部门整体绩效评价指标体系的构建

○重庆工商大学会计学院 秦 庆 左梦瑶

一、前言

我国绩效评价的相关工作起步较晚，在绩效评价理论研究、指标体系建立、权重设置合理性与执行规范化程度等方面都还处在探索完善的过程。政府职能部门承担着重要的社会服务性职能，而绩效评价在政府管理实践中具有“指挥棒”的功能。部门整体绩效评价将规范部门行政行为、评价核心业务实施效能、加强预算拨款管理等内容有效联结起来，是提高政府部门整体效益水平、优化公共管理模式的重要手段。在政府部门全面实施绩效管理，不断探索和创新绩效评价指标体系，才能有效推动政府体制改革和国家综合治理能力的提升。

二、我国政府部门整体绩效评价指标体系的现状及问题

(一)绩效评价指标体系的现状

我国地方政府对于绩效评价指标体系的研究中，各地区间指标体系质量差异较大，自发性强，相关的研究成果中实践性与应用性存在不足，并没有形成一套公认的政府绩效评价指标体系[1]。近年来，随着政府会计制度改革与绩效评价应用的不断深化，能有效反映政府部门整体资源配置与执行效率的部门整体支出绩效评价体系越来越受到研究学者的重视，研究的内容涵盖目标设定、工作思路、方法路径等[2]。

整体支出绩效评价是预算管理中的重要环节，相关政策制度的改革也不断落到实处。2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，首次规范了政府财政支出绩效评价的范围与对象，部门整体支出绩效作为预算支出绩效的主要内容是评价的重点。财政部随后又颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，将绩效评价中的共性指标进行规范性的说明，为共性指标体系框架的构建提供指导性的意见。各地方政府也在积极开展部门整体支出绩效评价工作的学习与探索，《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作规范(试行)》为北京市开展部门整体支出绩效评价工作提供了明确性的指导方向；广东省通过部门实践与理论研究推行《绩效管理试点实施办法(试行)》，实现了从中央到地方部门政府绩效管理体系的完整构建；上海市也通过部门整体支出绩效评价试点，探索部门绩效评价的方法与途径，印发了《关于全面推进预算绩效管理的意见》。各地对于部门整体支出绩效评价的建设都在一定程度上促进了部门职能职责，提高了资金的运用效率，对于预算管理的创新变革也起到重要作用。

(二)绩效评价指标体系存在的问题

1.过于重视经济发展指标的设置

经济发展的好坏能部分反映政府部门的能力与水平，但整体绩效评价体系强调的是综合与全面，由上至下的财政资金要以服务民生、提高公民生活质量水平为最终目标。在一些职能部门的绩效评价指标体系中，过多地以经济指标为主要考评对象，而对于涉及民生、科教文卫、行政管理效率、行政支出比例等指标却设置较少，权重也较小。单纯追求地区经济的高速发展，忽视对于社会民生、行政效率、公共基建等绩效指标的重视，容易造成相关职能部门盲目追求更好的经济数据，甚至弄虚作假，严重阻碍了社会健康持续的全面发展。同时行政效率及公共基建等考评的缺失，也容易使地方政府及职能部门效率低下、机构人员冗杂，出现社会保证体系不健全等问题[8]。

2.指标体系不统一，各地差异较大

当前我国各级政府部门都在广泛地开展绩效指标评价，但对于各级职能部门绩效评价指标体系的设计，相应的法律、制度保障还处在顶层设计及试行的阶段，绩效评价制度并没有完全统一，评价的随意性较大、主观性较强、规范性不足。不同地区相同部门的评价内容、方法、标准及重点差异较大，评价结果缺乏可比性。中央和行业主管部门也难以依据各地的考评结果进行分析，缺乏相应的职能交流。同时，一些部门在指标体系设置过程中，出现大量模仿抄袭的情况，绩效考核指标设计并没有从当地的社会经济发展实际入手，忽略了职能部门设置的意义与承担的使命，仅仅为了设置指标去抄袭，偏离了绩效评价体系设计的初衷，无法发挥其应有之意[9]。

