草原生态保护补助奖励逆向效应的生成逻辑及其化解路径

王 瑜

（内蒙古农业大学 人文社会科学学院，内蒙古 呼和浩特010020）

随着两轮草原生态保护补助奖励（以下简称草原生态补奖）政策落实完成，全国已有12.1 亿亩草原通过实施草原禁牧得到休养生息，26.05 亿亩草原通过推行草畜平衡得以科学利用，全国重点天然草原牲畜超载率已由2010 年的30%下降至2020 年的10.09%［1］。2021 年9 月，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，促使生态保护者和受益者良性互动局面基本形成。第三轮草原生态保护补奖政策紧跟国家政策导向，补奖资金由上一轮的155.6 亿元增加至168 亿元。探讨优化草原生态补奖制度，进一步提升政策效能，是关系到我国生态文明制度体系建设和牧区经济社会高质量发展的重大课题。

一、问题的提出

草原生态补奖成为了我国继森林生态效益补偿之后的第二个关乎生态全要素的补偿政策，草原生态保护及修复是该政策的主要目标。政策结果能否实现政策的主要目标，需要对其进行科学衡量。由于草原生态补奖政策评价的复杂性和效果的滞后性，需要对补偿政策效应进行系统研究。目前，学术界围绕草原生态补奖效应评价不一，主要归纳为四类：一是认为草原生态补奖政策对生态保护具有激励效应［2］，激励程度与补奖标准、心理畜载量以及社会资本调节［3］成正相关性。二是认为草原生态补奖政策的实施提高了草原生产力，但未起到增加牧民收入的政策效应，甚至影响牧民经济收入的正增长［4，5］。根源在于补奖资金弥补牧业成本上升的有效性不足［6］，农牧民多面临牧业收益下降的窘境［7］。由此衍生出扩大牲畜量、生态服务商品化等问题。三是认为草原生态补奖政策效应成“倒U 型”走向，主要指补奖资金与减畜行为由正向激励逐步转变为反向限制。四是认为草原生态保护补奖产生的政策效应偏离政策初衷，强制性的禁牧与减畜政策忽视了牧民的主观意愿又未考虑其个体差异［8］，可能引致牧户的政策认知偏差［9］，成为影响牧民行为的重要因素［10］。综上所述，政府主导型的草原生态补奖政策显然表现出政策效果的不确定性，已成为政府高度关注的生态文明制度问题。草原生态补奖政策效应与政策目标不完全一致，会引发“逆向效应”。本文从草原生态补奖政策逆向效应的具体表现、生成逻辑及其化解路径三方面进行深刻阐述，以期对逆向效应进行全景式剖析。

二、草原生态补奖逆向效应的具体表现

“逆向效应”概念在金融资源配置、技术创新领域运用较广，泛指政策执行结果与政策预期目标呈现“事与愿违”的现象。在草原生态补奖政策执行过程中也会出现类似情况，本文将其界定为“草原生态补奖逆向效应”，即草原生态补奖政策实际执行效果违背生态保护政策初衷。逆向效应的存在，不仅会导致现状恶化，损害补偿主客体利益，还会衍生出生态、经济及社会方面的负面影响，致使草原生态补奖陷入恶性循环，具体体现在逆向流出、逆向配置及逆向激励等方面。

（一）草原生态补奖资金逆向流出

一是草原生态保护补奖资金流向民生保障。由于草原生态补偿金依据草地面积、类型、畜载量直接拨付给个人，属于短期输血式补偿。基层政府面对生态保护与牧民增收间的冲突更为严峻，存在将生态补奖挪为对牧民的一种经济补偿，借用直接输血式经费补偿替代草原生态系统整体效应的提升。如2021 年下半年煤炭价格连涨，某旗县部分牧民（禁牧户居多）向政府提出诉求：“因第三轮草原生态补贴未发暂没钱买煤炭”；还有一些旗县政府担心农牧民挥霍生态补奖资金，直接代替受益者购买大病医疗保险①。该地区政府将生态补偿资金与民生保障、社会救济相混淆，弱化了草原生态补奖资金本身的效能。

