江苏高等教育“一流多元”发展的策略选择——基于江苏与加州比较的分析①

武翠红

(南京邮电大学 教育科学与技术学院，江苏 南京 210023)

在长江三角洲区域一体化发展的国家战略背景下，如何提高江苏高等教育的竞争力，明确江苏高等教育“一流多元”发展的策略选择，进一步推动长江三角洲区域高等教育一体化发展，是我们亟需思考的问题。一直以来，加州高等教育发展模式及策略备受世界关注，其多所高校位居世界一流大学行列。本文通过比较江苏与加州高等教育发展关键指标的异同，理性审视加州高等教育发展策略，深入剖析江苏高等教育发展的现状，在此基础上，指出江苏高等教育“一流多元”发展策略的选择。

一、江苏与加州高等教育发展关键指标的比较

由于经济和社会发展状况不同，江苏和加州高等教育发展情况存在着明显的不同。

(一)江苏高校数量增幅大于加州，与本地人口和经济增长之间的差距值高于加州

2019年，江苏共有本科院校77所，高职(专科)院校90所。2000—2019年，江苏普通高等学校的数量从71所增加至167所，增幅约为135.2%；人口增幅约为10.1%，GDP增幅约为1 061%。江苏高校数量增幅远大于本地人口增幅，小于GDP增幅。加州高等教育机构包括公立高等教育系统、私立非营利性高等教育机构和私立营利性高等教育机构。其中公立高等教育系统包括加州大学、加州州立大学和社区学院。加州大学共有10个校区，加州州立大学共有23个校区。2000—2019年，加州高校增幅约47.3%，人口增长率约为14.6%，GDP增幅约为92.4%。加州社区学院从107所增加至115所，加州私立高等教育机构从171所增加至310多所，“私立非营利高等教育机构150多所，私立营利性高等教育机构160多所”[1]2。加州高校数量增长与本地人口和经济增长之间的差距值低于江苏。

(二)江苏在校生增幅远大于加州，研究生比例低于加州

2016—2019年，江苏高等教育毛入学率从54.7%增至60.2%，高于全国平均水平8.6个百分点。在校学生数从190.74万增至208.86万，增长速度约为9.5%。其中，研究生数从16.15万增至21.45万，本专科生数从171.57万增至187.41万。依据美国国家教育统计中心的数据，2015—2016年度至2018—2019年度，加州高等教育机构在校生数从369.73万增加至375.26万，增加了5.53万，增长速度约为1.49%。不难看出，这期间江苏高校在校生增长速度远超加州。2019年，江苏高校在校生占本地人口的2.6%，低于加州的9.4%，说明江苏高校在校生数量还有进一步提升的空间。

2017—2019年，江苏省高等学校毕业生数从53.53万增至53.86万。2017年本专科毕业生数为48.95万，2018年增至49.13万，2019年降至48.85万。2017—2019年，研究生毕业生数从4.58万增加至5.01万。2019年的江苏省高校毕业生，专科生约占49.50%，本科生约占41.20%，研究生约占9.3%。在研究生毕业生中，硕士生约占8.37%，博士生约占0.93%。2016—2017年至2018—2019年，加州高等教育机构授予副学士学位数由15.13万增加至19.72万，学士学位数由21.19万增至21.95万，硕士学位数由7.91万增至8.33万，博士学位数由1.93万增至1.99万。2019年加州高校的毕业生，副学士占比为37.93%，学士占比42.22%，研究生占比19.85%。其中，硕士占比16.02%，博士占比3.83%。就研究生教育层次而言，加州研究生授予学位的比例高于江苏，其中博士研究生的数量约为江苏的4倍。

(三)江苏高校专任教师增幅大于加州，博士学历专任教师比例低于加州

在教师数量方面，2015—2019年，江苏普通高等学校专任教师数从10.72万增至12.06万，生师比从17.5降至17.3；美国高等教育机构平均生师比是12.35。在加州，多所高校生师比低于美国高校生师比平均值，更有一些高校生师比低于10。江苏生师比一定程度上反映了师资制约着江苏高等教育高质量发展。加州高等教育机构师资力量有两部分：终身教职和兼职教师。2015—2019年，加州高等教育机构中终身制全职教师的比例逐年下降，从56.9%减少到51.1%，减少了5.8个百分点。以2018—2019年的数据为例，全职教师仅占51.1%，其中公立机构中全职教师占53.1%，高于私立机构中全职教师的比例。在四年制公立机构中，博士学历的全职教师占47.2%，硕士学历的全职教师占49.1%。在两年制公立机构中，全职教师占63.2%。私立机构中全职教师的比例是44.4%。在四年制私立机构中，博士学历的全职教师占42.1%，硕士学历的全职教师占48.4%[2]。无论是加州四年制公立机构还是私立机构，博士学历专任教师的比例均高于江苏(36.93%)。

