检察民事公益诉讼诉前程序反思与完善

郭宇燕，曾志卿

（太原科技大学法学院，山西太原，030024）

2015年7月1日，全国人大常委会授权检察机关开展民事公益诉讼制度试点工作，在试点期间，最高人民法院及最高人民检察院（以下简称“两高”）颁布一系列规范性法律文件保障试点工作的运行。2017年1月4日，最高人民检察院发布的“检例第29号”指导案例将“诉前程序”列为关键词之一，由此，诉前程序得以重视。经两年的实践与探索，2017年7月1日，检察机关提起民事公益诉讼制度正式入法，诉前程序作为检察民事公益诉讼的前置程序，首次以立法的形式固定下来。这是对民事公益诉讼诉前程序在试点工作期间的肯定和延续，诉前程序亦是公益诉讼制度价值的重要体现。

一、诉前程序之内涵界定

一般的诉前程序［1］是指进入诉讼程序前履行的特定程序，如民事诉讼中双方当事人的和解、人民调解等程序。此外劳动争议仲裁前置程序也属于一般的诉前程序，主要基于节约司法资源，设置便捷纠纷解决机制的考量。一般的诉前程序为公益诉讼诉前程序的设置提供了理论借鉴，在构建公益诉讼诉前程序上发挥着重要作用。

民事公益诉讼的核心内涵在于“公益”二字，着重强调维护社会公共利益的目的性。依据我国现行立法，享有公益诉权的主体包括法定机关和有关组织，公民个人并不具备公益诉讼原告资格，而检察机关基于维护“公益”的目的，也可以提起公益诉讼。但根据《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，仅法定机关和有关组织处于缺位状态时，才由检察机关提起公益诉讼。由此看出，检察机关在公益诉讼主体资格上处于第二顺位。民事公益诉讼诉前程序是厘清检察机关与适格主体起诉顺位的一种程序设计［2］。

民事公益诉讼诉前程序内涵界定存在两种观点：一种为狭义的诉前程序，该观点认为诉前程序仅为检察机关督促法定机关及有关组织起诉的诉前公告程序；另一种观点为广义的诉前程序，该观点认为诉前程序应当包括检察机关提起公益诉讼前的一系列准备工作，具体包括案件线索的发现、证据的收集审查、诉前公告等环节。本文采纳广义诉前程序之内涵。

二、民事公益诉讼诉前程序之价值理念

（一）节约司法资源

《人民检察院组织法》于2018年10月进行修改，依法赋予检察机关提起公益诉讼之职权。基于此，检察机关除履行刑事公诉以及其他法律监督职责外，还肩负公益诉讼的重任。此次修法体现了检察机关职权范围的扩大，但现实情况却是，由于司法资源的相对有限，检察机关提起公益诉讼显得有些力不从心。诉前程序的制度设计正是为了缓解检察机关“案多人少”的困境，经诉前程序，若适格主体愿意承担提起公益诉讼职责的，则一定程度上能起到案件分流的作用，节约检察机关司法资源，同时合理维护社会公共利益，使检察机关更能集中力量于刑事公诉以及其他法律监督等工作。最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列指出，“设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关主动履职的能动性，节约司法资源”［3］。诉前程序有效调动社会资源维护社会公共利益，对合理配置检察机关司法资源具有重要意义。

（二）提高适格主体维护公益的积极性

民事公益诉讼设置诉前程序的目的之一在于督促适格主体提起公益诉讼［4］。这样的设置使检察机关处于补充地位，仅公共利益处于受损状态且无适格主体或其不愿提起公益诉讼时，才由检察机关提起公益诉讼，其身份为公益诉讼起诉人。检察机关亦是国家公权力机关之一，直接由其提起公益诉讼虽能达到一定的效果，且对侵权人具有震慑作用，但容易导致检察机关公权力的滥用。作为法律监督者的检察机关，其权力不宜过于扩大，同时应当对其权力进行适当限制，防止其权力滥用。设置诉前程序体现了司法谦抑性［5］，亦是对适格主体公益诉权的尊重，有效动员更多适格主体提起公益诉讼。