二是草原生态补奖资金流向非农牧生计领域。一些半农半牧地区自身现状不具备饲舍圈养的条件，草原生态补奖政策实施以后，大部分农牧民不仅依靠政策性补贴移民到城镇就业；还有一些禁牧户流转草地、卖掉家畜，利用政策补贴将生计转向非农牧业。农牧民生计分化必然带来人力资本、金融资本及社会资本的流出，增加了城镇人口资本存量，减少了农牧区产业的劳动力供给、资金支持与社会化补偿。

（二）草原生态补奖资金逆向配置

逆向配置指草原生态补奖资金配置的结构性失调状态，主要表现在配置对象、配置结果及配置产业三方面。

图1. 不同补偿标准下牧户的响应曲线

从配置对象来看，存在着支付意愿与受偿意愿的失调，资金瞄准以支付意愿为基准，忽视受偿者的意愿需求。以2002—2017 年内蒙古D 旗草原生态补奖政策评估模拟结果为依据（如图1 所示）：牧户对生态补偿的心理预期是平均每亩草场补偿7.2 元；之后每亩每增加1 元，不放牧比例增加22%；若要实现预期95%的禁牧目标，补偿标准应设为10.9 元/亩；此后，不放牧比例增幅远低于补偿标准增幅，继续增加补偿标准的生态效应不明显。然而，第二轮草原生态保护补奖支付标准（禁牧7.5 元/亩，草畜平衡2.5 元/亩）低于牧户的受偿意愿（10.9 元/亩）与边际成本。支付方式以直接补偿为主，缺乏基于牧民意愿、需求的智力、技术、实物等非货币补偿。支付金额与支付方式偏离了农牧民的实际需求，难以起到推动农牧民主动减畜的积极作用。

从配置结果来看，存在着粗放式经营与生态型经营间的失衡。科学技术、人才及资金支撑匮乏，使得草原畜牧业生产经营、管理粗放，标准化、规范化、科学化水平低下，更缺乏智慧牧场与科学喂养的宝贵经验。传统生产经营方式还没有彻底转变，如牧区现代饲草业发展缓慢，草原旅游业线路规划不合理、产品开发不足，基于草原多功能开放的生态型经营机制没有完全建立。

从配置方式来看，存在着多元化补偿机制与单一补偿机制的失衡，市场化及社会化补偿机制难以进入，政府管制型的生态保护补偿机制占据主导地位，强调通过纵向财政转移支付、项目补贴及税收的措施进行补奖。补奖政策规定“五年为一个禁牧周期”，无法依据每年实际情况适度调整草畜平衡区与禁牧区范围及适宜载畜量，补奖资金发放没有与减畜数量有效挂钩。现有奖补政策规定棚圈、饲草料基地等投资与舍饲需求不匹配，后续产业扶持资金不足，难以提升农牧民持续增收的效能。

（三）草原生态补奖资金逆向激励

草原生态保护补奖资金以“一卡通”的形式直接发放给农牧民，这种“事前激励”的政府直接补偿无法对牧户超载起到有效抑制，一些地区出现补偿资金越多，超载现象越频发的问题。2017 年7 月赴内蒙古鄂托克旗和宁夏盐池县开展的实地调研发现：鄂托克旗80.64%的受访农牧户表示自身存在“超载”过牧行为，63.21%已经“超载”的牧户表示虽“超载”但仍可获得草畜平衡奖励；盐池县71.22%的受访农牧户表示自身存在“偷牧”等违规放牧行为，46.3%的“偷牧”户表示虽“偷牧”但仍可获得禁牧补助［11］。这一现象与政府希望通过草原生态补奖政策的实施以促进农牧户减畜的初衷是背道而驰的［12］。2019 年中国社会科学院社会研究所携手一直在内蒙古牧区实践的社会工作者调查发现：禁牧后，牲畜超载现象更加严重：一些牧户用生态补偿金增加自家牲畜，牲畜数量没有办法实时监测，补奖资金由鼓励草原生态保护集体行动转变为激励超载、增加牲畜量，给生态修复及可持续发展带来较大压力。