3.指标量化不足，未分级分档表述

绩效指标的可衡量性是财政支出绩评价的基础之一。在分解部门的绩效目标时既要做到客观与全面，也应该考虑该目标是否易于衡量与评价，对于难以量化的重要评价目标可以采用分档分级的定性化处理，能更为全面地评价职能部门对于财政资金的使用情况。如果对于定性评价指标，只是表述为需要实现的最终结果，那么在最后的绩效评价中就容易出现完成或未完成两种结果，对于特殊情况及完成度等实际内容难以反映与考评，只能依据主观经验判断进行定夺，不利于绩效指标体系的规范化推行。

4.绩效指标存在过于具体的情况

（3）动 名 词 +名 词 ：checking-fixture 检 验 夹 具 ；reciprocating-engine活塞式发动机。

在一些绩效指标体系设计中，存在将与部门行业发展无关紧要的目标大量列示，或是将某一绩效目标扩列到过程、细节进行考评的情况，这会使指标体系更加冗杂，同时也无法体现相关性与重要性的要求。部门整体支出绩效评价与项目支出绩效的差异在于综合性，财政资金应用于部门庞杂的各项工作之中，规模总量大目的性强，如依旧采用项目绩效目标的模式把部门的一切工作任务目标进行简单堆砌，会导致部门整体支出绩效目标中包含过多难以反映部门整体工作的低质量指标，而能够反映部门整体工作的重要指标或综合性指标难以体现。

三、政府部门绩效评价指标体系的构建

(一)构建的框架

随着政府绩效改革不断深入，对各政府部门绩效目标广度深度要求更高，单一项目的支出绩效评价已经不能满足管理与评价的要求，以部门整体支出为评价对象的绩效管理模式将更加适应政府工作的需求，能更全面、有效地掌握资源配置和整体绩效情况。部门整体支出的绩效评价指标体系是依据绩效理论与逻辑，更为综合有效地反映财政资金配置与部门整体效益为目的，结合各部门实际情况从绩效目标的分解及评价要素设计，再到具体指标的设计，构成一个具有特定结果与功能的完整体系[10]。同时，财政资金绩效要反映部门整体支出情况，即要求部门支出不论是在产出还是过程的重要环节都要考虑到绩效评价。

部门整体支出绩效指标体系的构建，通常将政府的宏观政策及部门的职能目标，如我国政府的五年计划及各部门的整体年度计划及安排依照部门管理特点及相关影响因素，细化为易于度量的政治、经济、社会、文化、生态等方面的实施目标[11]；再将分解好的目标按完成时限、重要程度等分类排序，依照部门财政预算实际情况、人力物力资源条件、地方特色等，将目标按由大及小设置具体的绩效指标；并对构建完成的指标进行解释，指标出处、指标性质等做出说明，依据一定的参照设置各个指标的目标值以及每个指标再上级指标中的权重，完成以上所有的流程步骤。整体框架的构建如图1所示。

图1

(二)具体实施路径

1.绩效目标的分解

在部门整体绩效评价指标体系的构建中，每一个环节都是围绕绩效信息进行处理。首先，在绩效目标的分解上遵循SMART原则——明确性(Specific)、可衡量性(Measurable)、可实现性(Attainable)、相关性(Relevant)和时限性(Time)，在确定部门当年工作目标、分解政策文件任务、转化绩效信息的过程中，要用明确清晰的语言描述要达到的行为标准；其次，要验证目标的相关信息与内容是可以获取能够衡量的，这样绩效评价的反馈功能才能发挥作用得到体现；第三，绩效目标是在现实情况下可以实现的较为合理的要求，既不能过高也不能过低；第四，目标的相关性指每一个目标的设置虽然独立，但也一定是在一个大的宏观规划下的具体要求，他们之间必然存在一定的相关性，共同推动宏观政策的落实与推进；第五，时限性要求绩效目标的设置需要在一个合理的实现范围内完成，作为考评部门工作职能的指标体系设置，通常时限为一个工作年度。

