中国共产党党内法规制度科学化的经验与启示

张小军 马晨阳

（陕西师范大学 马克思主义学院，陕西 西安 710119）

[摘要]中国共产党历来重视党内法规制度建设，特别是十八大以来，随着党的建设科学化、制度化和规范化水平进一步提高，党内法规制度也不断迈向科学化，成为党的建设的重要经验。党内法规制度的科学化主要体现在党内法规制定走向科学化、党员权利的保障从党章的规定到专门的法规保障和党的纪律及其实施程序科学化等方面。其重要意义在于增强党内法规制度的权威性，为近年来全面从严治党奠定了坚实的基础，亦成为党内法规制度生命力和影响力的源泉和基础。新时代要坚持以马克思主义科学理论为指导，进一步发挥党内法规科学化的制度优势，与时俱进不断增强党内法规制度的科学性，坚持制度创新。

[关键词]中国共产党;党内法规;科学化

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2022）03-0097-09

[收稿日期]2022-03-15

[作者简介]张小军（1971—），男，陕西榆林人，博士，陕西师范大学马克思学院教授，博士生导师，研究方向为党内法规、马克思主义法治理论;马晨阳（1994—），女，陕西西安人，陕西师范大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为马克思主义中国化、党内法规。

[基金项目]

本文系陕西师范大学2021年度“一带一路”专项科研项目（项目编号：21YDYLZ001）的阶段性研究成果。

党的十九届六中全会在总结新时代党和国家事业的历史性成就时指出新时代党的建设科学化、制度化和规范化水平明显提高，[1]P32高度肯定了党内法规制度建设所取得的成绩。事实上，关于党内法规制度建设，习近平同志也曾经要求反腐倡廉法规制度建设要“充分体现科学性、针对性、可操作性”。[2]要求“加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。”[3]2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》要求，扎实推进党的建设制度化、规范化、程序化。可见，党内法规制度建设要符合科学性的要求，只有符合科学性，才能使制度具有可操作性和实效。中国共产党党内法规是党的制度建设重要内容，自从成立后就十分重视党的章程和党的纪律等党法党规建设，也是它区别于其他政党的重要标志。回望百年，黨在领导革命、建设、改革的不同时期，党内法规在不断创新发展过程中也呈现出走向科学化的特点和趋势，即党内法规不断走向制度化、规范化、程序化、民主化，成为党的制度建设重要经验。当然党内法规科学化，体现在许多方面，本文主要通过党内法规制度制定科学化、党员民主权利保障科学化、党的纪律及其实施科学化规范化，来阐述这一论题。

一、中国共产党党内法规制度科学化经验：民主化、程序化、规范化

（一）党内法规制度制定走向科学化

党内法规制定的科学化主要体现在制定民主化、制定程序科学化、制定体制科学化、制定方法技术科学化等方面。

1.党规制定的民主化

民主和科学是互相影响的关系，党规制定的过程亦是如此。一方面，党内法规制定的科学化是民主化的基础和目标，需要总结党规制定的经验，尊重党规制定的规律性。另一方面，民主化是科学化的前提，因为只有广开思路和言路，才能广泛吸收，才能尊重科学，尊重广大党员群众的创造智慧和实践经验，坚持问题导向有针对性，内容切合实际有可行性，保证党规制定的质量。1990年制定发布的《党内法规制定程序暂行条例》规定党内法规制定遵循党的民主集中制原则，规定草案拟定后视内容或者在一定范围内征求意见，或者经中央同意后在全党范围内征求意见。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》又充实完善了党规在立项、起草、审议等各个阶段的各项民主制定程序。要求党内法规在制定法规规划时需广泛征求意见，在草案起草中，应深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。草案形成后，应根据草案内容在一定范围或者全党范围内征求意见，注意听取党员代表大会代表和专家学者意见，与群众利益密切相关的党规草案，还应充分听取群众的意见。2019年发布的《中国共产党党内法规制定条例》进一步要求在党规草案形成后还应当注意听取基层党员、干部的意见，强调广大党员尤其是基层党员参与党规制定的重要性和必要性。规定征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等多种民主制定形式。对涉及党中央组织、中央纪律委员会产生、组成和职权，涉及党的重大问题的党内法规制定，由党的全国代表大会审议批准，以确保党内法规在制定程序中多种民主形式的实现。