三、草原生态补奖逆向效应的生成逻辑

草原生态保护补奖政策逆向效应的存在表明政策执行呈现出低效、无效现象。政策有效的过程不是一个简单的公共管理过程，而是目标和手段不断相互增强的整体性治理的过程；整体性治理意味着管理部门内部需要以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织网络的重组和功能的协调，需要信息系统的变革，需要和外部组织、个人的互动整合［13］。基于此，政府主导型的草原生态补奖逆向效应的生成逻辑可归纳为：以政府管制为起点、自上而下的草原生态保护补奖体制机制，与市场主体的扩大、社会力量的崛起以及数据驱动为导向的管治模式不相适应；缺乏基于农牧民异质性需求的补偿主体结构的重组及补偿制度的优化；缺乏基于政策执行环节的有效整合；缺乏基于信息、技术手段的全要素、全过程监督，由此产生执行结果与政策初衷相背离，降低政策执行效能，具体体现在制度层面、执行层面、受益者层面及信息技术支撑层面。

（一）制度层面

一是农牧民参与机制缺位，体现在农牧民参与政府决策过程、参与政策绩效评价缺位。草原生态补奖政策决策过程缺乏听证会、农牧民大会等意见反馈环节；政策执行绩效评价体系中缺乏农牧民的满意度指标。政策决策与实施过程没有结合农牧民生计资本状况、主观需求及补偿意愿建立相互联系，现行的补偿标准及固化的补偿方式，引发资金供给与牧户需求不平衡，易滋生一系列资金补偿逆向效应，降低农牧民政策评价满意度，间接影响草原生态保护目标的如期实现。

二是政策主客体激励不相容。就逆向激励而言，政策执行结果忽视了农牧民草原生态保护集体行动的主动性，强化了“超载违规行为带来的巨大收益”，政策激励与农牧民行为选择存在逆转现象。依据博弈理论中非合作博弈与合作博弈间的制衡关系：违反政策规定的农牧民收益持续增加，遵守规定的农牧民收益持续下降，最终结果就是补奖资金激励发生逆转，违规行为持续发生、草地资源被过度开发、生态环境持续恶化。正因此，激励不相容的政策措施不仅起不到应有的激励和约束作用，反而导致违规获利的强大诱惑力与处罚规则相对较弱的强制力之间出现严重失衡，进而促使了牧民超载过牧的行为发生［14］。

（二）执行层面

一是补偿模式不合理。直接的现金补贴、线性的“一对一”补贴既没有真正遵循“谁受益、谁付费”的补偿原则，也无法调动草原生态保护各方参与的积极性。直接现金补贴忽视了潜在受益者对生态资源的无偿享用，无形降低了对直接受益者的利益补偿。线性“一对一”补贴缺乏对补偿对象差异化的补偿制度。譬如，纵向方面缺乏上级政府对下级政府的转移性生态补偿、基层政府对牧民的补偿、农牧民凭借社会资本形成的自我补偿；横向方面缺乏直接受益区政府、企业和居民对草原生态保护区域居民、企业及政府的补偿。非结构化的、线性的补偿没有将草原生态补奖政策实施置于一种动态化的演变过程，而是将政策目标的实现与政策手段直接关联，忽视了政策实施中多元主体对政策走向可能形成的影响，势必影响农牧民生态保护行动的一致性。

二是补奖资金融资渠道不畅。生态补奖的有限非排他性、非竞争性促使政府主导型的直接“项目补偿”与农牧民草原生态保护集体行动间存在激励不相容，现行政策标准对农牧民行为具有扭曲效用。然而，市场化融资渠道不畅、政府草原生态保护和现代畜牧业发展投入不足又制约着生态型产业的发展。2019、2020 两年，国家、自治区投向内蒙古通辽市畜牧业生产的财政资金不足3亿元，仅是种植业投入的七分之一，特别是对肉牛种子工程的投入不能满足现代畜牧业发展需求。养殖业贷款额度小、周期短、利息高等融资困难频繁发生，阻碍了农牧民经济增收、草地生态经济化的可持续发展。

