“风险差序格局”视角下环境类邻避项目的社会稳定风险评估研究

张春颜

（天津工业大学 经济与管理学院，天津 西青300387）

一、问题的提出

所谓“邻避”，是指“一些地方的居民出于自身利益考虑在某些设施尚未建成或尚未产生污染时就抵制该设施建在自己周围的态度和行为”［1］，与此相关的环境类邻避项目在准备兴建或者兴建过程中由于项目本身的负外部性［2］以及利益群体“不要建在我家后院”的邻避情结，使其很容易诱发邻避危机。如2005 年浙江东阳画水污染事件、2007年厦门PX项目事件、2012年四川什邡项目事件、2016年广东海珠艺苑变电站项目事件，等等。但是，我们必须明确，邻避项目不等于邻避危机，也就是说，邻避项目的准备实施（或实施）不一定必然导致邻避危机的出现。要想使邻避项目不再诱发邻避危机，治理的着眼点就不应仅仅盯在危机本身，而应该前移至诱发危机的各种可能性风险，甚至是风险的前端，也就是项目实施之前就预判项目可能诱发的风险及其影响因素。如何消解风险、实现源头治理才是治理者思考的焦点所在。

与其亡羊补牢，不如未雨绸缪。在项目准备兴建之前，通过重大项目的社会稳定风险评估（以下简称稳评），对其可能影响社会稳定的因素进行科学的预测、分析和评估，以便制定相应的风险应对策略和预案，有利于在一定程度上减少风险或降低风险转化为危机的可能性。社会稳定风险评估在2005—2006 年由四川遂宁率先探索建立，四川省出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，遂宁市出台了《重大事项社会稳定风险评估化解制度》等。随后，江苏、上海等地开始重视并出台相应的稳评制度，到2012年底，全国大部分省市已初步建立稳评制度。将稳评制度的实施过程与所收集的35起①环境类邻避项目发生情况进行对比分析，可以初步发现制度所发挥出的社会效益。如图1 所示可以发现，从2005 年开始，邻避危机呈现出逐年递增的趋势，直到2012 年以后开始下降，至今整体呈现下降趋势，但偶有多发。

图1. 35起邻避危机分布年份

由此可见，稳评工作确实有利于降低环境类邻避项目诱发邻避危机的可能性。但是通过深入梳理案例发现，并不是所有的稳评结果都会得到利益群体的认可。无效、低效甚至负效的稳评工作也是存在的，这是由于稳评主体在实施评估过程中，较少将项目所涉及到的利益群体进行细致划分，也没有将风险的类型及其严重性程度与不同层次群体结合起来区别看待，由此可能出现的问题是，对于某项目低风险的稳评结果，距离项目5 公里的群体可以接受，但是距其1 公里的群体可能不接受。无论是风险的类型还是风险发生的严重程度，一般情况下会依据距离邻避项目的远近逐渐减少，但是也不能忽视群体特殊差异的问题。如何从一般性和特殊性两个方面对其进行思考，是目前稳评工作中的欠缺。

对此，我们引入“风险差序格局”的概念，这也是本文的研究视角。笔者通过梳理案例，采取多维情景空间分析方法提取出关键性要素，将其作为“风险差序格局”分析框架构建的维度，基于这一框架对邻避项目稳评中的逻辑和应该注意的问题进行阐释，以期对一线治理者的实践工作有所助益。

二、“风险差序格局”的理论基础与框架构建

（一）理论基础——差序格局

“差序”一词是费孝通先生在分析中国社会关系结构时提出的，他将那种以自我为中心向外推移而形成的关系结构，称为差序格局［3］。横向上是“差”的维度，代表以自我为中心依次向外的亲疏远近关系；纵向上是“序”的维度，代表等级差别，如“亲亲、尊尊、长长、男女有别”［4］。对于差序格局的理解不应仅仅停留在亲疏概念的平面人际关系状态，而应该将其理解为横纵交错的立体社会结构状态［5］，在这种状态下，权力、身份、地位和财产等［6］社会中的稀缺资源都是按照差序格局模式配置的［7］。

随着学科发展，“差序”或“差序格局”概念逐渐被应用于社会科学中的多个领域。如杨利娟以农村差序格局的关系网、城乡二元差序、网络社会差序结构为切入点探讨农村公共文化服务建设［8］；吕书鹏基于调查数据研究“差序政府信任”，认为信息因素、政治接触因素、文化因素等共同导致了差序政府信任的产生和维持［9］；常甜甜分析了网络社会中的“差序格局”结构［10］；秦振兴提出“差序应对”概念，以分析村级组织的行动逻辑［11］；童泽林等探讨了中国差序格局文化背景下的差序公正感知问题［12］；燕良轼等认为当下社会差序格局中心点已经发生变化，改革开放后“利益”观念进入中国人的“差序格局”，出现了“感情+利益”的拟亲缘化现象［13］，等等。