2.党内法规制度制定程序规范化科学化

1990年印发的专门规范党规制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，标志着党内法规制度的制定程序开始有规可依，步入了制度化、规范化轨道。同年中共中央办公厅印发了《党内法规备案工作有关问题的通知》，规定除中央组织以外其它党规制定主体印发的党内法规，应同时报送中央备案，形成党内法规的报备制度。2012年正式印发的《中国共产党党内法规制定条例》，这一党内法规制度体系的“立法法”除了进一步充实完善原制定条例的“制定原则”“规划与计划”“起草”“审批与发布”以及“备案清理与评估”等程序规定外，新增加了“适用与解释”部分。正如《中华人民共和国立法法》规定了不同法律的效力等级及其冲突解决所应遵循的规则，《中国共产党党内法规制定条例》第五章“适用与解释”规定了不同渊源的党内法规之间的效力及其间可能发生的不一致和冲突的解决规则。

3.党内法规制度的制定体制和制定技术走向科学化

党内法规制定体制是由党内法规制定权及其运用、制定主体等方面构成的有机整体，党内法规制定体制的完善与否的程度直接关系到党内法规制定质量的髙低。

在制定体制上，分为中央和地方两级体制，中央一级的又分为“党的中央组织”和“中纪委以及中央工作机关”。《中国共产党党内法规制定条例》第9条规定了党的中央组织制定中央党内法规的权限和事项;第10条规定了党中央以外“中纪委以及中央工作机关”的法规制定权限和事项。地方一级即第11条所规定的由省、自治区、直辖市党委所具有的法规制定权限和事项。

在制定技术规范化科学化方面，《中国共产党党内法规制定条例》把党内法规的渊源系统结构分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种等级不同的规范组成的统一系统;规定了党内法规用条款形式表达，其基本原则“简明实用、防止繁琐重复”，甚至对规范逻辑和语言表述上也要求逻辑要严密、内容要明确，表述要准确、具体、规范、简洁，可操作性强。习近平同志要求《中国共产党党内监督条例》修订要“做到责任清晰、主体明确”[4]，这些恰恰体现了现代法律的内在“道德”：“清晰”“不互相矛盾”等诸原则规定。还要求党的基本法规、根本法规、具体工作法规不能相互矛盾、掣肘、冲突。所以，《中国共产党党内法规制定条例》还规定了保证党法党规诸渊源形式之间构成和谐一致体系的制定原则：这就是以党章为依据的原则，有利于推进党的建设的制度化、规范化和程序化的原则，维护党内法规制度体系的统一性和权威性等诸原则。同时，还规定了各种渊源形式党内法规规范的效力等级及其间发生抵触和不一致之时的处理和适用规则，以保证党内法规制度的统一性和体系化。习近平同志谈到反腐法规制度的系统性时曾要求：“做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”，[2]体现了党内法规的体系化要求。

2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》完全借鉴吸收了《中华人民共和国立法法》中法律冲突适用的三个主要规则，形成党内法规的效力位阶要求：首先是上位党规优于下位党规，第二十五条规定，党章在党内法规中有最高之效力，中央党内法规的效力高于中紀委、中央工作机关和各省、自治区、直辖市党委制定的各类党内法规效力;其次是特别党规优于普通党规，第二十六条规定同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致适用特别规定;第三是新法规优于旧法规，第二十六条规定，旧的党内法规与新的规定不一致适用新规定。以此保证党内法规制度内容协调、体系和谐。