三是补奖资金绩效评价缺失。由于畜牧业生产存在较强周期性，牧民经常无法及时减畜达到草畜平衡要求，导致草原生态补奖资金发放部门不得不在牧民减畜之前发放大部分补奖资金，属于一种事前激励。但补奖资金的后续流向缺乏相应的监督与评价，也缺乏与农牧民草场生产力、减畜数量以及政策执行结果等因素相关联。需要建立科学、规范的绩效评价体系，实现对统筹生态补奖资金、建立差异化补奖形成精准指导。

（三）受益者层面

一是农牧民参与集体行动动力不足。农牧民参与的内生动力，是个体的内在心理动机，主要体现在个体需求层面和价值信念层面［15］。个体需求层面介入的约束源于补奖参与机制与政策宣传机制不完善，难以调动农牧民参与主动性、创新性。价值信念层面的动机，包括决策吸引力、公共利益承诺、自我牺牲精神等［16］。市场化补偿参与行动中，农民参与的主要动力来自个体经济利益最大化。社会化补偿参与行动中，农民参与的主要动力来自社会网络产生的道德约束及集体行动形成的吸引力。然而，草原生态保护补奖政策执行中社会化参与缺位、社会资本联接不畅，致使农牧民草原生态保护集体行动难以达成共识。

二是社会资本介入存在壁垒，弱化了社会化补偿效能。生态补偿的主体应该包括生态服务的直接受益者与潜在受益者两种，他们可能是特定区域的个人、社会组织、企业，或是中央、地方政府及全体居民。按照“谁受益、谁付费”的原则，草原生态保护补奖主体应该吸收社会资本，旨在通过农牧民地区文化、邻里关系形成稳定、信任的社会关系网，积极发挥社会网络的信任与资本传导功能，逐步建立起基于社会网络的农牧民自我补偿机制。这种社会化补偿机制不仅执行成本低，也从非正式制度层面促进农牧民减畜行为的一致性。事实上，政府主导型的草原生态保护补奖政策由于忽视社会资本的可再生性及自我补偿功能，面对牧户领取补偿金后仍旧超载、偷牧的道德风险，只能表现出力不从心。

（四）信息技术层面

草原生态保护补奖过程呼吁以信息、技术驱动为导向，以事前介入、事中参与和事后评估的形式嵌入政策执行全过程，强化资源重组、信息监测、风险预警、绩效评价、精准反馈等功能的有效协作。但在内蒙古、新疆及甘肃等地的实地调研中发现：以信息、技术为导向构建“利益共享、风险共担”的草原生态补奖政策体系，只是机械式地将信息化、技术化应用到某一环节中，信息共享碎片化。譬如，运用“3S”技术构建草原“监测—绩效”评价，农牧局与林草局联合建立草原生态系统监测平台、基层政府组建农牧户补奖信息数据库等功能模块，缺乏职能整合、信息互通机制，导致基于各部门的补奖信息数据质量低，数据丢失、数据失真等问题频发。

四、化解草原生态补奖逆向效应的政策建议

通过上述深入分析可知：逆向效应的存在既关系到提升草原生态补奖政策效能，也关系到健全政府主导型的生态补奖体制机制。摆脱补奖资金逆向流出、逆向配置及逆向激励等方面的种种困境，应从六方面针对性化解逆向效应，完善草原生态补奖政策体系，稳步提升政策整体效能。

（一）探索复合型补偿模式及集体奖励机制，避免补偿资金逆向流出

建立健全“分层化+多样化”（补偿对象+补偿形式）补偿模式，合理界定纵向层面“中央政府——地方政府——基层政府——农牧民”补偿权责，科学厘清横向直接受益者与潜在受益者、直接损失者与间接损失者间的对等补偿机制，形成综合型、分层型、分类型的系统化补奖政策体系，促进多主体行为激励相融合，避免草原生态补奖资金逆向流出。