绩效目标的分解除了遵循SMRAT原则，还需突出重点。对于一个部门最具控制性、重要性、特色性的因素即为有价值的目标，而机械性、重复性、内部可控的无需列入考核目标的范畴，涉及到财政支出或职能、职责的将其体现在共性指标中即可。绩效目标的分解要紧紧围绕财政支出绩效评价的功能，对于绩效目标的监督评价不仅要关注资金预算执行的准确性与合规性，更要关注绩效目标的实际效益，对支出效果的评价会影响后期的预算安排与政策改进。绩效目标的分解也会影响到三级指标的参考设立，因此绩效目标在内容上一定要系统全面，围绕中长期发展规划、上级部门的决策部署和行业发展规划，聚焦部门整体绩效和核心业务实施效果，从长远宏观的角度逐一梳理部门战略目标和绩效目标，不论是效益还是产出、结果导向还是过程度量都要在部门整体的角度下完整体现。

2.构建具体指标

体系构建中最关键的环节就是对绩效评价指标的选择与产生。政府部门作为国家推动社会发展建设、提供公共管理与保障的直接执行者，支出绩效指标内容可以按照“职能+重点项目”的思路进行选择与拓展，以部门主要职能编写的预算支出绩效为主，重点项目支出绩效为辅，设计逻辑上采用“共性+个性”、“定性+定量”相结合的方式。共性指标基本无部门之间的差异，通常是在各个部门都会发生存在的考评事项，共性指标的设立有助于规范政府部门对于一些常规必要事项的考评设计，有利于部门间的横向比较。而个性指标就是各部门设计的重点，需依据自身特殊的社会职能及当年工作要求部署，按照一级框架二级框架的分类细化设置部门的三级指标，如一级框架参考预算管理、管理效率、成本控制、社会效应和履职效能的角度设置，将部门全年分解完成的绩效目标分列于一级框架内，并按同样的流程分列于二级框架内，最终完成三级指标的设立。即等级框架就是对绩效目标进行的分类汇总，方便财政资金的下拨与考察，个性化指标除了体现各部门的职能性外，还需评价各部门的重点项目，如对于以“公共管理”为主的部门，主要考察其管理的绩效，对于以“社会服务”为主的部门，主要考察其服务的绩效。

“定性与定量”相结合，是指设置的绩效评价指标一定是要可衡量的，因为这是指标设计的基本原则，可衡量的体现自然就是指标应该以定量指标居多，这对于后续的评价工作也十分有利的，但现实中往往就是存在很多需要进行考核的难以量化的工作，此时就可以考虑通过工作细化和流程化考评项目的关键环节，若还是难以实施则应采用合理的定性指标，尽可能地将”定性“分级分档，绩效考评不是一味地陷入量化盲区，指标定性也不是对目标结果进行简单描述，绩效指标体系就是需要在提高信度与效度上不断优化与完善。三级指标设立完成后，还需要完善其指标解释、考评方法、指标单位等内容，至此完成了构建具体绩效指标的环节。

3.指标赋值与权重设置

指标值的设置与填报将直接影响绩效评价的最终结果，通常来说目标值的设置要有相应的参考，包括规定的目标值、上年实际完成值、前三年平均值、同类地区平均值、全国领先值、全国同类指标平均值、规划目标值等，一个合理的目标值能对绩效目标起到积极引导的作用，其对比性也能提高部门的行政履职效能，反映部门当前的运行情况及公共服务效率[12]。绩效指标的权重是指每个指标在上级指标中的所占比重，是权衡被评价指标在上级指标中重要程度的量值，权重的构成是否合理将直接影响到评价的科学性。确认权重通常采用主观赋权，如德尔菲法(专家调查法)、层次分析法、层次分析法和德尔菲法相结合的方法，而客观赋权法与主客观综合赋权法应用较少。绩效指标的目标值以及权重确认后，还需考虑绩效评价的计分方式与评分细则，原则上不同类别的绩效目标应采用不同的计分方式，而计分方式又应有各自的评分细则表述。计分方式还应坚持基本分和加减分相结合而的方式，绩效评价指标的设计既要有基本评价事项与基本分，又要科学设定加分和减分的评价事项，才能更加科学有效地评价绩效结果[1]。