（二）党内法规的民主化：认真对待党员民主权利

一方面，科学和民主是现代社会的两大支柱，也是推进现代化的动力和现代化的表现，另一方面，二者密切联系，互相影响。因此，一定意义上说民主化表征着科学化的程度。党员民主权利的保障亦是如此，党员权利的保障程度标志着党内法规科学化程度。权利制度是至关重要的，因为它代表了多数人对尊重少数人的尊严和平等的许诺。[5]P267-270由此可见权利制度的重要性，中国共产党党章和党规中权利条款和内容的变化正体现了党内法规内容走向科学化这一特点和趋势。“中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权”，[6]纵观党章和党内法规的百年历史变迁，可以鲜明地看出党员民主权利越来越受到“认真对待”，越来越走向科学化，具体表现在从党章的规定到专门的“党员权利法案”的保障。

1.党章等党内法规对党员权利规定

早在延安时期，我党就在加强党的纪律建设的同时积极保障党员权利，[7]坚持党员的义务与权利的辩证统一。中共六大通过的党章指出：“下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告。”[8]P298这一规定明确了党的权力来源于党员的授权，权力机关要向党员负责并定期向党员作报告，党员享有知情监督权。七大党章中第一次以条文形式明确列举了党员的四项义务和四项权利。[9]P46除了党章列举的四项权利之外，党的领导人还阐述了少数人民主权利也应受到平等尊重的思想，在服从多数决定的前提条件下，少数人有权保留自己的意见。保障少数人的基本权利是党内民主所要求的。[9]P104-105“七大党章”基本上奠定了保障党员权利的基础。

在中国共产党全国执政后制定的第一部党章——八大党章关于党员的权利不但比此前规定得更加丰满，[9]P194而且还增加了三项权利：提出建议权;充分发挥创造性;亲自参加对自己作出处分或者鉴定性决议;提出声明、申诉和控诉权利。还在同一条规定了保障这些权利的措施，规定对不尊重和侵害党员的这些权利给予批评教育和纪律处分。[9]P147在党章中第一次明文规定对侵犯党员权利行为进行惩处，为党员行使权利提供了党内法规保障，表明我们党对保障党员权利的高度重视，把保障党员权利推入了新的高度。

改革开放伊始制定的《关于党内政治生活的若干准则》把“保障党员的权利不受侵犯”列为党内政治生活的重要准则，丰富并发展了党员权利的内容。还集中对“发扬党内民主、正确对待不同意见”和“选举要充分体现选举人的意志”进行了集中规范。其后，在1982年修改的十二大党章中又增加了一项权利：“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练。”[9]P244还充实二项权利：处分申辩权和要求组织给予答复权。并且规定严格禁止用违反党章和国家法律的手段来对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害，以此防止侵害党员的合法合规权利，从而间接地保障了党员权利。至此，党章内关于党员权利的规范基本上完备。

2.党员民主权利保障专门条例的兴起与发展

党中央为了保障党员权利，于2004年专门制定了《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《条例》）。该条例不仅把党章中党员基本权利具体化，还创制了各种保障党员权利的措施，明确了党的各级组织、机关、各工作部门乃至各级领导干部保障党员权利的具体职责。而且，《条例》一些条文明显借鉴和吸纳了我国宪法的部分公民权利条款的表述模式和规范逻辑。比如，《条例》第三条规定：“坚持在党的纪律面前人人平等，不允许任何党员享有特权。”第四条：“党员应当正确行使党章规定的各项权利，并在宪法和法律的范围内活动，同时必须履行党章规定的义务，不得侵犯其他党员的权利。”[10]P18-19特别是《条例》规定：“坚持权利义务相统一”，突破了党内法规历史上偏重义务的“义务本位”的原则。

