区域联动视角下农村规划路径探索

丁泳丹

农村规划是一个系统性工程，从大的分类来讲，是人与人、人与自然环境、人与社会环境等一系列关系的梳理和重构，是一个具有极高复杂性与综合性的工程。做好农村规划，必须通观全局，把握好农村内部各要素的系统性、协调性、整体性，实现乡村内部之间、城乡区域之间协调发展，对于新时代背景下实现乡村振兴奋斗目标具有重要意义。基于此，本文以宏观的角度，主要以“农村规划”“区域联动”角度为视点，对建设美丽乡村过程中区域合作存在的问题进行简单研究和分析，并提出下一步发展意见和对策，以期为促进河南省农村规划取得更好发展提供参考。

一、我国农村规划发展现状

随着经济发展和社会进步，城乡二元结构为中国带来了诸多矛盾和问题。建立良好的城乡关系、建设健康的乡村发展模式刻不容缓。我国乡村规划在历史上经历了从单一到多元，从孤立到联动，从自发到有规划的发展历程。2021年，中央一号文件要求，要大力实施乡村建设行动，在区域协调方面，对加快乡村规划，县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类，促进县域内城乡融合发展等内容作出了重要战略部署，这也标志着我国农村规划进入更为成熟、更为完善的阶段。目前，我国农村规划理念实现跨学科化并不断创新，“共建共治共享”理念贯彻发展全过程，宏观来看，立体式规划模式日益健全，不仅强调要素上产业联动、文化联动、市场联动，也包括主体上行政机构上下联动，内部联通，内外联合，推动资源更加流通并有效利用，实现农村综合发展。

近年，河南省在推进农村一二三产业融合发展工作方面取得了实质性进展，但区域联动理论在实践中仍主要聚集在产业规划方面，在整体规划观念中缺乏系统性的融入。站在区域联动的视角，协调各方资源，统筹城乡发展，尤其要聚焦“区域缝隙”的管理和规划，是接下来我国实现乡村振兴更需要考量的内容。

二、河南省农村规划中存在的问题

（一）行政区域规划方面

行政区划边界形态特征不但影响了行政区划的边界管理、人口流动，而且也直接和行政区划及其之间的交通通信、经济状态相关，优化区域规划结构对提高经济水平具有重要意义。

河南省是我国传统的农业区，既有经济发达的乡村，也有相对落后的农村。随着以县域为抓手，推动城镇化要求的提出，多数地方在城市规划领域考虑到行政区域规划对促进经济发展的影响，而忽视了对市、县、乡级别的行政区划形态的研究，一定程度上约束了整体的发展。主要表现在：一是乡村数量多，分布较散，行政区划形状空间聚集性低，紧凑度小，缺乏统一规划，占用土地面积大，从而导致基础建设项目不合理和浪费现象。比较典型的有滑县、濮阳县、沈丘县、项城市和陕县，放射状指数为河南省前五名，意味着其政府位置位于行政区划边界，区域内农村相对于行政中心的交通、通信成本较高，政府机构的管理和执行效率相对较低。二是行政区域规划受省界和地形影响大，尤其太行山、大别山、黄河沿线，“区域缝隙”问题明显，而传统贫困县、贫困村多处于这些区域，尤其在城乡接合部、村落交界处，往往会出现管理缺失问题，导致农村内部发展差距加大。三是行政中心边缘化，难以发挥带头优势。 以安阳市、濮阳市规划比较典型，导致其管理时成本加大，同时降低了行政中心发展辐射作用。四是县级行政区多，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，锥形管理结构导致管理幅度偏小， 极易造成行政机构臃肿，客观上造成地方以及下辖乡镇权力过分集中，职责不清，束缚了地方经济发展活力，不利于城乡整体规划和城乡经济发展。

（二）产业规划方面

产业联动是区域联动的核心。产业联动也是带动区域间联动发展的最有效动力。有专家提出我国从根本上解决“三农”问题的出路在于彻底打破小农经济所固有的孤立、分散、规模狭小、排斥资本聚集和现代科技应用的内生机制，重新塑造现代农业的经营主体。

从河南省农村产业建设发展来看，不同农村地区的产业融合发展存在着渗透度低、联动性不高、互补性较弱的问题。在同一产业方面，又存在着相近区域内产业配比不合理，主导产业不明确，產业定位同质化的问题。