综上所述，当前对于“差序格局”概念的研究与跨学科应用十分广泛，但将其与风险进行结合，特别是研究稳评工作中的“风险差序格局”问题，尚属空白。而这正是本文的切入点。

（二）“风险差序格局”的分析框架

“风险差序格局”的思考来源于案例，通过对已经发生的环境类邻避危机进行分析、比较，揭示邻避危机形成过程中的关键要素，有利于为风险源头的探明指清方向。基于所收集的35起案例，笔者采用多维情景空间分析方法对其进行深入剖析，以便得出“风险差序格局”框架构建所需的要素维度。

1.基于案例的多维情景空间分析

所谓多维情景空间分析方法是指以案例为基础，以情景为核心，建立多层级表达，从而归纳出事件演化特征属性的方法［14］。具体操作过程如下：（1）选取案例：选择的案例信息要全面完整，可以展示事件的背景或初始、发展、爆发、应对和结束五种状态，一个案例由真实发生的多个情景组成；（2）拆分成情景：从“情景即所见”出发，情景是案例客观拆分后的结果，展现了案例切片中的时间和空间信息。从时间维度来看，各情景连续均匀地分布在时间轴；（3）拆分成次级情景：次级情景同情景相同，都是来源于对案例的客观拆分，是对情景的扩充描述，一个情景可以对应多个次级情景；（4）明确其对象：对象是事件的主体，是案例拆分为情景和次级情景后涉及的承担者或决策者，一个情景可以涉及多个不同对象，不同情景也可能会包含相同对象；（5）提取要素：多维情景空间方法将案例进行情景拆分后进而抽象成要素，要素是案例中较为典型的属性特征，其包含和涉及的信息可以体现出事件的主要特点［14］。如表1所示。

表1. 具体案例分析节选②

2.基于要素的理论关系梳理

环境类邻避项目准备实施或者实施以后，并不一定就会导致风险或者危机的出现，但是如若防控不及时，就会大大提高风险或者危机出现的可能性。从邻避项目发展成为邻避危机的过程中（如图2所示），事件类别和环境因素属于邻避项目本身的客观属性，而舆情风险、社会稳定风险、经济损失风险、生命健康风险、信任风险、恐慌风险、环境污染风险、主客体预期反差风险和群体冲突风险这9类属于风险类型；同样，社会稳定危机、信任危机、情绪危机、群体冲突危机、舆情危机和环境污染危机这6类属于危机类型；而直接作用于项目和风险之间、风险和危机之间的则是群体情况、应对情况和所涉社会环境大系统的承险系统脆弱性。可以说，“危机是已然的风险，而风险是未然的危机”。避免或减少危机、风险的出现，需要从两方面来看。一是减少危机的方面，避免或者减少危机的出现，需要从风险向危机转化的环节上着手，也就是路径3，风险形成之后不一定都会导致危机的出现，有些成为了危机，有些则消解于路上；二是减少风险，从根源上减少或者避免风险的出现，需要从邻避项目诱发风险的环节入手，也就是路径2。

但是无论是路径3 还是路径2，都属于风险或者危机已经出现后才考虑的问题，正所谓“为之于未有，治之于未乱”。依据本文的研究主题，我们关注的重点在于“前端的前端”，也就是路径1，在邻避项目实施之前，就事先进行相关稳评工作，清楚该项目可能诱发的风险都有哪些，特别是这些风险的分布与群体的分布、群体的特点之间有何种关联。“风险差序格局”的分析框架将能更好地为稳评工作提供助益。

3.基于要素提取的“风险差序格局”分析框架

图2. 基于要素的理论关系图

将“差序格局”概念借用于分析稳评中的风险分布情况时，我们将其称之为“风险差序格局”，它是指以邻避项目为中心向外推移，随物理距离远近或群体差异变化而呈现出的风险分布结构。如图3所示，横向“差”的维度，代表距离邻避项目物理距离的远近，将所涉及到的利益群体依据距离远近划分为核心圈、密切圈、边缘圈和潜在圈四个圈层，距离项目越近，风险的影响程度越大，反之越小；纵向“序”的维度，代表群体差异，主要选取了表3一级要素群体情况中的群体风险感知（a）、群体组织化程度（b）、群体预期（c）和谣言影响（d）四个二级要素作为主要衡量指标。

