金的运作压力，释放企业活力，增强社保基金运作能力。

（三）确定社会保险缴费主体与标准

灵活就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险不具有强制性，实际参保率低，社会保险征缴困难。应确定灵活就业人员社会保险缴费主体与缴费标准，完善费用征缴机制，以确保灵活就业人员能够享受社会保险保障。

1.确定缴费主体

缴纳社会保险费用是享有社会保险资格的前提，确定灵活就业人员社会保险的缴费主体是解决征缴困难的路径之一。不同社会保险项目，缴费主体有所区别，但都与用人单位、政府、劳动者个人三方有关［14］。灵活就业人员社会保险也应由上述三方主体共同负责。其一，用工主体作为灵活就业的受益方，是工资的提供者，经济实力相比灵活就业人员更强，应为提供劳动的灵活就业人员缴纳部分社会保险。其二，保障人民生活是政府的义务所在，倘若灵活就业人员的社会保险缴费责任完全归于用工主体，难免会出现负担过重或管理冗杂的问题，需要政府积极发挥职能，按照劳动者标准给予灵活就业人员同等补贴。其三，灵活就业人员通过补缴一定的社会保险，或购买商业保险的方式提高自身社会保险待遇。面对工作中的各种风险，灵活就业人员需要提高自我保障意识，在面对风险时及时获取有效的社会保险保障，或通过参与商业保险作为附加保障。

2.确定缴费标准

灵活就业人员具有与职工相同的社会保险诉求，但其工作报酬并不是像职工一样按月结算，通常是按订单数量结算。因此，应当区分灵活就业人员与职工的社会保险缴费标准，依据不同就业方式进行调整，为灵活就业人员提供强制参保和缴费标准。比如当灵活就业人员在某平台实际工作达到一定时间，即将用工主体认定为强制参保人，由用工主体和灵活就业人员分别承担相应比例的社保费用。对于全职，或是以灵活就业收入作为生存保障的人员，按照职工参保缴费标准，在每笔收入中预先扣除自身应缴纳的部分，再按比例缴纳社会保险；对于兼职，可根据其所获薪资与生存之间的关联性，制定弹性缴费标准，用工主体也可将应承担部分折算为具体劳动报酬。

（四）持续降低社会保险费率

针对社会保险费率较高的问题，要在政策供给不断强化的背景下，适当降低社会保险费率，确保各项措施落到实处。同时协同用工主体代表、参保人员代表共同构成完善的社会保险基金监督体系，以良好的社会保险基金监管，提升社会保险的给付水平，为灵活就业人员提供保障。

1.多措并举降低社会保险费率

以健全多层次的社会保障体系为目标，积极调整社会保险缴费比例，推行合理的过渡方法，适当降低灵活就业人员社保的缴费档次。同时改进灵活就业人员的劳动报酬计算口径，各省区市可基于实际情况核定个人社保缴费基数的上限、下限，进而确定恰当的缴费基数。如自2021年8月起，广东省深圳市就将灵活就业人员养老保险每个月缴费数额降低80 元。自2022年1月起，江苏省泰州市将灵活就业人员基本医疗保险缴费费率由原来的10%降为9%，职工大病统筹缴费费率为0.8%；兴化市将缴费费率降低1%。通过持续减负担、稳岗位、扩就业，在现有基础上下调失业保险、工伤保险费率，缓解灵活就业人员的缴费压力。

2.强化对社会保险基金的监管

在共享经济时代要在发挥政府机关对社会保险基金监管作用的同时，充分发动社会各界力量，提升社会保险基金的监管效率与质量。一方面，肯定社会保险基金监管的法律地位，完善法律建设。基于《社会保险法》现有内容，有效整合有关社会保险基金的各项“条例”“规定”，结合实际情况，制定更为完善的监管内容，对筹集、管理运用和支付等各个环节进行约束。另一方面，强化社会保险基金的动态监管，完善运行管理。目前，我国社会保险制度与保障政策的区域性差异不断淡化，可借助信息技术推进网络化监管建设，充分发挥局域网的监管优势，实现信息监管工作的高效与科学化。同时，加大信息公开力度，提高运行与监管的透明度，构建公开透明的社会保险服务平台，定期如实披露相关信息，为社会监管提供技术与信息支持，避免政府相关工作人员私自挪用社会保险基金的行为。