(四)江苏高等教育经费支出增速高于加州，加州高等教育经费支出比例下降

2019年，江苏省为加强高等教育内涵建设，设立了专项资金，这也为高等教育的发展提供了坚实的经费保障。2008—2017年，江苏高等教育经费支出增长了94%，然而生均高等教育经费支出增长却落后于人均GDP增长。2017年江苏高等教育经费支出占生产总值的比例为0.88%，占比不高。2019年，江苏普通高等学校生均一般公共预算教育事业费支出为20079元，比2018年少了1.87%，呈下降趋势[3]。在过去40年中，加州高等教育面临着重大的经费危机，高等教育经费投入不足，资助额度下降幅度较大，高等教育经费在州经费预算中所占比例越来越小。2018—2019年，加州高等教育经费支出比例从1976—1977年的18%下降至11%。如此一来，“公立大学通过增加学费，推迟对基础设施的投资，来缓解经费不足”[1]19。

(五)江苏省高校R&D经费投入增长率高于加州，投入额和投入强度低于加州

2019年，江苏进一步增强科技经费投入的力度，研究与试验发展(R&D)经费投入2 779.5 亿元，经费投入强度为2.79%[4]，比2018年增加近11%，增幅较大。2015—2019年，无论是经费投入还是投入强度都是逐年增加的。2019年，江苏高校R&D经费投入172.43亿元，比2018年增加了23.42%。江苏高校R&D投入强度为0.17%，略高于2018年的数值(0.14%)。2018年，加州R&D经费总投入为1643.98亿美元，其中高校R&D经费投入为101.75亿美元[5]；2019年，加州高校R&D经费投入为105.08亿美元[6]，仅比2018年增加了3.27%。加州高校R&D经费投入强度为0.33%，低于2018年的0.34%(详见图1)。不难看出，加州高校科研经费投入总额超过江苏高校R&D经费投入，高校R&D经费投入强度高于江苏，但加州高校科研经费年增长率低于江苏。尽管江苏高校科研经费投入值起点低，但近年来江苏省政府增大了科研投入，总增长率增幅较大。

图1 2010—2019年江苏与加州高校R&D经费投入及增长率

二、加州高等教育发展策略的理性审视

江苏与加州高等教育发展关键指标呈现的差异值得我们进一步分析思考——加州高等教育发展策略有何特点，又面临哪些问题？笔者认为，加州高等教育准确把握了各类大学的定位，瞄准了大学发展的方向和目标，制定了符合时代发展的高等教育发展策略，也因此一批高校进入了世界一流大学行列。

(一)加州高等教育发展策略的具体分析

第一，重视建立多元化的高等教育系统，明确定位各类高校的发展目标。良好的高等教育系统能够促进社会效益最大化。加州向来重视规划本州高等教育的发展，高度关注高等教育结构的优化。1960年，加州颁布了《美国加利福尼亚州高等教育总体规划》(以下简称“总体规划”)，促进了加州高等教育系统多样性发展。之后数十年，该规划“就像州宪法一样，‘总体规划’是一份‘活’文件，随着时间的推移，它会有一些修改和改变”[7]。但是，其核心内容始终未变，依然具有巨大的影响力[8]。“总体规划”指出，加州公立高等教育系统分成三部分：以学术研究为主的加州大学、以本科教育为主的加州州立大学和以专业或技能教育为主的社区学院，“其中每一系统都应在各自领域追求卓越”[9]。加州公立高等教育三类学校定位清晰，既满足了学生、家长和社会多样化的高等教育需求，避免了高等学校之间的无序竞争，又推动了各类高校的特色化发展，实现了在各自领域内争创一流。

第二，重视提升高等教育质量，追求卓越发展和公平的战略目标。其一，确保优质的生源。加州大学秉持“所有学生都应该有机会接受世界一流教育”[10]的理念，通过高标准的录取条件保证生源优质。其二，重视研究型人才的培养。2011—2020年，加州大学研究生录取率保持相对稳定，学术型硕士录取率从26%上升到30%，录取人数总体呈现上升趋势；博士研究生录取率2011年为18%，之后变化不大，2020年为17%[11]。2020—2021学年，加州大学授予硕士学位13 183人和博士学位3 772人[12]，授予研究生学位数也保持稳定增长。其三，着力打造一支一流的教师队伍。加州大学作为研究型大学，“努力吸纳和维持着一支世界级的教师队伍”[13]，以实现其“为加州而教育，为世界而研究”[13]的目标。其四，重视提升高校科研能力。首先，历任校长都重视学术卓越；其次，开拓多元的科研融资渠道以保障科研经费充足；再次，共同治理制度保障了科研的世界学术水准；最后，重视高校与产业界之间的合作，建立基于互动的产学关系服务区域经济发展的机制。如加州大学伯克利、洛杉矶和圣塔芭芭拉三个校区的半导体研究，得益于毗邻的半导体创新中心，“它们利用这种邻近的优势，与半导体公司建立了紧密的联系，使得加州大学研究人员能够识别出产业界关心的议题，从而获取人力、资金和创意，并把公司技术带入大学”[14]。