图3. 邻避项目稳评中的“风险差序格局”

（1）“风险差序格局”具体维度选取的解释

纵向“序”的维度上选取这四个指标的考量如下：

由于“风险差序格局”概念侧重描述的是风险的分布结构，也就是说，在稳评工作中，重点考虑哪些指标因素会影响风险的分布（或严重程度），除了项目自身属性外，还包括图2 中所得出的一级要素，也就是群体情况、应对情况和承险系统脆弱性三个方面。为了更好地考量其在稳评工作中的定位，需要结合稳评的定义来进行理解。所谓社会稳定风险评估，是指系统应用风险评估的科学方法，全面评估待评项目可能引发的社会稳定风险，科学预测相关利益群体的容忍度和负面受影响程度，提前预设风险防范和矛盾化解的措施，进而确定风险等级［15］。其中“提前预设风险防范和矛盾化解的措施”这一表述对应的是一级要素中的应对情况，属于稳评中衡量完风险之后，针对可能诱发风险所提出的预案和工作策略方面；而承险系统脆弱性是整个邻避项目稳评过程中所涉及的社会系统状态，它对于不同群体的影响是一样的，只是不同圈层内部略有差别；定义中“科学预测相关利益群体的容忍度和负面受影响程度”这一表述对应的是一级要素中的群体情况，它包括群体数量、群体风险感知、群体组织化程度、群体预期、群体诉求、群体行为方式、谣言影响7个方面。结合案例梳理过程和已有学者的分析来看，如李拯认为，群体面对邻避项目时，由于“隔着一层‘无知之幕’，出于自我保护的本能，人们总是倾向于相信坏消息。……公众猝然接触PX，心理上容易对PX 项目‘有罪推定’，甚至视之为洪水猛兽，也就难免催生恐慌心理、负面想象”［16］；保罗认为量化风险感知有助于我们理解个人和社会是如何面对风险并做出反应的［17］；胡象明认为风险源产生的风险，经由各种传媒中介的作用，被个体有选择性地感知，滋生社会恐慌、焦虑、社会不信任和“污名化”，这些情况达到一定的严重程度时，公众的群体性抗议就出现了［18］；童星选取了预期作为考虑邻避群体性事件划分的主要维度［19］，等等。结合已有学者对邻避项目稳评工作的分析，笔者最终选取了群体风险感知、群体组织化程度、群体预期、谣言影响四个要素作为衡量风险分布结构的纵向“序”的维度。

横向“差”的维度上，以物理距离远近将所涉及到的利益群体划分为核心圈、密切圈、边缘圈和潜在圈四个圈层。在社会稳定风险评估过程中，应该注意区分圈层，因为面对同样的项目，核心圈的群体反应和边缘圈或者潜在圈的反应肯定不一样。

（2）“风险差序格局”横纵维度的风险分析

依据图3所示，在稳评工作过程中，稳评主体在第一层次上，可以依据横向维度划分不同圈层，一般情况下，单独考量横向维度时，风险会随着距离邻避项目长度拉长而逐渐降低或者弱化。可以说，距离越远，风险越少，风险出现的可能性也越低，如核心圈出现的风险数量和严重程度会高于密切圈，以此类推。

但实际情况是，风险分布结构不仅取决于横向维度，也会受到纵向维度的影响，这就是第二层次上稳评主体需要考虑的问题。从纵向来看，不同群体的风险感知、组织化程度、预期以及谣言影响也会对风险的滋生或是严重性产生不同程度的影响：a.群体风险感知。不同主体对于同一项目的风险感知往往是有差异的，项目的实际风险与群体感知到的风险也会有所不同，如《人民日报》在昆明事件后发表评论道：“公众担心重化工项目的环境风险，政府和企业则力证其安全。上马还是暂停，成了一个谁也说服不了谁的问题。”［20］这种风险感知会受到个体或者群体的性别、文化、年龄、心理等诸多方面的影响［18］，如密切圈的部分群体可能因为对某项目的风险感知水平高，认为项目风险巨大，从而出现核心圈内的某些风险（包括类型和严重程度）。b.群体组织化程度。组织化程度的高低对群体间成员关系的强弱有所影响，组织化程度越高，强关系连接表现得越明显，面对同样的邻避项目，强关系群体在成员参与、秩序维护、协商谈判等方面的能力更强［21］。c.群体预期。群体的预期和邻避项目的实际情况之间出现反差，也就是预期反差，将会对于风险的出现有所影响。当实际情况超出预期时，形成的是正向反差，当实际情况低于预期时，形成的是负向反差［22］。容易滋生风险的肯定是预期负向反差，而这种预期会进而影响群体的情绪乃至行为，比如，边缘圈中风险出现的概率应该不高，但是如果该圈中群体的预期过高时，则容易形成负向反差，提高了某类风险滋生的可能。d.谣言影响。谣言往往容易导致群体的认知偏差、激发负面情绪、强化群体性思维［23］，谣言持续的时间越长，风险和危机出现的可能性越大。群体在谣言作用下，“构成这个群体的个人不管是谁，他们的生活方式、职业、性格或智力不管相同还是不同，他们变成了一个群体这个事实，便使他们获得了一种集体心理，这使他们的感情、思想和行为变得与他们单独一人时颇为不同”［24］，不同圈层中谣言的影响程度不同，也可能因此导致风险概率的升高或者降低。