健全生态补偿集体奖励制度，变“输血式”补偿为“造血式”激励，关键要创新多元主体参与模式。要在农牧社区设立“村两委+合作者+农牧民”“村两委+基地+农牧民”“合作社+社会资本”多元化的合作模式。积极借鉴呼伦贝尔市新巴尔虎右旗芒莱嘎查“共管草场”的生态补偿经验，以严格落实草畜平衡和禁牧为前提，依托党支部、村委会与企业、社会组织、农牧民间建立双向组织联系，以资金、草地、劳动力等资本交换的方式实现多元主体间的利益互动。依托智慧放牧技术科学分析合作社草场优势、产量及草类结构，通过四季轮牧方式合理利用草牧场资源，不断加强草牧场修复和治理。健全生态补偿集体奖励制度，保障农牧民经济生态化、草地生态经济化及社会力量整合化的造血式补偿，实现补奖资金循环再利用、再开发。

（二）助推“生态+牧业现代化产业模式”，扭转补奖资金逆向配置

生态效应是现代化牧区建设的核心任务，畜牧业专业合作社将“生态+”发展模式融入牧区现代化产业发展全过程，与牧民共建共享资源红利，最大限度发挥出生态与经济社会协同发展的复合效应。一是要建设高标准现代草原畜牧业示范区。坚持以草定畜、草畜平衡，优化草原畜牧业生产布局和畜群结构，扶持建设标准化规模化养殖小区，走为养而种、种养循环、清洁生产、资源节约的现代畜牧业之路。二是要大力培育新型经营主体。把培育养殖专业大户、家庭农牧场、农牧民合作社、产业化龙头企业作为发展现代草原畜牧业的重要抓手。三是要着力发展现代饲草业。注重科技的支撑力，向广大牧民传授保护草原的科学知识和实用技术，挖掘和传承草原绿色风俗，在有条件的地方建立满足家畜福利与符合现代牧业伦理的示范牧场，弥补设施、营销等短板，构建起呈现精细化特色、全产业链融合的现代牧业体系。

（三）健全社会有序参与机制，合力解决补奖资金逆向激励

重点关注社会网络整体的结构性特征及其有效互动。具体到草原生态补奖政策实施过程，应积极培育、壮大、规范社会资本的有序形成，寻求建立政府与社会资本的互动合作，实现政府与农牧民间“补偿——受偿”一维关系向“生态服务提供者——政策调控者——社会利益再分配者”多维关系转变。牧民角色转换意味着权利和利益的保障得到实质性落实，从而激发农牧民参与政策的内生动力，建议从以下两方面入手。

一是激发社会资本“带动—辐射”功能，提升农牧民自我补偿能力。社会资本蕴含于组织或网络中，通过人与人之间的合作增进社会效率和整合度。健全社会化补偿机制要加强牧区公共文化服务供给、政策宣传、知识培训，发挥党员、干部、产业能人及乡村贤士在社会网络中的“带动—辐射”功能，与农牧户积极交流沟通，提升彼此信任、帮扶、商议等互动能力，为草原生态保护集体行动奠定合作基础。

二是健全社会信任机制，助力草原生态保护集体行动。信任——沟通——商议——监督——评价是社会网络在配置社会公共资源时发挥的主要作用，社会信任是社会网络形成集体共识的基础。要积极发挥党员、村干部、乡贤等有影响力的农牧民加入文化宣传与政策解读过程，以一部分人的真实经验、感受，从精神、情感方面引导大部分农牧民树立正确的认知与价值判断。例如，“草原之子”廷·巴特尔提出的“牧区发展的‘四点平衡’——养什么养多少收入最高、支出和成本最低、劳动强度最小、生态效益最好”［17］的经济生态化理念鼓舞人心、凝成共识，成为草原生态保护的佼佼者。信任机制与支持逐渐建立，并通过社会资本不断催生信任规范、依托社会网络传递信任，有效遏制草原违法行为。