可以说《中国共产党党员权利保障条例》是党内法规中的“权利宣言”和“权利保障书”。不仅如此，党员民主权利保障还渗透并体现在其它的实体和程序法规中。例如党规中重要程序规范《审理党员违纪案件工作程序的规定》在第二条就明确规定了保障党员民主权利、正确执行党的纪律原则。另一个程序性法规《党的纪律检查机关案件审理工作条例》在第四章专章（共四条）规定了“保障党员的合法权利”，包括出席会议并为自己申辩的权利（第十六条）、亲见事实材料并说明情况和申辩的权利（第十七条）、在处分决定上签字的权利（第十八条）、申诉的权利（第十九条）。2016年的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》又重申了“发扬党内民主保障党员权利”的重要准则。同年还对1990年的《党员领导干部民主生活会的若干规定》进行了修订。通过诸多党规确确实实保障党员的民主权利，以党内民主带动人民民主，以党内和谐促进社会和谐。[11]2017年11月，习近平同志主持的政治局会议再次强调，要坚持发扬民主，保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。2020年7月中央又印发了《中国共产党基层组织选举工作条例》，《条例》强调党的基层选举工作要充分发扬民主、尊重和保障党员的民主权利。[12]P42020年12月中央再次修订印发了《中国共产党党员权利保障条例》，将党章规定的八个方面党员权利细化为十三项权利，[13]P5-9在表述上每一条对应一项权利，直接宣示权利的名称，并且规定了多层次多渠道全方位保障党员民主权利的措施。可以说，目前基本上形成了配套完备的党员权利保障法规体系。

（三）党的纪律及其检查科学化

法规制度制定出来后，保障其生命力的途径是制度的实施，制度的制定和实施同等重要。既要有实体性制度，也要有程序性制度，当然，还要有相应的制度实施机制。百年来，党内法规制度的实施制度及其机制也不断健全和走向科学化，经历了从党章的一般规范到案件检查和审理的专门规范的历程。

1.改革开放前党的纪律检查体制、制度、技术科学化历程

改革开放前，党内法规关于党纪的规范主要集中在党章中，其它地方规定较少。早在1922年制定通过的党的第一个党章共二十九条中就有九条是关于党的纪律条文。其中前五条有关组织纪律，后四条有关个人纪律。1927年的五大党章在党的纪律建设史上具有重要的意义。首先，它进一步将二大党章以来的纪律处分类型留党察看、开除进一步细致化;创制了对党组织的三类纪律处分：即警告、改组和解散，对党员个人的三类处分：即警告并临时取消工作、留党察看、开除党籍。其次，首次规定执行违反党纪行为的程序要求，规定须经有关机关即党的委员会、党员大会或监察委员会依合法手续审查。第三，五大的党章还规定设置监察委员会，这就是党史上首次设定纪检监察机构的党章。1938年党的扩大的六届六中全会通过了3个决定，涉及到中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作规则与纪律，以及各级党委暂行组织机构的决定，其中关于各级党委暂行组织机构的决定，明确了党的监察委员会的职权。这与以前的监察制度相比，从政策落实、财务审查、党员管理到革命道德等领域，拓展了监察的职权范围。1945年七大党章在党的纪律实施科学化上具有里程碑意义，规定党中央认为必要情况下成立中央监察委员会及地方监察委员，监察委员会的职权和职责是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。[9]P65刘少奇在关于修改党章的报告中强调党的纪律处分和国家法律的区别，指出党组织在实施纪律处分时，不能把党内处分和党外处分（即法律制裁）混淆起来，党员违反法律由政府依法处理，党内不能有涉及法律的行政处分，开除党籍是党内最高处分。[9]P135依据1949年中共中央颁布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了中央和地方各级党的纪律检查委员会，奠定了全国范围内党的纪律检查组织基础，并正式赋予党的纪律检查委员三项任务与职权，即检查和审理中央直属各部门及各级党组织、党员干部违纪行为，并要求纪检委制定自己的工作細则。1955年3月，为了加强党的纪律，反对党员中各种违法乱纪行为，[14]P57党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定新成立中央的和地方各级的监察委员会，代替原来党的纪律检查委员会。规定监察委员会的任务是检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，监察体制科学化迈出关键一步，体现了执政条件下纪律检查机关职能的延伸，开启了新中国党的纪律实施组织化、专门化新的历程。1962年9月，党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》要求加强中央和地方监察委员会对同级国家机关党员的监督;规定地方各级监察委员会有权不通过同级党委直接向上级监委直至党中央反映情况，有利于加强党对反腐败工作的领导。同时也提出了监察委员会和监察人员办案规范要求：严格按照党的章程办事，模范遵守党的纪律和国家法律、法令。[15]P574

