新闻记者证管理制度的变迁

■范玉吉

记者证，从字面意思看就是记者职业身份的证明文件。有资料证明，早在解放战争时期，各军区政治部就给所辖报刊记者颁发过记者证。①由于当时正处于战争时期，全国没有统一的记者证，当然也没有统一的记者证管理制度。1949年以后，当时的记者证一般还是由新闻单位签发给自己的记者。1978年以后，新闻业蓬勃发展，一时间记者数目猛增。就是在这种发展中，出现了滥发记者证的现象。为了规范记者证管理，1989年全国统一的记者证应运而生，之后，记者证管理制度不断完善。

滥发记者证乱象

1989年以前，各媒体根据工作需要自行发放记者证，自由宽松的发放制度，导致了记者证发放泛滥。许多报刊出于各种目的，大量发放“记者证”“特约记者证”“实习记者证”等标识记者身份的证件，甚至一些函授或刊授的“学院”“大学”“中心”都发记者证。②有的媒体为了增加收入还变相出售记者证。据上海市新闻出版局报纸处1989年抽样调查表明，该市55 家报社共有记者1182 人（其中已取得新闻职称的记者943 人，无职称的记者239 人），却发了1552 张记者证。调查发现个别报社竟然搞不清自己究竟多发了多少记者证。此外，该市19家报纸还发放了631 张特约记者证。至于在沪设置的各种名目繁多的“记者站”，连新闻出版主管部门也无法统计出确切数字。③记者梁亮曾讲述他见到许多不是记者的人拿着“记者证”骗吃骗喝，并指出“这些怪现象和某些新闻单位滥发记者证有直接关系，个别新闻单位记者证管理混乱，有的一个人竟有几个新闻单位的记者证”。④

鉴于当时记者证“满天飞”的乱象，不少人呼吁新闻主管部门要加强对记者证的管理，不能让这些滥发的记者证“损害了党的新闻事业的威信”，“为了使记者证真正能发挥作用，也为了维护新闻记者的合法权益，除报纸、电台、电视台及某些时事性刊物或负有新闻报道使命的杂志外，其他单位无权印发记者证。建议上级有关部门制定印发记者证的规章制度，并写进新闻法规。对已发的记者证要进行审查清理”。⑤

到1989年，全国的新闻机构不断增加，在国家正式登记、公开发行的报纸已有1600 家左右；在地方登记、内部发行的报纸约有2000 家左右。新闻工作者的队伍也迅速扩大，据估计，当时全国新闻从业人员约有30 多万，还有大量的兼职记者，所以各地新闻单位发放的记者证数量相当多。⑥管理混乱严重影响了新闻采访活动，影响了新闻媒体的公信力，更影响了党的新闻事业的健康发展。在这种情况下，国家对新闻记者证已经到了非统一管理不可的地步。

《新闻记者证管理办法》出台前的管理制度

记者证不仅仅是记者职业身份的证明，还是国家对新闻传播秩序进行管理的重要手段。宪法把新闻广播电视事业和出版发行事业定性为“为人民服务、为社会主义服务”，新闻传播具备良好的秩序与规范，是新闻出版事业健康发展的保障。要解决前述新闻采访活动中的种种乱象，一个很好的抓手就是记者证的管理。

1987年1月，国务院直属机构——新闻出版署成立。针对全国出现的记者证管理方面的混乱状况，新闻出版署开始着手加强对全国范围内的记者证的统一管理。从1989年起至2003年，总共换发过3 次新闻记者证，先后发布过5 份关于记者证管理的规范性文件，其中4份关于记者证核发、1份关于记者证管理（见下表）。

发文时间发文字号发文名称1989年4月10日关于重新核发记者证的通知1990年9月5日关于继续进行重新核发记者证工作的通知1998年4月24日新出报[1998]404号关于全国统一换发记者证的通知2001年6月18日新出报刊[2001]824号关于进一步加强记者证管理的通知2003年11月26日新出报刊[2003]1222号关于全国统一换发新闻记者证的通知

这5份文件主要涉及的内容包括：

第一，申明记者证换发和管理的目的是为了维护新闻单位的正常采访活动，保障新闻记者的正当权益，加强对记者活动的管理。

第二，明确记者证的发放和使用范围以及应当具备的条件，如：遵守国家法律法规、新闻纪律，遵守新闻工作者职业道德；具备大专以上学历以及经国务院有关部门认定的新闻采编从业资格；在新闻机构编制内从事新闻采编工作，或经新闻机构正式聘用从事新闻采编工作，且连续聘用时间已达一年以上，等等。

第三，申明不发放记者证的人员，如：新闻机构中党务、行政、后勤、经营、广告、工程技术等非采编岗位工作人员；新闻机构以外的工作人员，包括为新闻机构提供稿件或节目的通讯员、特约撰稿人、特约记者等；教学辅导类报纸、高等学校校报工作人员；非新闻性期刊以及无新闻采编业务的其他期刊工作人员；在新闻采编活动中因违法或因违规违纪受过严重处罚的人员，等等。

第四，新闻记者证由新闻出版总署统一印制，全国新闻机构使用统一样式的记者证，证件名称为“新闻记者证”。

第五，明确了中央媒体、地方各级媒体和解放军媒体新闻记者证的审核和发放规则。

第六，对新闻记者证的使用、更换和注销作了明确规定。特别强调，新闻记者证是新闻采编人员依法从事新闻采访工作时使用的身份证明，不得转借或涂改，不得用于经营性活动和非职务行为。新闻记者证实行年检制度，每5年统一换发一次。

