基层干部法治思维能力的内在逻辑与提升路径

◎崔紫瀚

法治思维，是按照法治的理念、原则和逻辑对所遇到的改革、发展和民生问题进行分析的思想认识过程，是法治价值在人们头脑中形成的思维定式。党的十八大以来，中央反复强调提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。对领导干部特别是基层干部而言，关键在于提升法治思维能力。

一、提升法治思维能力是化解体系“快建”与秩序“慢生”矛盾的关键

众所周知，法治秩序是人类社会迄今为止发明的最为优良的公共秩序。法治秩序对整个社会的特殊作用在于，它们是社会秩序的基础和核心、民主的前提和必要因素、基本的全人类价值，也是法律文化和一般文化的根本部分。[1]建立稳定的法治秩序，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键在基层。在当前推进基层治理法治化的进程中，体系“快建”与秩序“慢生”的矛盾比较突出。

所谓法律体系是一国现行的全部法律规范按照一定的结构和层次组织起来的统一整体。法制完备是法治国家的重要标志，也是法治建设的首要目标。随着中国特色社会主义法治建设不断推进，我国已经建立了门类齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学、协调发展的法律体系，实现了社会生活各个领域都有内容与形式完备、科学的法律可依。但是，与中国特色社会主义法律体系的“快建”不相应的是国内法治秩序的“慢生”。化解法律体系“快建”与法治秩序“慢生”矛盾，关键环节是不断提升基层干部法治思维能力。

党的十八届四中全会明确提出，基层是全面推进依法治国的基础。基层治理法治化作为全面依法治国的基础性工程，需要作为“关键少数”的基层干部在基层治理中发挥关键作用。基层干部往往掌握着一定的职权，其用权过程在不同程度上与法治的一些环节相联系，因此他们的行为直接影响到法治的效果和进程。此外，基层干部作为党和政府基层工作的主要组织者与引领者，其工作的场域决定了他们直接面向广大人民群众，与广大人民群众接触、联系较为密切，起着上情下达、下情上传的作用，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是法治实践的直接体现者。一定意义上，基层干部是推进基层法治的“领头雁”。因此，不断提升基层干部的法治思维能力，具有重要的实践价值。

遗憾的是，我国当前法律执行中还存在诸多问题，法治秩序的培养进程仍比较缓慢。比如，基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度运转还不健全，在很大程度上是由于一些基层干部法治思维没有培养起来，法治能力还不强。本研究以黑龙江省某市委党校在校培训的科级领导干部为对象开展调查问卷，探究该市基层干部法治思维状况。调查结果显示，基层干部运用法治思维的状况不容乐观。

第一，一些基层干部法治意识薄弱。有的干部轻视法律，不把法律当回事。少数基层干部将法律与权力对立起来，存在“人治大于法治”“权力高于法律”等错误认知。有的基层干部权力本位意识根深蒂固，敬畏领导不敬畏法律，熟识潜规则而漠视规章制度，怀有特权思维，认为权力高于一切。有的基层干部抱有法律工具主义观念，认为法律只是治理的工具，法律“为我所用”等。调研数据显示，一些基层干部在行使公权力时，秉持“唯上不唯法”的原则（如表1 所示）。

表1 您认为大多数领导干部在行使权力时首先考虑的是什么？

第二，一些基层干部法律知识欠缺。习近平总书记强调要求基层干部成为复合型干部，无论任何岗位工作都要具备基本的知识体系，“法律就是其中基本组成部分”[2]。但现实中有的基层干部以日常工作繁忙为由，主动学法的积极性不高，甚至根本没有时间和精力专门学习法律知识。有的基层干部学法不够扎实有效，存在搞形式主义、走过场的现象。调研结果显示，仅有少数基层干部会积极主动学习法律知识（如表2 所示）。

表2 平时是否主动学习、更新法律知识？

第三，一些基层干部守法意识不足，甚至知法犯法。一是少数基层干部存在“凭经验决策”“拍脑袋决策”的现象，不重视法治程序，认为程序是繁琐的，依法用权条框太多，在实践中费时费力反而束缚住了手脚。二是少数基层干部存在“主观执法”现象，在用权过程中存在侥幸心理，不是依法用权，而是为了自身或小团伙利益“任性执法”，想方设法“钻法律空子”“打法律擦边球”。三是个别基层干部在运用权力的过程中肆意妄为，自觉不自觉地把自己摆在超越法律之上的特殊地位，屡屡触碰法律的底线。甚至一些基层干部常常暗箱执法、暴力执法和以罚代管，以法律之名行违法之实，借法律的威严来打压群众的合法诉求。