2.案件检查程序规范化、科学化

程序虽然不直接涉及实体规范的内容，科学的程序规范，却是公正结果的重要保障。为了使案件检查程序规范化科学化，从而正确执行党的纪律，中纪委于1988年制定颁布《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》，后在1994年修改施行，条文总数从原来的40条扩充至50条，该条例分为七章，采用法典化的逻辑结构形式，第一章为总则，内容包括立规宗旨、案件检查工作的指导思想、基本原则和制度，第二章以后相当于分则，按照案件检查规范化的程序分为“受理和初步核实”“立案”“调查”“移送审理”等来编排各章。1987年，为了进一步明确和充分发挥纪检机关在党内监督中的职责和监督作用，中纪委制定发布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，明确一切党规、党法和国家的法律、法令都是党内纪律监督的规范性依据。规范了党内纪律监督的内容、形式和方法等。

3.党的纪律检查案件审理程序规范化、科学化

改革开放后，伴随着我国的法制化全面快速发展，党的纪律检查中案件审理程序的制度化建设也驶入了快车道。

1983年，为了做好党纪案件审理工作，正确执行党的纪律，中纪委制定了比较简略（共18条）的《党的纪律检查机关案件审理工作条例（试行）》（以下简称《条例》），基本上能使纪律检查机关审理党员、党组织违反党纪案件和复查案件“有规可依”。经过三年多的试行后，中纪委认为《条例》中的各项规定是可行的，进一步修改后，于1987年正式颁发该条例。从案件审理的要求、程序、保障等多方面对案件审理工作进行规范化，从而更加科学完备。1991年又根据《条例》和案件审理的实际情况，中纪委又制定《审理党员违纪案件工作程序的规定》。不过，二者虽然同属审理案件程序规范，但是侧重点并不相同，前者一般地从不同方面规范案件审理，后者侧重从审理程序，即从案件的受理、案件的审理及案件执行监督三个方面来规范，同年制定颁布的《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》[16]则事实上是党纪案件的证据规范，实质上是党内程序性法规中的“证据法典”。现代法治理性主义的裁判必然建立在对证据制度规范化基础之上，在这一意义上可以说“证据法是法治的基石”[17]，所以，违纪案件的证据规范法典化成为党内法规科学化合理化的又一重要表征。正如习近平同志所要求，纪检监察工作要牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，严格按照制度权限、规则和法规程序开展工作。[18]P5501993年，实现了纪委和监察部的合署办公，初步探索和实践了党的纪律检查和行政监察的有机统一，有利于组织和协调反腐败工作。同时，巡视制度、派驻制度也在实践中逐步形成并成为行之有效的制度。

党内法规中的“证据法”规定的9类证据中既吸收了刑诉法的七大类证据，又吸收了民诉法的七大类证据的优势和科学之处，其中的“受侵害人员的陈述”和“受审查党员的陈述”两类证据则明显借鉴了刑诉证据中“被害人陈述”和“被告人供述和辩解”，吸收了民诉法的证据种类“视听资料”，创新增加了刑诉法和民诉法都没有规定的“现场笔录”一类证据。说明了其种类之丰富程度（9种）超过了1979年刑诉法和1991年民诉法（均为7种），如果证据种类的多少与制度的科学化程度有关的话，则其间的关系不言而喻;还说明了党内法规对法律的借鉴绝不是照搬照抄或者亦步亦趋，而是根据查处党规案件的实际需要进行大胆创新。