三、基于“风险差序格局”的稳评改进建议

（一）明确“评”是手段，“稳”才是目的

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制”。“以民为本”是稳评工作中的核心导向，“评”不是目的，通过稳评实现从“事后处置向事前预防转变、从末端治理向源头预防转变、从保稳定向创稳定转变”［25］，才是稳评工作的应有之义。

通过稳评，我们不仅想知道项目实施后会有什么风险，群体会滋生何种不满情绪或者可能采取何种抵抗行为，我们更想知道的是这些情绪或者行为背后的影响因素。正如林内鲁斯-贝尔（Linnerooth-Baer）所言，“邻避现象不是纯粹的民众私下考量的抗争行为，应该深究背后所隐含的意义以及其他的影响因素”［26］。首先，可以构建不同主张的表达机制［27］，以“开门决策”方式，吸纳更多的利益群体参与决策过程。改变以往的精英决策和闭门决策，在事前主动倾听基层群体的感受，评价群体对该问题的严重性、收益性和可行性等方面的建议建言［28］。其次，可以构建对立观点的交流机制，让稳评责任主体、稳评实施主体、相关利益群体都参与进来各抒己见。在对立观点的碰撞和交流中，可以拓展群体对于邻避项目风险的认知，如对项目可能造成的环境污染和生态破坏、经济损失、健康问题等方面都会有一个更为清楚的认识。最后，可以构建利益的整合机制，目的是将对立的主张与其背后的利益区分开来，使各方认识到自己的某种特定主张只是实现自身利益的一种方式，利益的满足可以有多种途径［27］，从而为提出能够协商各方利益的方案做铺垫。

（二）科学划分圈层，精准识别群体行为背后的影响因素

稳评工作过程中有必要考虑“风险差序格局”问题。一方面，依据横向位置进行宽泛圈层划分，了解核心圈、密切圈、边缘圈和潜在圈中群体的实际诉求，以此探明邻避项目实施后，群体可能出现的反对行为背后的影响因素。另一方面，继续结合“风险差序格局”中的纵向维度，从风险感知、预期、组织化、谣言等方面考虑实际稳评中的群体差异问题，结合横纵两个方面，清晰不同群体行为的影响因素究竟是什么。如经济补偿、心理认知、教育水平、民众参与决策程序与程度、政府公信力，等等。究竟哪个才是针对项目最核心的影响因素，有学者根据民意调查发现，“给予民众的经济补偿越高，民众参与邻避抗争活动的意愿度越高”。这是由于民众普遍认为，存在经济补偿就一定存在污染危害，并且补偿越高，危害度越高，而经济补偿实际是用金钱换取他们的健康，特别是老人和有小孩的父母对于经济补偿的抵触更为激烈［29］。由此可以发现，能否精准识别群体行为背后的影响因素，直接影响着稳评目标实现的好坏。

（三）合理化群体预期，提高主体公信力

邻避项目准备实施（或实施）后，群体对项目未来发展的预期与未来发展的实际状况之间所出现的差距，会直接影响其对稳评责任主体和实施主体的认知和评价，相关管理者需要对群体的预期进行合理化的管理。首先，制定适合当地情况的项目规划和实施方案。务必注意不要为了推进项目而作出不切实际的承诺，以避免不合理地提升群众对未来发展的预期，导致过大的预期反差。其次，引导群体根据经济发展、社会服务、项目推进的实际状况合理调整预期，使其顺应项目规划的不同阶段。最后，通过“民本”导向的稳评服务，提升主体公信力。在邻避运动多个影响因素中，政府公信力被众多学者认可为首要影响因素。学者马兹曼尼安（Mazmanian）也提出，不能简单地将邻避危机发生的原因归结为群众的自利，还应关注公众对快速发展的科学技术的忧虑，对设施建造方能力和政府信用的担忧［30］。在合理化群体预期的同时，通过吸引群体参与、提高服务质量、创新稳评方式、实现信息共享等方式不断提高主体公信力，才有可能最大程度提高稳评结果的可接受度。