基层干部表现出的法治思维不足，究其原因，主要可以从法治传统、基层干部自身因素、法治环境与教育因素等三个方面来分析。一是法治传统的缺失。中国数千年封建专制统治下形成的“人治”思想、宗法观念深入人心，传统文化中重礼轻法的泛道德主义、“法即刑，刑即罚”的泛刑主义传统认知存续至今，影响着少数基层干部的价值判断。加之在传统社会中基于血缘、姻亲、地缘等关联形成的“熟人社会”的影响，很大程度上弱化了法治效能的发挥。许多人既对“暗箱操作”等腐败行为咬牙切齿，又对自身所能运用的“熟人资源”而沾沾自喜。这种双标思维既存在于部分群众中，也存在于部分基层干部中，严重影响了基层干部法治思维的养成。新中国成立以来法制建设的历程较短，直到1997年党的十五大，才正式提出依法治国方略。二是少数基层干部自身成长背景与价值选择的局限。有研究显示，法治思维不足的干部往往是基层的年长干部，他们拘泥于过去传统的思维方式和工作方式不愿改变，也不善于接受新事物，一定程度上导致了法治思维的欠缺。少数基层干部秉持“精致利己主义”，为了利益不惜藐视法治，使个人私利凌驾于法治之上。三是法治环境、法治教育不健全。法治环境包括法律制度等硬环境与法治氛围等软环境。新的法治化权力运转模式在基层组织未完全得到确立之前，基层干部的思维和行为方式会存在很大差异。这些差异无形中会导致混乱和冲突，使依法决策和执行变得困难。法治制度不健全，缺乏浓厚的法治氛围，法治教育不能及时跟上，或者法治教育浮于表面、流于形式等，都在不同程度上弱化了基层干部的法治思维。上述一些基层干部存在的法治思维能力不足的情况，使得补足基层干部法治思维的“短板”更显得紧迫。

二、基层干部运用法治思维需正确处理三重关系

基层干部一般是指县以下机关、企事业单位、乡镇、街道社区等机构中，直接联系群众、从事基层基础工作的党政干部。目前学术界关于基层干部法治思维的研究主要集中于思维方法与内涵实质两个维度。从思维方法的层面，主要聚焦于规范性研究，为数不多的定量研究中侧重对基层干部的法治思维现状呈现并加以分析，较少充分利用量化分析深入挖掘现状背后的原因。从内涵实质的层面，主要以质性研究为主，侧重思辨性，聚焦于基层干部法治思维的内涵界定、价值意蕴、存在问题、提升路径等。本研究在参考借鉴以往研究的基础上，尝试提出基层干部运用法治思维需正确处理的三重关系。

第一，法治思维和法治方式的关系。基层干部的法治思维和法治方式既各有侧重又紧密相连，二者相辅相成，共同奠定促进发展、维护稳定的基础，统一于基层法治建设的实践之中。具体来讲，法治思维是决策行为主体在依法决策、用权中为保证其行为方式的合法性，运用法律尺度衡量信息进而作出决断的思维方法。首先，从行为主体看，法治思维的主体是决策者，在基层则是能够作出决策的广大基层干部。其次，从价值目标看，法治思维的旨归是为了保证决策用权的合法性与合理性，使决策用权符合法律规章的规定，防止决策违法，避免决策后无法执行落地。再次，从依托场域看，法治思维依托于依法决策、依法用权、依法行政而存在，依法决策活动限制了法治思维方法所针对的问题性质，即考虑决策的合法性问题。最后，从策略的角度看，法治思维的策略是运用法律这把尺子去分析研究所掌握的信息，把合乎法理作为硬性标准，使得决策执行的内容、方式、程序等符合法律的规定。基层干部的法治思维是对干部权力的约束，是在法律规范和原则的框架下作出判断、进行决策、处理问题的理性认知过程，体现为法治理念与法治思维能力的统一，是法治价值观与方法论的辩证统一。基层干部运用法治思维，就是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威，运用法理思考问题、进行价值判断，依据法律逻辑阐释社会现象、校正社会观念。运用法治方式就是按照法律规则协调利益关系、解决冲突纠纷，遵循法治规律行使权力、治理社会。“法治思维”强调思想转变，要求人们养成运用法治价值来进行思考问题的习惯。“法治方式”是行为准则，注重法治价值对人们行为的直接指引和规范作用，属于对操作执行层面的要求。法治方式是法治思维的具体体现，法治思维只有外化为法治行为、体现为法治方式，才能真正发挥作用。