此外，《民事诉讼法》规定了检察机关支持起诉制度，其初衷亦是最大限度地鼓励适格主体参与公共利益的维护工作。根据最高人民检察院颁布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）的规定，检察机关可以支持起诉，具体方式包括提供法律咨询和书面意见、协助调查取证等。司法实践中，存在经诉前程序，适格主体主动提起诉讼，检察机关协助适格主体调查取证的情况，如东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会诉袁某苍等三人环境污染民事公益诉讼案①广东省广州市中级人民法院民事判决书（2018）粤01民初字第707号。。通过支持起诉增强适格主体的诉讼行为能力。因此，民事公益诉讼诉前程序的设置能够提高适格主体维护公共利益的积极性。

（三）体现程序正当原则

民事公益诉讼诉前程序的构建符合程序正当原则。正当法律程序的内涵在于程序的设计有助于实体结果的产生或体现秩序、公正以及效率等基本价值［6］。设置诉前程序的目的是维护社会公共利益，实现社会公平正义，而程序正当是实现司法公正所必不可少的，是实体正义的前提和基础，是“看得见的正义”。诉前程序的设置是公权让位于私权的一种制度设计，具有正当性，符合程序正当原则的基本内涵，有助于促进实体结果的形成，即维护社会公共利益。诉前程序能够实现对公权力的约束，保障和尊重适格主体的公益诉权。若未设置诉前程序，享有公权力的检察机关容易将适格主体的职权架空，使适格主体的诉权虚化。因此，诉前程序体现了程序正当原则，诉前程序的构建在促进检察机关及适格主体维护社会公共利益上具有协同作用。

综上，诉前程序在检察民事公益诉讼中发挥着举足轻重的作用。以笃定诉前程序价值理念为基础，从立法原意出发，对诉前程序进行研究探讨更具迫切性。

三、民事公益诉讼诉前程序现状梳理

公益诉讼诉前程序是维护公共利益的产物，具有正当合理性，其作为案件分流、合理平衡诉讼格局的顶层设计，当前仍处于发展阶段，面临诸多挑战。

（一）诉前程序虚置严重

据最高人民检察院官网于2020年7月20日公布的数据，2020年1月～6月，全国检察机关办理公益诉讼具体数据如表1所示，近九成的行政公益诉讼类案件经诉前程序得以解决，取得良好的法律实效，仅有少数案件由检察机关提起行政公益诉讼；反观民事公益诉讼类案件，经诉前程序后，由检察机关提起诉讼的案件占比45.2%，诉前程序效果不佳。

表1 最高人民检察院公益诉讼案件办理数据

以山西省为例。近年来山西省人民检察院树立了一批典型公益诉讼案件，不断拓宽公益诉讼新领域案件的办理。据山西省人民检察院于2020年7月29日公布的数据，2020年1月～6月，检察机关办理公益诉讼具体数据如表2所示。由检察机关提起民事公益诉讼的案件占诉前案件量的75%，主要原因为山西省属中西部地区，社会组织数量相对匮乏，且符合条件的适格主体由于各种原因未能提起民事公益诉讼。

表2 山西省人民检察院公益诉讼案件办理数据

通过全国以及山西省检务数据可以看出，民事公益诉讼诉前程序的法律实效并不明显，经诉前程序后，大部分案件需通过检察机关提起公益诉讼的方式来保障公共利益。因此，民事公益诉讼诉前程序虚置严重，适格主体提起诉讼的积极性有待提高，以真正发挥诉前程序的价值和作用。