党纪案件审理程序的科学化，不仅体现在形式上程序化，还体现在内容和价值取向的“价值理性”现代化、科学化。

4.党纪处分实体规范科学化

除了完善党的纪律侦查和审理的程序法规，此外还需要健全和完善党纪处分的实体规范。党内法规中的纪律处分实体性规范内容非常庞杂，其单行系统化最早始于1997年中共中央制定《中国共产党纪律处分条例（试行）》。该试行条例共三编十三章一百七十二条，对党内违纪行为及其处分适用都作了比较具体、细致的规定，成为当时最为具体、系统、完整的处理违纪案件的党纪条规和基本依据。它的发布，使党的纪律实体性规范制度化、科学化逐步迈入新阶段。到2003年底，中共中央修订后正式颁布了新的《中国共产党党纪处分条例》，保留原试行条例的总体逻辑严谨科学的框架结构：总则、分则和附则，将原试行条例的十三章扩充为十五章，条文由一百七十二条增加到一百七十八条。其中，保留原试行条例有关条文三十八条，修改、调整九十六条，删除七条，增加新条文四十四条。

为适应从严治党新要求，中共中央于2015年11月，又修订并新颁布被誉为改革开放以来“最全面、最严厉”《中国共产党党纪处分条例》，新修后的条例共三編、十一章、一百三十三条，虽然总体结构没有变化，相比原条例在条文和字数上减少了很多，但是条文修改较多、内容变化较大，“使得党纪处分制度更加科学”。[19]借鉴和吸收国际上和我国刑法中“从旧兼从轻”溯及力原则，使现代法治的溯及力原则成为党规党法的基本原则和实施规则，亦体现了党法党规的科学化、规范化。

以十九大党章为根本遵循，为了将《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等重要党内法规的新规定新要求进一步细化具体化，与《中华人民共和国国家监察法》《公职人员政务处分暂行规定》等法律法规衔接，中央于2018年对《中国共产党纪律处分条例》进行第三次修订，新的条例专门设立第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”，对如何处理党员的违法行为做出明确规定。例如：条例吸收“依法留置”，实现了条例和《监察法》在“留置”规定上的衔接。为适应《监察法》中关于留置的措施、适用条件以及期限等规定，条例第30条新增了对“依法留置”党员的纪律处分适用。再如：为了与监委调查职务违法和职务犯罪职责相协调，实现纪法衔接和贯通，条例27条到33条分别对党组织在纪律审查中发现党员违法或犯罪的行为以及刑事犯罪后纪律处分的具体情形进行了全面明确规定。进一步贯通了党纪处分与其他处罚之间的适用关系，搭建了违纪和违法处罚各环节沟通衔接机制。由于实现了纪律处分、政务处分、法律惩治有效衔接，从而使党纪处分制度更加科学。新的条例也注重与其他党内法规衔接，总结了党的十八大以来党的纪律建设实践和制度创新成果，致力于法规制度和谐一致，体现了纪法一体科学化的新要求。

二、中国共产党党内法规及其实施科学化的重大成效

（一）增强了党内法规制度的权威性

从最根本意义上说，党章和党内法规制度的权威性源于党的指导思想：马克思主义的科学性真理性、党所坚守的人民立场和实现共产主义的初心使命等思想理念内涵，但是党的建设特别是党章和党内法规制度通过其制定和实施的制度化、程序化、规范化，无疑有助于增强其权威性和严肃性。正如习近平同志所指出的党内法规制度及其实施必须要有权威性，成为“国之利器、党之利器”。[20]党内法规制定的民主化弥合了人们对制度建设客观实践需要和主观认识之间的差距，有利于人们更好地总结实践经验，使人们的主观认识符合客观实际，还能发挥广大党员干部的积极性和主动性，也一定程度上决定着法规制度的权威性;党内法规制度的科学化、规范化无疑有助于增强制度的系统性、整体性、协同性，发挥法规制度的整体合力，易于使制度的优势转化为管党治党的实际效能，从而有利于提升党规的权威;党法党规制定和实施程序的规范化更是如此，不仅可以保障实体规范的贯彻实施，而且程序化本身具有相对独立的公正价值。