第二，尊法守法和依法用权的关系。基层干部身份的双重性决定了守法与用权必须协调并行。首先，基层干部是公民，首要的原则就是尊重法律、遵守法律，并且要成为尊法、守法的模范。在基层，能不能切实深入推进法治，群众的目光首先会投向基层干部。只有广大基层干部带头尊法、守法，才能起到示范带动作用，群众才会认同、跟随与“效仿”。其次，基层干部是党和政府代表人民意志进行赋权的干部，在运用权力方面，必须依法用权。习近平总书记强调，“任何人都没有法律之外的绝对权力”[3]。这意味着基层干部在行使公权力的过程中，要以法律为界限、为底线，在决策与执行的实践中，要时刻检查目的合法性、内容合法性、程序合法性、手段合法性等。倘若在用权过程中发现有逾越法律规则界限的情况，要及时、主动加以纠偏，回归正轨。再次，基层干部法治思维的本质是以人民为中心，守法与用权都是为了更好地为广大人民服务。作为组织赋权的干部，行使的权力是人民赋予的。因此，基层干部对法治要保持敬畏之心，在守法用权的全过程中，要自觉接受人民的监督，经得起实践的检验。

2021年12月2日，安徽省合肥市芜湖路街道司法所在辖区开展国家宪法日主题宣传活动，通过提供法律咨询、发放普法手册等，进一步提升民众的宪法意识和法治观念 图/中新社

第三，法治和德治的关系。基层干部在执法实践中要将法治与德治结合起来。基层干部是最接近人民群众的服务者，人民群众对于基层干部在工作中的态度与行为评价，一定程度上影响着人民群众对于党和国家形象的认知与认同。因此，基层干部在与群众打交道的过程中，既要恪守法理的原则性，也要结合实际体现用权的人文性。一是严格用权但不刻板教条。严格按照法律要求用权、执法是基层干部的一条红线，绝不能超越法律的界限任意用权，肆意践踏法律的权威。基层干部工作中总会遇到超出规章制度之外的特殊情况，此时要体现用权的灵活性，在不违背法律、不损害群众利益的原则上灵活处理问题。二是彰显用权执法的温情。法治的作用不仅仅局限于给人以刚性的威慑力，更为重要的是要施行有人情味的法治。温情用权、执法不是徇私枉法，而是相对于以权谋私、“钓鱼式”执法、暴力执法等的反思与改进，是对于人民群众的温情，对于不触及原则性问题的温情，是一种“以柔克刚”的治理方式。此外，基层干部要力戒特权思想、形式主义、官僚主义等，确保为人民用好法、掌好权。

三、系统提升基层干部法治思维能力的路径

基层干部肩负着下沉基层、服务基层、推动政策落地的重要责任。提升基层干部法治思维能力，是一项系统工程。基层干部在履职用权过程中，要做学法尊法的带头人，树立社会主义法治理念；要做依法用权的模范者，不断提升法治思维能力。从组织的角度，要不断优化基层法治环境，为提升基层干部法治思维能力营造健康有序的法治氛围。

第一，基层干部要树立社会主义法治理念。提升法治思维的首要原则就是从内心深处对于法治的认同，只有树立起法治理念，坚定法治信仰，才能将法治思维运用于实践，运用法治方式用权。法治理念是法治实践的灵魂，社会主义法治理念是关于社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映，包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。这五个方面是一个有机的系统，它们环环相扣、相辅相成，形成一个统一的整体，其中依法治国是核心内容，执法为民是本质要求，公平正义是价值追求，服务大局是重要使命，党的领导是根本保证。这五个要素相互支撑，共同保证法治理念这个观念系统能够发挥其最大的功能。进入新发展阶段，广大基层干部一定要树立社会主义法治理念，树立“法大于天”的强烈意识，对“法”要存敬畏之心。在决策或行动时，应从目的、权限、内容、手段、程序等方面，不断审视其所思所行是否符合宪法和法律的规定要求。应充分考虑尊重、维护和保护公民、法人、其他组织的合法权利。要摒弃“人治”的思维惯性，以“公平正义”为核心价值取向，充分反映和体现公众权益和各方意见，让法治效力真正惠及公众，让法制成为社会公众的保护伞。要具备严格规范权力行使的思想意识，使接受制约和监督成为一种思维方式和行为模式，使权力行使限定在制度笼子里。