（二）适格主体范围较窄

《民事诉讼法》规定，法定机关和有关组织具备民事公益诉讼原告主体资格。其中“法定机关”是指《海洋环境保护法》中规定的海洋环境监督部门，相较于检察机关在处理公益诉讼问题上更具专业性，但仅此一个部门，数量过少。“有关组织”包括环保组织和消费者协会，现行环保法不仅对“环保组织”的登记级别进行规制，还对“环保组织”的运营时间作出限制①《环境保护法》第五十八条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”，如“泰州天价公益诉讼案”由泰州环保联合会提起公益诉讼，若该案发生于环保法修法之后，则面临无适格主体提起诉讼的窘境；而消费者协会也仅省级以上的消费者协会②《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”才具备原告资格。有学者认为环保法规定的五年以上运营时间较为严苛。研究表明，国内自发设立的基层社会组织近七成运营时间未达两年，而运营时间在三年以上的社会组织仅为社会组织总数的15%［7］。因此，现行立法对具备民事公益诉讼的环保组织要求较高，符合条件的组织较少，不利于开展社会公共利益的维护工作。

经“中国社会组织公共服务平台①http：//www.chinanpo.gov.cn”查找数据可知，截至2021年1月14日，全国各类社会组织数量达900 404个，其中经民政部登记的共2 276个。从分布情况来看，东部地区社会组织数量较多且分布较为集中，中西部地区社会组织明显不足甚至空白（见图1）。当检察机关发布诉前公告时，容易出现无适格主体提起公益诉讼的情况②“检例第28号”——许建惠、许玉仙民事公益诉讼案中，因在市级民政部门登记的三家环保组织均不符合提起公益诉讼主体之要求，最终由检察机关提起公益诉讼。，导致适用诉前程序质效不佳。综上，民事公益诉讼诉前程序适格主体范围较窄，一定程度上制约了该程序的适用。

图1 社会组织空间分布特征

（三）诉前程序的回复期限不灵活

“两高”联合发布的《公益诉讼解释》第十三条规定，检察机关提起民事公益诉讼前，需以诉前公告的方式督促适格主体提起诉讼，公告期为30日。在此期限内适格主体可考虑是否提起公益诉讼并给予检察机关回复。该诉前程序规定的回复期限略显僵硬，适格主体起诉势必需要一定的时间调查收集证据，特别是某些疑难复杂案件还涉及鉴定工作。虽然法律明文规定，当适格主体提起民事公益诉讼，检察机关可以支持起诉，但检察机关有权作出是否支持起诉的决定，实践中检察机关支持起诉的力度并不大。法定机关、有关组织起诉的前提是做好了起诉准备，公告期限内，上述适格主体会综合考虑是否起诉以及败诉的风险，由于该期限略显僵硬，实践中常出现适格主体对检察机关公告不予回复的情况，甚至存在对检察机关诉前公告回复后却未提起公益诉讼的情况③如吴江市荣顺电子厂污染环境一案，由于调查取证、检测评估等原因，中华环保联合会一直未将该案诉至法院。。僵硬的法定回复期限降低了适格主体提起公益诉讼的积极性，诉前程序也未能达到预想的效果，仍需由检察机关提起诉讼来保障公共利益。

（四）诉前程序配套机制不健全

近年来，随着社会公众对公共利益的维护意识不断提高，民事公益诉讼案件呈“指数式”增长，容易出现“人案矛盾”的情况。调查核实程序是履行诉前程序的关键，亦是支持适格主体起诉的准备工作。《人民检察院组织法》第二十一条④《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以依法进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”规定检察机关享有调查核实权，但缺乏具体调查核实方式及被调查人拒不配合调查核实行为法律后果的规定，调查核实程序也并无相应的强制性保障措施［8］，且未授予检察机关可采取查封、扣押以及限制人身自由等强制措施。虽然《办案指南》规定了检察机关的调查核实程序，但该规定为内部规范性文件，存在对外约束力不足且缺乏体系性的问题［9］，导致检察机关在诉前的调查核实程序上存在一定的阻碍。