第三，重视创新高等教育经费拨款制度和资助方式。其一，实行相对稳定的高等教育混合拨款制度，确保高等教育经费预算稳定增加。每隔4年，加州州政府通过与公立大学签订协议，明确经费的增长目标，同时对公立大学提出发展要求。协议明确：州政府承担高等教育经费的主要部分，每年的政府拨款以上年度拨款为基数，依据高等教育成本、注册学生数和学杂费确定增长幅度。协议还指出，学费仅是高等教育经费的部分来源，学费标准、增幅比例和学费的使用均要符合规定。协议保障了加州高等教育经费不受经济波动影响，能够为高等教育发展提供较为稳定的经费保障。其二，拥有美国最慷慨的学生资助计划，缓解了低收入家庭学生的经济压力。“超过2/3的助学金来自联邦和州政府的资助，主要以佩尔助学金(Pell Grants)、加州助学金(Cal Grants)，以及加州社区学院免除学费的形式提供。”[1]212016—2017年，加州“提供了约42亿美元的财政资助”[1]22。加州社区学院是低收入家庭最可能选择就读的高等院校，经费资助近年大幅增加。2015—2016年，资助经费的“60%被划拨给社区学院”[15]1。

(二)加州高等教育发展策略面临的问题

1960年，加州建立了世界一流的教育系统。如今加州的社会、经济、文化、教育与1960年已截然不同，以加州高等教育总体规划为核心的高等教育发展策略也面临着各种问题。

其一，缺乏统一的高等教育协调机构，“使得加州难以制定总体的、长期的目标来协调州内高等教育系统”[1]3。高等教育稳定发展得不到保障。其二，加州高等教育公平的效果并未达到预期。如前所述，加州多所大学拥有世界一流的办学水平和卓越的科研水平。近年来，普遍入学在经费缩减的情况下变得难以实现，大学入学率在下降。受入学人口的规模、种族构成、疲软的经济形势等因素影响，加州高等教育入学机会平等制度实施的效果不佳。“高等教育内部陡峭的垂直分层结构会削弱潜在的社会公平和教育公平，尤其对那些处于社会金字塔底层的家庭影响更甚”[16]。正如政治学家马特所说，“在过去的三十年里，我们高等教育系统经历了从促进社会流动到加剧社会不公平的转变”[17]。其三，公共使命担当的积极性降低。为了维持高等教育机构研发经费的投入额和投入强度，加州通常缩减或推迟基础设施投资，“公共服务类项目的经费支出远低于高校机构研发经费”[18]，这也反映出加州高等教育策略制定过程中对公共利益承诺不断式微，对公共使命担当的积极性降低。

三、江苏高等教育“一流多元”的发展策略

基于江苏与加州高等教育关键指标的比较，以及加州高等教育发展策略的理性审视，本文认为可从以下几方面推进江苏高等教育“一流多元”发展。

(一)明确“一流多元”发展的目标，多举措推动江苏高等教育高质量内涵发展

在建设高等教育强省的过程中，应明确江苏高等教育“一流多元”发展的目标和定位，追求卓越发展。一方面，江苏省应出台一系列激励政策和措施，引导高校分类和差异化发展，全面优化高等教育结构，推动各类高校追求一流发展和创新发展，进而实现江苏高校在分类体系下的“多元中的一流”。另一方面，应突破“最后一公里”的服务瓶颈，打造一流的高等教育管理，服务江苏高等教育“一流多元”发展目标的实现。首先，要营造平等、和谐的新型学术共同体文化，让教师参与学校事务的管理和决策。加利福尼亚大学伯克利分校的基恩·布鲁克(Gene Brucker)教授认为，大学行政和教师共同治理理念的制度模式是保持伯克利世界一流大学地位的一个重要因素[19]。其次，要“建立高校分类体系，实行分类管理”[20]，以满足各级各类高校差异化战略发展的需要。再次，要科学设计组织管理体制，满足大学跨学科研究组织的发展需求。加州一流的学术研究得益于一流的组织管理体制，全方位的服务满足了加州高校跨学科研究组织的发展需求。江苏高等教育改革应为跨学科研究组织提供更加细致的服务，实现跨学科研究协同创新。最后，全面实现高校行政服务能力的专业化，实现服务过程的体系化和数字化转型。