以第一产业为例，受传统农业经济的影响，河南省以家庭为生产单位在集群中仍占有绝对比重，小规模经营方式是农业集群的基本格局，农业合作社也往往具有规模小、不规范的特点，这与实现规模化、专业化、标准化产业发展产生矛盾，难以形成有竞争力的农产品产业，对于打造农产品地理标志性品牌也是一大痛点。由于经济主体过于分散，在“一村一品”等政策的激励下，更多村庄更容易采用模仿策略，产生“羊群效应”，导致农业产业失去特色。比如中牟县、杞县主打大蒜产业，开封市、濮阳市、许昌市、汝阳县、舞钢市、唐河县、确山县、郸城县等地均形成红薯特色产业优势区，虽然当地政府获得了规模化经营的红利，但是从全省的立场来看，产业优势区出现重叠，互相抵消了彼此的扩大效应，增大了特色区域农产品品牌建设的难度。

三、 乡村振兴战略背景下对河南省农村规划建设的建议

（一）优化行政区域空间，增强区域间协调联动

中央一号文件指出，我国于2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。行政区域规划涉及地理、历史、人文因素，规划难度大，无法直接对其进行大刀阔斧的调整。因此，行政区划调整既要考虑区域内层级划分，更要考虑区域边界地带的规划，做到保持历史和文化习惯的同时结合地形地貌，优化边界复杂度，从而提高行政管理效率。

1.在国土空间规划中对不同县、行政村定位功能的基础上，对行政区划边界形状进行优化调整，同时还需要对其内部结构进行优化，例如调整行政中心位置或增设次级行政中心和经济中心，从而增强优势点的辐射作用，带动农村区域经济发展。

2.要聚焦行政村之间的“区域缝隙”，明确边界区域发展责任，避免在发展过程中对接合部地区的管理出现踢皮球现象，以经济性和便利性为原则，参照紧凑度指标，对一些相邻市、县进行合并，科学规划行政区划，增强区域内部联系，提高管理执行效率。

3.以非均衡发展战略为指导，结合市、县、村功能规划，以经济角度将现有村庄划分为不同功能集聚群，形成非行政性质的区域统一体。在经济社会发展中，更有利于政策精准落实。资源高效利用。在农村公共资源供给中，利于增强区域间联动。在道路交通建设、农田水利建设方面可以有效降低成本。

4.加强定量分析，精简区划结构，通过撤乡建镇、乡镇撤并和乡镇改办区划调整模式，增强城镇化效应。以县域为纽带，深化城乡之间联动与优势互补，提高乡镇确权赋能、整合集聚、提质扩容和有效治理等能力。

（二）增强产业关联性与互补性，建立区域利益联结机制

产业间的关联性与互补性是影响区域内产业联动效果的首要因子。区域之间的关联性与互补性是产业联动发生的必要条件之一，高效的区域产业联动可以降低彼此博弈带来的损耗。

1.要明确产业关联性。在农村规划刚刚步入成熟的阶段，政府的宏观部署具有重要意义。省级政府部门应做好宏观规划，对不同行政区域进行功能定位，分析区域内产业类型及特色，在此基础上形成产业园区，整合相关资源，优化产业结构，形成横向合作水平联动以及纵向协作垂直联动的立体式布局，加强区域间要素良性互动。以红薯为例，对河南省特色农产品优势区进行二次整合，红薯特色产业可以以豫北、豫南、豫东等地理区位合并为产业大区，针对相近地理区位优势品种进行细分，研究不同红薯品种适宜种植区域，最后推出某区“烟薯25”特色产区、某“西瓜红红薯”特色产区、某“牛奶蜜薯”特色产区等，建设强有力的区域农特产品品牌;也可以对产品工艺进行划分，依据不同地区基础设施、工艺发展情况，根据农产品用途，形成烤薯出产区、薯干加工区、红薯淀粉粉条生产区、饲料生产区等。

?2.实现产业一体化联动和差异化联動。一体化联动将相似性高的关联产业进行统一整合，形成产业链，提高要素利用效率。在一条产业链上，根据不同村庄所具有的资源禀赋，最大化开发村庄优势资源，物尽其用，扩大产业辐射效应，更有利于形成规模效应，打造省级优势产业。差异化联动是要通过互补性产业组合，强化区域产业特色，一二三产业纵深融合，实体产业与互联网产业双轮驱动，形成良性可持续的产业结构，促进经济的稳步发展。

四、结语

实施乡村振兴战略是实现中华民族伟大复兴的重要组成部分，做好农村规划是实现乡村振兴战略目标、解决好“三农”问题的首要环节。在河南省农村规划过程中，要坚持问题导向，绘好乡村振兴的蓝图，探索科学规划模式，形成互融互通、统筹协调的发展格局，充分发挥出农村地区的资源优势。

（责任编辑   王倩）