（四）组建草原生态补奖大数据平台，为多元主体互动治理提质增效

互动治理主张以数据驱动为导向实现“人——草——畜——天”生态系统的整体性治理，组建草原生态保护补奖大数据平台，包括草原生态保护补奖网格化治理、补奖资金信息化管理、草畜平衡监管、牲畜交易信息化服务、草原生态综合监测预警处置和政策效益“评价—反馈”六大模块功能高效整合，实现人、草、蓄、天生态系统全要素的动态监测和资源共享。其中，草原生态保护补奖网格化治理以牧户数划分网格，由网格员负责网格内牧户生计资本信息的管理，实时掌握存栏、出栏载畜量。补奖资金信息管理既要实现资金到户的精准监督，也要实现牧户补奖资金链条的跟踪式监督，为资金流向提供预警服务。草畜平衡区监管由林草部门利用高分影像，科学研判超载风险区，实时、定期向监管部门推送超载问题区域，根据“草”“畜”两项指标，科学评价草畜平衡制度执行情况，为各级政府决策提供科学依据。牲畜交易信息服务化平台建设，依据市场牲畜价格走向跟踪发布预警信息，引导牧户进行正确抉择。草原生态综合监测依托草原网络感知系统，划定管护监测责任区，实行网格化监督管理，也与其他模块形成数据共享、科学研判、精准分析，为后续该区域的补奖政策科学绩效提供可靠信息支撑。

草原生态保护补奖大数据平台依托信息技术，在政策执行、补奖流程、补奖监督及补奖“评估—反馈”间建立起用数据“识别——核算——瞄准——监测——评价——反馈”的互动治理体系，将多元补偿主体、受偿者异质性需求都纳入到补偿体系中，为激励以政府补偿为主、农牧民自我补偿及企业自愿补偿为辅的共建共治草原生态保护补奖体系及化解单一补奖政策逆向效应奠定坚实基础。

（五）强化提升草原生态保护监管与执法水平，确保逆向效应防范前置化

监管与执法作为有效防范草原生态补奖逆向效应的一体两翼，要同频推动健全监管制度与提升执法能力。一是健全草原生态保护监管制度。同步推进领导干部责任追究制度与草原保护责任制度，细化草原管护员的责任义务；强化草原行政执法与刑事司法衔接机制，保持打击草原违法行为的高压态势。二是强化基层执法队伍布局。引进部分草原保护专业人才，充实基层执法力量，形成以旗县和苏木乡镇为执法监管主体的工作格局。三是创新执法方式。整合草原执法监督力量，推动形成区域、部门齐抓共管的联合执法监督格局。四是将技术嵌入执法全过程。充分应用大数据平台及卫星遥感技术、远程监控、无人机巡查等技术手段，建设数字技术全过程嵌入执法及反馈等环节；加强固定监测点建设，配备执法装备和交通工具，形成地空一体化监测巡查的全覆盖式草原监督管理体系。

（六）建立健全草原生态奖补法律制度体系，稳步提升政策整体效能

一是修订和出台相关法律法规。加快修订《草原法》。在草原制度方面，突出对草原资源实行源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究全过程管控，强化草原用途管制；明确国家实行地方人民政府草原保护发展目标责任制和考核评价制度，压实地方政府保护草原的责任［18］。地方应尽快修订《草原管理条例》，将习近平生态文明思想融入立法内容，将草原资源资产管制、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等制度上升为法律。加强对草原违法犯罪行为的准确定性，完善处罚标准，提高操作性、规范性和威慑力。二是推动草原保护制度创新。探索草原有偿使用制度、超载过牧征收取税费制度、集体草场和流转草场规范监管制度等，提升草原建设与管理的质量。完善草原“三权”分置制度，探索不同区域实施不同的“三权”分置办法，保障草原经营者权益。三是完善草原生态保护修复标准体系。制定《天然草原生态保护与利用标准》，明确不同区域、不同草原类型生态与生态功能最大化判断指标；制定草原退化评价标准，提出草地退化等级定量评价指标，明确不同区域合理放牧利用限度；制定草原重建与修复标准。提高强制标准比例，为依法保护草原提供有力支撑。

注释：

①根据访谈内蒙古政协农牧委专家的意见资料整理，访谈时间：2021年10月8日。