以上三个部分是政府部门整体绩效评价体系构建的具体实施路径，由此看来指标体系构建作为部门整体绩效管理最重要的环节，它是整体绩效管理的基础与参照，是当前政府会计在权责发生制方面的改革，对目标和预算总额集中控制，重点关注预算产出和结果。这种以“结果导向”的绩效管理方式尤其重视财政资金使用的合规性、合法性和安全性，但它同样也注重对部门支出项目全过程进行监督评价。

四、对于部门整体绩效评价指标体系的建议

为了科学构建政府部门整体绩效评价指标体系，发展形成具有中国特色的政府绩效管理模式，切实提升中国经济发展质量，实现效率变革、动力变革，本文对于部门整体绩效评价指标体系提出以下理论思考与建议。

(一)绩效评价指标设计“动静结合”

在绩效评价指标体系的构建中，要把握好绩效指标的“稳定性”和“动态性”，做到“动静结合”。政府部门职能在短期时间内是不变的，但也会因经济和社会环境的变化而进行相应变动，这就要求绩效评价指标要依据政府部门职能的特性体现“稳定性”和“动态性”。通常情况下，指标体系一级指标的设计要保证在较长时间内不会随意变动，而二级指标和三级指标则会随着管理实践的变化进行相应调整，这样的绩效指标体系才能更好地适应与反映部门职能绩效。同样共性指标适用于多个部门且通常不会随意变动，个性指标则依据部门不同与绩效目标不同有较大的差异，在一定程度上也体现了“稳定性”与“动态性”的特性。

(二)引入多元主体参与指标设计

当前我国许多部门的绩效指标设计与评价都是财政部门主管，或依财政部门总体规划，部门自主实施指标体系构建、目标编报、自评和整体绩效报告。但这样的形式缺乏一定的公民参与要素，没有通过政府绩效评价体系的设计反映民众对于部门行业的意见和建议，不利于实现“协商民主”。因此，在绩效指标设计的层级阶段，一级指标应坚持依据部门职能和岗位职责的原则；二级指标作为一级指标的细化与展开应积极引入多元主体进行参与设计，既包括政府内部主体也包括政府外部主体，改变以往上级相关部门全程主导或是部门完全自主负责的情形，通过多层次多元化主体的参与，实现政府部门工作评价“民主”和“效率”的要求。多元主体的参与看似将指标体系的设计复杂化，实则解决了上级部门对于指标体系设计综合性、全面性的难题，“上下”共同设计的模式除了能反映全国性的共性指标，对于个性特征及本地的特定要求也能够很好体现。同时，专家学者等外部主体参与指标设计，也让绩效指标体系的理论性、完整性得到提升，强化了外部监督符合公众参与政府绩效管理的趋势。

(三)推动绩效指标信息一体化

要运用信息化的手段方式全面深化绩效评价体系改革，可将部门整体绩效管理模块导入预算管理系统，提升部门整体绩效管理的规范与效率，同时探索将当年部门设置的绩效目标、评价结果与反馈情况统一上传至财政信息系统，通过信息化地上报流程规范部门整体绩效管理，不断提升指标库的指标质量，优化信息采集的方式。建立省级或全国性的部门整体绩效指标库，除一些特殊涉密指标外，要实行资源共享、统一管理、及时更新，让部门整体绩效指标体系的建设成为“选择题”。财政部等主管部门还可以开展一些指导与交流的相关活动，指导市县开展部门整体和分行业、分领域绩效指标库建设，实现部门绩效管理的良性发展，优化部门整体绩效指标管理体系。