（二）中国共产党科学的党内法规制度为近年来全面从严治党奠定了坚实的基础，提供了有力的制度保证，进而为中国共产党赢得了党心军心民心

根据中国人民大学法治评估中心发布的中国法律发展报告，党内法规体系指标满意度好评率2015年为32.1%，2016年为43.5%，2017年为60.7%，2019年为65.6%，呈逐年上升趋势，差评率2015年为33.9%，2016年为20.5%，2017年为11.0%，2019年为7.2%，差评率逐年下降趋势，而且在2017年跃居法治评估六项一级指标中满意度得分最高的。[21]P222-231这直接反映了人民群众对近五年来党内法规建设、从严治党所取得的成效的认可，一定程度上间接印证了党内法规制度建设科学化的影响和意义。加强党内法规建设、依规治党是一个系统工程，涵盖党内法规的制定、执行、遵守、适用等各项工作，既包括静态的制度体系建设本身，也包含动态的制度的实施和执行，只有党内法规制度的内容不断科学、程序不断严密、配套规范不断完备，才能增强严肃性和权威性，也才能夯实全面从严治党的制度根基，其运行和执行才会更为有效。

（三）民主化科学化是党内法规制度生命力和活力的源泉

正如党内民主是党的生命，[22]P384是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，党内法规的民主化、科学化是党规党法的生命力的源泉。党内法规民主化和科学化对于保障党员正确行使权利、尊重党员主体地位、激发党员参与党内事务的热情、健全党内民主制度、推动党员权利保障工作，等等，[23]都具有重大意义和作用。“党内法规的权威和效力来源于制定过程的民主，民主程度越高，起草制定过程的参与越广泛，其权威性和效力就越高。”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》在制定过程中征求意见时，各地区各部门各方面“共提出1955条修改意见，扣除重复意见后为1582条，其中原则性意见354条、具体意见1228条”[4]。只有当党员享受充分的知情权，能够进行自主分析和判断，并自觉地遵守规则时，党才会有力量和光明的前景。通过认真维护党规党法，通过坚持和完善党内各项民主制度，提高党内民主质量，执行党章党规确立的民主原则和程序，在全党全国范围内形成既有集中又有民主、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅“生动活泼的政治局面”。[22]P377通过制度激发广大党员的动力，增强党组织的凝聚力和吸引力。

三、中国共产党党内法规科学化的启示

（一）坚持以马克思主义科学理论和党章为指导

正如党的十九届六中全会所指出的，马克思主义的科学性和真理性已经在党的百年奋斗的伟大实践中得到充分检验，所以，党的建设要用马克思主义及其中国化的科学理论引领实践，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。再从制度规范层面上说，2017年修改的“党的总章程”将“习近平新时代中国特色社会主义思想”列入党的指导思想，成为党的建设乃至党的事业必须遵循的根本性规范。而习近平关于依规治党、加强党内法规制度建设的重要论述“是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分”，[24]所以，新时代推进党内法规制度建设，既是贯彻决议的要求，也是贯彻党章的举措，尤其要以习近平关于依规治党、党内法规制度建设的重要论述为指导，坚持把制度建设贯穿于党的政治建设中，实现党的政治建设制度化，坚守马克思主义政党的根本政治方向;坚持党中央集中统一领导、构建自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的规范体系，坚守并保证自我革命根本政治方向，提高党的执政能力和领导水平，为建设长期执政的马克思主义政党提供制度保障作用。