（四）规范专业组织发展，提高决策支持水平

第三方评估为破解政府稳评中“自拉自唱”的困境提供了解决办法。所谓第三方是指处于第一方（评估主体）和第二方（评估客体）之外的中立方，它可以是受委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、社会组织、专家学者、公众代表等。规范专业组织发展，有利于提高其决策支持水平。首先，提高稳评机构准入门槛，进行资质化管理。资质管理是行政管理的一种有效形式，赋予了某主体从事某项活动的资质。而目前对于稳评机构的资质管理尚无明确规定，“法无禁止即可为”的现状对提升评估工作的水平和质量带来了困难。除了已有的评估授权方式，政府机构授权、登记认定、自行决定等方式之外［31］，有必要以更加明确的条文化的规定对稳评机构从业门槛进行细化，以便从根源上提高稳评主体的水平。其次，重视稳评过程，避免稳评自身带来的“自风险”问题。所谓“自风险”，即评估风险本身的风险，评估所依据的数据来源是否准确、评估过程是否规范、评估对象是否恰当、评估主体是否中立等，都可能导致评估结果误报现象，甚至出现更为严重的风险扩大乃至社会冲突。稳评过程应该是消解风险的过程，而不是制造风险的过程，所以必须重视稳评过程，通过多种方式提升稳评的效果。如从数据采集技术方面将人评和数评结合起来，将传统问卷调查、座谈、走访等收集到的结构化、半结构化数据与大数据时代所抓取的海量非结构化数据进行关联，通过数据整合提升社会稳定风险评估信息的数量和质量。从数据采集内容方面，评估指标设置上应该进一步区分不同主体的风险感知差异，群众对于风险的认知受到文化、社会、利益、环境等因素的影响，必须有所区分，避免由于对公众感知了解的缺失而造成信息不对称和评估失误，等等［32］。最后，多元主体协同参与，稳评结果风险共担。在稳评工作中，社会各主体都有其优劣势，如党委政府有权威性和内部整合力，但是专业性和人数规模存在劣势；社会组织具有专业性优势，但是权威性和人力资源方面有欠缺；广大民众虽然权威性和专业性不足［33］，但是积极性高、人数广。综合各个主体优势，构建多元主体的协同参与机制，通过增加承受风险的主体以减轻总体风险的压力，从而实现风险的共担。

注释：

①案例的选择基于以下几个标准：一是发生领域，选取发生在公共领域的危机，私人纠纷不在考虑之列；二是时间段，截取2005 年至今发生的邻避危机；三是案例来源，根据公开的权威媒体、报纸、期刊等报道整理得出；四是涉及内容，关注那些诱发原因是环境问题的事件。具体包括：2005 年浙江东阳画水污染事件、2006 年广东美景花园大功率变电站事件、2007 年厦门反对PX 化工项目事件、2007 年北京六里屯垃圾焚烧发电厂事件、2007 年上海虹杨变电站事件、2008 年上海市金山区抵制石化事件、2008年广州市骏景小区变电站事件、2008 年上海反对磁悬浮事件、2008 年江苏省盐城镇殡仪馆事件、2009 年广州番禺区垃圾焚烧发电厂事件、2009 年北京昌平阿苏卫垃圾焚烧厂事件、2011 年汕头海门事件、2011 年四川眉山精神病院事件、2011 年江西望江反彭泽核电厂事件、2011 年大连PX 事件、2011 年北京西二旗餐厨垃圾处理站事件、2011年浙江海宁事件、2012 年天津PC 项目事件、2012 年宁波镇海反对PX 项目、2012 年四川什邡事件、2012 年福建油坑村火葬场项目事件、2012 年江苏启东事件、2012 年九江PX 项目事件、2013 年湖北仙桃事件、2013 年广州鹤山核燃料项目风波事件、2014 年浙江九峰垃圾焚烧发电项目、2014 年海南三江麻风病医院事件、2014 年茂名反芳烃项目游行示威事件、2015 年青岛千禧银杏苑基建邻避事件、2015 年重庆茶花小镇小区基建邻避冲突事件、2016 年天津蓟县垃圾焚烧厂事件、2016 年广东省宝安区垃圾焚烧厂事件、2016 年广东海珠艺苑变电站事件、2016 年江苏南京反对红日养老院事件、2019 年福建平潭基建邻避冲突事件。

②依据案例分析过程个人绘制。

③参考已有学者研究和自己案例梳理过程所得。