(二)多渠道实现更加“多元化”的发展，构建江苏高等教育“一流多元”新格局

江苏在大力支持和发展“双一流”高校建设的同时，还需形成更加多样化的、公平发展的高等教育体系，多渠道为普及化阶段的江苏高等教育增添“多元化”特色，积极构建高等教育“一流多元”新格局。

首先，积极构建多元化的高等教育体系，满足学生、家长、社会多样化的教育需求。一方面，积极探索多元化的招生方式和学习方式，扩大高等教育受众人群。近年来，虽然江苏高校在校生增幅大于加州，但高校在校生仅占本地人口的2.6%，还有待进一步提升。另一方面，明确高等教育机构的主要职能和特色是满足差异化的教育需求。江苏高等教育毛入学率已达到60.2%，这背后也呈现出大学功能、定位和结构的变化。因此，江苏高等教育机构需要提供多样化的新服务和新体系，以满足普及化阶段差异化的教育需求。

其次，实行多样化的人才培养模式以保障江苏高等教育卓越目标的实现。“没有一支宏大的人才队伍，全面建成小康社会的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦就难以顺利实现。”[21]182019年，江苏省研究与试验发展人员有89.77万人，比2017年增加了14.35万人，虽逐年增加，但各类专业技术人员人数差异较大，如2019年，江苏省各类专业技术人员总数为122万人，其中工程技术人员11.96万，农业技术人员2.51万，科学研究人员1.1万，卫生技术人员23.85万，教学人员68.5万[22]。在研究生教育层次上，江苏仍需继续加大培养力度和提高培养质量，进一步完善人才培养衔接制度，从制度和政策层面推动多样化人才培养模式的变革。同时，还要构建更加平等的高等教育制度，以确保实现高等教育卓越发展的同时兼顾高等教育公平。江苏高等教育要实现全面卓越，需实行分类评价和考核。在资源分配方面，既要保障研究型大学的建设，又要保障应用型和职业型院校的建设，构建一种更加公平的高等教育资源分配制度，以保障多样化人才培养模式的实施和高等教育公平的实现。

再次，多渠道增加专任教师数量，提高教师培养、培训的质量，打造一流的高校师资队伍。“教师是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石。教师工作事关社会主义现代化强国的建设进程，事关教育事业改革发展的成败，事关社会主义建设者和接班人的培养。”[21]201江苏需继续创新人才引进和培养方式，打造一支强大的高素质专业化师资队伍。一方面，制定人才引进的相关政策，多渠道引进高校专任教师，探索与国外、省外一流师资团队的合作，有效利用各类优质的高等教育资源，确保江苏高校师资数量稳定、持续增加；另一方面，制定相关教师培养的政策，加大高校教师培养的力度，不断提高江苏高等教育教师培训的质量，培养更多的“四有”好老师，打造一流的高校师资队伍。

(三)开拓高等教育经费筹措新渠道，确保江苏高等教育“一流多元”发展所需资源充足

江苏高等教育经费来源多为政府财政拨款，其他渠道的经费不多。从高等教育经费支出所占生产总值的比例及生均高等教育经费额来看，江苏省高等教育投入的财力仍然不足，开拓高等教育经费新渠道是必然选择。第一，构建满足江苏高等教育发展需求的教育投入体制，继续提高高等教育经费支出占江苏生产总值的比例，增加生均总投入。《中国教育现代化2035》明确指出：“确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。”[21]84我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也明确提出要保证“教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长”[20]，保证生均教育费用逐步增长。江苏需调整财政资金布局，优先保障高等教育经费投入的法定增长，继续增加生均总投入。第二，鼓励企业和个人参与高等教育建设，完善社会和个人捐资办学制度，制定相关政策鼓励社会和个人投资高等教育，广纳社会力量办学，吸引更多的社会资金和人力资源投入到江苏高等教育的发展中。第三，鼓励高校积极探索高校校办企业的新机制，提升高校的创收能力，拓宽高等教育经费非财政渠道，以保障江苏高等教育高质量发展所需资源充足。

综上所述，就加州经验而言，符合时代发展需要的高等教育发展策略成就了加州高等教育历史上的辉煌。江苏与加州有着不同的特点，如何构建“一流多元”江苏高等教育发展新格局，如何谋划好普及化阶段江苏高等教育高质量内涵发展的策略，这是我们亟需深入思考和研究的问题。