另外，诉前程序阶段缺乏专业性的鉴定评估机构，公益诉讼案件的鉴定评估机构费用较高（尤其是涉及环境污染案件），提起公益诉讼需投入较大的成本，导致法定机关及有关组织退缩，不愿提起公益诉讼。法定机关及有关组织也面临支持资金少、专业化人员不足等困境。以常州“毒地”案①江苏省常州市中级人民法院（2016）苏04民初字第214号。为例，案件由知名环保组织“中国绿发会”和“自然之友”联合提起公益诉讼，该案一审败诉，面临189万余元的案件诉讼费，只得向社会募捐。经上诉后二审获得胜诉，但又因程序错误、适用法律错误于2020年3月19日被最高法下达裁定提审，日前尚无最新进展。如上，由于缺乏资金支持，适格主体面对高额的诉讼费、鉴定费压力，可能不愿提起公益诉讼。民事公益诉讼诉前程序缺乏相关配套措施，导致诉前程序无法发挥其应有的法律实效。

四、检察民事公益诉讼诉前程序的完善路径

（一）创设适格主体维护公益激励制度

针对民事公益诉讼诉前程序虚置的现状，可尝试建立适格主体名录，加强相互沟通，检察机关也应定期加强与适格主体的沟通，并加大公益诉讼案件的支持起诉力度。上级主管部门应定期对存在困难的适格主体给予适当帮扶，提高适格主体的诉讼行为能力。探索由市级以上人民政府设立奖励机制，对于适格主体发起公益诉讼且获得胜诉的，给予适当奖励，树立典型案例，形成广泛的社会示范效果，鼓励更多符合条件的适格主体参与民事公益诉讼，正当维护公共权益。

为提高适格主体提起诉讼的积极性，在立法上应当构建证据收集协调移送机制。当适格主体调查收集证据时，其他行政机关应予以必要的协助，有涉案证据及线索时，移送适格主体以增加其胜诉的概率。构建检察机关、适格主体及行政机关三方联动机制，当适格主体调查取证存在阻碍时，可请求检察机关或行政机关予以协助。同时，提高中西部地区维护公益的法律意识，同步加强中西部地区社会组织的设立，必要时创设发达地区对口支援机制，通过创设适格主体维护公益的激励机制，推动适格主体积极维护公共利益。

（二）扩大适格主体和诉前程序的范围

学界主流观点认为，公益诉讼旨在维护公共权益［10］，不应对“有关组织”资格要求过于严苛，可适当放宽社会组织的条件要求。针对环保组织，将运营时间降低至3年为宜，将直辖市的区以及不设区的地级市登记的环保组织纳入公益诉讼原告范畴，同时放宽消费者协会的层级要求。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的规定，待改革完成后，将会扩大法定机关的范围②《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中，关于法律规定机关的规定：根据生态环境损害赔偿制度改革的相关规定，国务院授权的省、市级人民政府及其指定的相关职能部门，可作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼。在这项改革完成后，“法律规定的机关”的范围会做相应扩大。。法定机关范围的扩大以及有关组织资格的放宽，使更多符合条件的适格主体具备提起公益诉讼的资格，有助于推动其参与公共利益的维护工作，最大程度发挥诉前程序应有的功能价值。

另外，尝试拓宽诉前程序的范围，可借鉴行政公益诉讼较为成熟的理论与实践，将诉前磋商程序［11］纳入民事公益诉讼诉前程序的范畴。如山西省临汾市两级检察机关依法经诉前磋商程序与某公路局达成整改协议，及时维护铁路行车安全，该案达到诉前实现公益保护的最佳状态。2020年7月1日，上海市人民检察院第二分院办理了上海市首例民事公益诉讼诉前磋商听证会，该案侵权行为人自愿在诉前与检察机关进行磋商，就生态环境损害赔偿责任达成一致，经法院司法确认后，案件得以解决，节约了司法资源，及时维护了社会公共利益，达到了良好的社会效果。基于《改革方案》的要求，未来生态损害赔偿与公益诉讼制度的衔接将助力公益诉讼案件的高效化解决，构建公益诉讼诉前磋商程序符合“诉源治理①诉源治理包括三个层次内涵：一是避免和减少纠纷的发生；二是减少纠纷进入诉讼案件量；三是通过各种非诉渠道，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。”理念，使更多公益诉讼案件通过“非诉”方式解决，为诉前解决民事公益诉讼案件提供了新思路。