（二）中国共产党党内法规制度民主化、科学化、规范化、程序化是党的制度优势，也是未来党内法规制度建设的方向和趋势

党内法规体系科学有效、系统完备，党的纪律及其实施程序规范化、制度化，解决了过去党内法规建设中实体性规范多程序性规定少，党内法规的操作性、执行力差的状况，也改变了过去在党纪执行上宽松软的不良状况，增强了党内法规的操作性，提升了党内法规的执行力，从而也树立了党章和党内法规的权威。经过近年来的大力发展和制度创新，特别是党的十八大以来加强党内法规制度及其配套制度建设，依规治党乃至从严治党各项措施的落实，党内法规制度化、科学化取得了重大绩效，体现出了强大的党内法规制度优势，促进了党内法规制度优势不断转化为管党治党效能。实现了党内政治生态根本好转，增强了党的创造力、凝聚力、战斗力，为全面建设社会主义现代化国家提供了坚强保证。[25]党内法规制度“四化”正在成为党的制度优势，也预示了党的制度建设方向和趋势。

（三）与时俱进，不断增强党内法规制度的科学性

总体而言，党内法规制度建设要坚持党的领导，服务于党在不同历史阶段政治目标、政治路线、政治方针和政治策略，与时俱进地发展。中国共产党党内法规制度建设科学化启示我们在法规建设中要坚持问题导向，敢于直面问题，勇于自我革命;[1]从客观实际出发，解决党的建设实践中存在的问题为出发点和目标，增强法规制度的科学性;就是要解决不同的历史条件下管党治党、党风廉政建设过程中迫切需要解决的问题、顺应党心民意，增强党内法规制定的针对性;就是要制定务实管用的法规制度，深入研究党规制度的政治社会效果，不断增强党规制度的可操作性和实际效果，增强制度的执行力，为实现中华民族伟大复兴提供不断完善的制度基础和保证。

（四）不断坚持党内法规制度创新

党内法规现代化过程中的制度化、程序化、民主化绝不是对国家法律制度逻辑的简单模仿和照搬，否则不仅会造成党规与法律的重复，甚至导致纪法不分，从而既不利于从严治党、依规治党，又不利于依法治国、依法执政。这就启示我们在党规制度创新的过程中体现党内法规和党的纪律的自身属性和特点，体现纪严于法、纪在法前的精神，否则既不利于管党治党、全面从严治党的要求，也会损害法治的权威。在未来新制度的建立、旧制度的废除和革新的过程中，坚持党内法规制度自身的科学性逻辑和规律，在制度创新中发展，在制度运行中不断完善。

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The Experience and Enlightenment of Improving the

Scientific Level of the CPC’s Intra-Party Regulations

ZHANG Xiao-junMA Chen-yang

（School of Marxism，Shaanxi Normal University，Xi’an 710119，Shaanxi，China）

Abstract：

The CPC always pays much attention to the construction of intra-Party regulations and institutions.Especially since the Eighteenth National Congress of the CPC，with the further improvement of the scientific，institutionalization，and normalization level of party building，the scientific level of intra-Party regulations and institutions has also been improved continuously，becoming an important experience of party building.The improvement of scientific level of intra-Party regulations and institutions is mainly embodied in the following aspects：the scientific level of formulation of intra-Party regulations is improved;the safeguard of party members’ rights is prescribed not only in the Constitution of the CPC，but also in the special regulations;and the scientific level of party discipline and its implementation procedure is improved.The important meaning of this improvement lies in that the authority of intra-Party regulations and institutions is enhanced，thus laying a solid foundation for comprehensively strengthening party discipline in recent years and also becoming the origin and foundation of the vitality and influence of intra-Party regulations and institutions.In the new era，we must stick to the guidance of the scientific theory of Marxism，further play the institutional advantage for improving the scientific level of intra-Party regulations，march forward with the times to continuously improve the scientific level of intra-Party regulations and institutions，and persist in institutional innovation.

Key words：

CPC;intra-Party regulations;improving the scientific level