第二，基层干部要带头学法尊法，提升依法行政能力，在依法用权中提升法治思维能力。正如习近平总书记所言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[4]基层干部法治思维能力的强弱体现在实践中，体现在对于权力的具体运用中。基层干部是否依法行政、依法行政的成效直接关乎人民群众对于基层治理法治化的认知与评判。基层干部要深刻认识行使权力的主体、程序与边界，正确把握依法行政的衡量指标与应用规制，将合法行政与合理行政贯穿于依法行政的全过程。一要提升基层干部依法决策能力。在决策中要保持清醒的头脑，严格秉承法治思维，既要占位长远，站在全局系统谋划，又要听取、综合各方面的意见和建议，主动将问题反馈、调研情况、风险预测、专家咨询、群众反映、法律审查等程序落实到位，确保决策的法治化、科学化与民主化。二要提升基层干部依法办事能力。基层干部要克制自己的私心、克服盲动性，坚守法治精神、恪守法律原则，模范地遵守宪法和法律。不知法、不懂法、不守法的基层干部绝对不是合格的基层干部。基层干部在为群众办事的过程中，总会遇到形形色色的矛盾与问题。不同类型的矛盾与问题要采取不同的方式去解决。对于在法律范围内的事情，要严格按照法律的要求来处理，法外无特权，不能超出法律的边界去“暗箱操作”；对于在法律没有明确规定或规章制度模糊地带的特殊事情，采取“特事特办”的原则，绝不能打“法律擦边球”。基层干部一切的法治行为，最本质的旨归在于践行以人民为中心的根本立场，在实践中提升法治思维能力，要落脚到化解社会矛盾风险、维护基层稳定和谐上。三要使法治思维的运用最终达到内化于心、外化于行的境界，即实现法律知识的学习和运用由量变转化为质变的飞跃。法理学识积累到了一定的量度，基层干部在工作中就会将主动遵守法律法规变为一种自觉甚至不自觉的“条件反射”状态，严格给按照法律法规来约束自身的认知与行为，最终形成固定的思维模式，即树立起法治思维的意识与观念。当法治思维在头脑中形成一种思维定式时，基层干部就会按照法律法理的逻辑来思考问题、判断决策、解决问题。

第三，优化基层法治环境，营造健康有序法治氛围。对于广大非法律专业的基层干部而言，法治思维能力不可能凭空产生、凭空提升。因此，既需要基层干部不断在自学与工作中提升法治思维能力，也需要组织优化基层法治环境，完善法治机制，加强基层干部的法治思维教育与培训。一要完善权力运行制约与监督机制，将权力关进法治的笼子。既要建立健全依法决策的相关机制，构建完善的依法决策流程，又要将法治纳入基层干部考核评价体系，加强对基层干部的监督。基层干部在用权执法过程中，要全过程接受组织监督、人民监督、司法监督、互联网监督、媒体监督、民主监督等，积极推动监督实效的落地，发挥自上而下的监督体系的作用。二要创新基层干部法治思维教育方式，营造良好法治氛围。要将宪法教育摆在基层干部法治思维教育的首位，通过对宪法基本知识的全面了解、掌握，促进遵守宪法与维护宪法的自觉。要分析与基层干部法治思维相关的知识架构与体系逻辑，根据基层干部的理论水平、工作领域、岗位性质等不同进行培训，分类别、有侧重点地划分班次、设置课程，并根据党和国家大政方针及时调整课程内容。要创新专题讲座、情景模拟、案例教学、互动式研讨等形式，让基层干部成为法治课堂的主体，结合自己工作实际思考、分析、交流、反思，将法治思维融入工作实践，在交流互动中感悟法治的真理，尽量避免教育培训的单一化、抽象化与空泛化。三要完善基层干部法治思维考核评价机制。徒法不足以自行。逐步建立健全一套比较完善的、科学的考评机制，是基层干部法治思维能力提升制度化、规范化，并形成良好运行状态的重要一环。具体地讲，要以树立全新的政绩观为突破口，把法治引入基层干部的政绩考核体系，使法治成为基层干部们的理性选择。要把基层干部法治思维能力放到其综合能力中去定位，不但要考虑现实价值，同时也要考虑潜在价值。相应地，实行量化考核，有利于落实工作目标任务，但量化考核不能机械化，必须与综合性考核相结合。要创新考评措施，利用大数据、人工智能、互联网等技术对法治落实情况实行动态量化测评。当然，仅进行定期检查考核是不够的，还必须与动态管理相结合。

总而言之，基层干部的法治思维提升要建立在自己工作经历与生活阅历的基础之上，既依靠基层干部自身自觉学习，又得益于法治环境的熏陶。广大基层干部应在学习中感悟法治的力量，增强法治思维理念与信仰，在实践中提升法治思维能力。■

[注 释]

[1]B．B．拉扎列夫主编.法与国家的一般理论[M].王哲 等译，北京:法律出版社,1999: 208.

[2]习近平李克强栗战书赵乐际分别参加全国人大会议一些代表团审议[N]. 人民日报,2018-03-11(01).

[3]习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：199.

[4]习近平谈治国理政：第2 卷[M].北京：外文出版社，2017：120.