（三）构建灵活的诉前程序回复期限

民事公益诉讼具有周期性长且愈发复杂的态势，适格主体一个月回复的期限难以满足司法实践的需求，应当积极构建灵活的回复期限［12］，可借鉴诉讼法中关于审限的相关规定，针对重大疑难、复杂的民事公益诉讼案件，若适格主体愿意提起诉讼，经举证证明存在时间不足等情况，可以向检察机关申请给予其适当充裕的时间以备提起诉讼，并由检察机关决定是否延长适格主体的回复期限；若民事公益诉讼案件事实清楚、证据较为充分，且社会公共利益需及时保障，否则将遭受无可挽回的重大损失的，经适格主体申请，检察机关可以适当缩短其回复期限，如缩短至回复期限的一半，乃至更短的期限。同时构建相应的诚信惩戒机制，对于检察机关发布公告给予回复的适格主体，但又未能提起诉讼的情况，应当要求其说明正当理由，否则对其通报，上级主管部门予以惩戒，纳入社会组织黑名单。

设定灵活的诉前程序回复期限，充分保障适格主体依法全面履职所需时间，使诉前程序发挥其应有的价值，一定程度上也提高了适格主体提起公益诉讼的积极性。构建灵活的诉前程序回复期限顺应实践所需，极力促使更多适格主体参与公益诉讼，使公益受损的危险得以及时消除，实现了社会效果和法律效果的有机统一。

（四）健全诉前程序的配套机制

随着公益诉讼案件的不断涌现，全国已有25个省级人大常委会出台地方性法规支持检察公益诉讼制度，主要内容在于细化检察机关的调查核实权、规定行政机关的配合义务。但民事公益诉讼诉前程序在司法实践中仍存在适用困境，应健全诉前程序相关配套机制。

首先，应当完善公益诉讼鉴定机制、诉讼费用承担机制以及资金保障制度。司法部曾于2019年5月24日发布《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关问题的通知》，该通知面向全国58家专门司法鉴定机关，检察机关办理公益诉讼案件需进行鉴定工作的，无需事先缴纳鉴定费用。借鉴前述制度，在适格主体提起公益诉讼且需要委托鉴定时，也不预先收取案件鉴定费用；针对公益诉讼案件诉讼费用，由法院对其减免或部分乃至全部费用纳入国家专项财政补贴［13］，以此减轻适格主体的经济负担。由于适格主体绝大部分属于公益性事业单位，不以营利为目的且相关专业人员较少，为保障诉前程序发挥作用，应当加大对适格主体的资金保障，培养专业化人才，建立对适格主体的资源支持机制，排除其后顾之忧。

其次，针对检察机关调查核实权，应当细化具体立法［14］，加强体系化建设，拓宽调查核实方式。2020年11月，江苏省人大常务委员会颁布了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，其创新之举在于明确规定检察机关的调查核实权，赋予检察机关依法向行政机关收集证据及要求提供证据的权力。此外还规定了检察机关可行使的七种具体调查取证举措，保障检察机关诉前调查取证程序的顺利进行，提高检察机关调查核实证据的效率性和权威性。在调查取证技术层面，检察机关可借鉴前瞻性的调查取证方式，将调查取证与先进技术相结合，如山西省人民检察院鼓励下级检察机关在办理案件时，能够创新性地利用无人机、卫星遥感等先进技术调查取证，提高案件取证工作效率，充分收集涉案证据，支持适格主体起诉，维护社会公共利益。

在高度重视公益保护的背景下，民事公益诉讼诉前程序的设计不仅符合实践所需，而且契合生态法治建设的理念。日前，最高人民检察院副检察长张雪樵呼吁对公益诉讼科学立法，保障公益诉讼法律制度的供给。中共中央也印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，提及应当完善公益诉讼法律制度。因此，对公益诉讼诉前程序的改革已箭在弦上，坚信新时代检察机关对公益诉讼的工作力度会进一步加大，建立科学合理的公益诉讼制度，助力推动民事公益诉讼诉前程序的规范性建设。