第七，规定了新闻记者证的管理和监督规则。对违反有关规定的新闻机构、新闻采编人员予以批评、通报、警告，情节严重的可吊销其新闻记者证。触犯刑律的，移交司法部门依法追究刑事责任。

《新闻记者证管理办法》的颁布施行

为了进一步加强新闻记者证的管理，规范新闻记者的采访活动，2004年12 月9日，新闻出版总署第4 次署务会通过《新闻记者证管理办法》（以下简称“旧《办法》”），这是对新闻记者证管理的第一部行政法规，标志着新闻记者证的管理走上了法治化轨道。

旧《办法》于2005年3 月1 日生效，共5 章31 条，是在总结一系列换发新闻记者证和新闻记者证管理的相关通知的基础上制定出来的，属于我国新闻传播法的源渊之一，具有法律意义上的约束力。旧《办法》施行4年后，新闻出版总署于2009年对《新闻记者证管理办法》进行了修订（以下简称“新《办法》”）。新《办法》从原来的5章31条增至6章40条，从切实履行总署监管职责、维护群众利益和保护记者权益的角度，完善了规章的相关条款。

首先，新《办法》进一步明确了新闻机构、新闻记者和新闻记者证的定义。新《办法》首次给“新闻记者”下了定义：“新闻记者，是指新闻机构编制内或者经正式聘用，专职从事新闻采编岗位工作，并持有新闻记者证的采编人员。”该定义结合了我国新闻媒体人员结构变化的新情况，将事业编制和企业编制两类人员全部包括在内。新《办法》中“新闻机构”“新闻记者”与“新闻记者证”这三个概念更加科学精准。“唯一合法证件”的提法具有排他性，理清了当时新闻实务界和理论界关于记者身份证明的诸多误区。

其次，增加了对新闻机构及新闻记者的权益保护规定。新《办法》明确指出，记者持证依法从事采访活动受法律保护，要求各级政府及其职能部门和工作人员为记者合法的采访活动提供必要的便利和保障。任何组织或个人不得干扰、阻挠新闻机构及其新闻记者合法的采访活动。新《办法》增加了一章“法律责任”，涵盖了此前新闻采访活动中出现的各种违法违规现象，对相关行为视情节轻重处以相应的行政处罚，情节严重的吊销其记者证，构成犯罪的依法追究刑事责任。

再次，在加强记者证管理的同时对记者职业规范提出了要求。旧《办法》将管理重点放在了记者证件的管理上，而新《办法》对管理工作的重点进行了必要的调整，从记者证使用者的角度强调新闻记者的职业规范，要求新闻记者从事采访活动时要遵守法律规定和新闻职业道德，确保新闻报道真实、全面、客观、公正，不得编发虚假报道，不得刊播虚假新闻，不得徇私隐匿应报道的新闻事实。

最后，强化监管责任，细化年度核验措施。新《办法》丰富和充实了各级新闻出版行政部门和新闻机构的监督管理责任，特别明确了新闻机构的管理规范要求，并强化了对记者证的监管措施，完善和细化了新闻记者证的年度核验要求，对记者证申领与核发的条件和程序进行了适当调整。

2014年后新闻记者证管理的新变化

记者证管理的相关规定除新旧两个《办法》外，作为重要补充的是历次换发记者证的通知。新闻记者证每5年更换一次，每次换发都会下发具体的换发通知，对换发工作提出具体要求。

2014年记者证的换发工作比以往更加严格规范，增加了“2014年新闻采编人员岗位考试成绩合格或符合免考条件”和“与新闻机构签订保密承诺书和职务行为信息保密协议”两项条件。这年的换发工作还有一个新变化，就是将“新闻机构”的外延扩大至“新闻网站”。新闻网站拥有自己的采编队伍，但网站的新闻记者却不具备持证的合法资格，这是因为《新闻记者证管理办法》中新闻网站并不在发证范围之内。给新闻网站的记者发放记者证，既有利于网络媒体摆脱无法采编的尴尬地位，也有利于网络媒体自身的发展，更好地推动传统媒体与新兴媒体的融合。⑦

2019年新闻记者证换发范围比2014年有所缩小，发放新闻记者证的新闻网站由原来的200余家一类资质的新闻网站缩减到了14家中央主要新闻网站。换发条件新增“2019年新闻采编人员岗位培训考试成绩合格或具有新闻、播音主持专业副高级及以上职称”这一条件。

为加快推进媒体深度融合发展，加强县级融媒体中心建设，规范融媒体中心记者管理，自2020年11 月起，对符合条件的县级融媒体中心新闻采编人员核发新闻记者证。这次发证不仅范围广，而且发证量大，对于规范县级融媒体建设，推动媒体融合具有极大的促进作用。

新闻记者证作为新闻记者的职务身份证明文件，在新闻活动中具有重要的作用，是记者采访权的重要保障，也是保障新闻采编秩序的重要手段。经过三十多年的探索，我国的新闻记者证管理制度已经逐渐成熟起来，但仍存在不少问题，这都需要在今后的探索中不断完善。作为一个重要的行政法规，《新闻记者证管理办法》位阶比较低，随着新闻传播领域立法工作的推进，新闻记者证管理的法律地位应当在立法中加以保障，这样才能真正有效地保障新闻记者的采访权，也才能更好地保障新闻业的健康发展。

注释：

①彭山：《一张带着硝烟的记者证》，《福建党史月刊》2007年第1期。

②周良文：《“记者证”满天飞 有关部门应该管》，《新闻记者》1985年第8期。

③《六百张记者证发给谁了？》，《新闻记者》1989年第3期。

④梁亮：《记者证成灾 要设法解决》，《新闻战线》1985年第8期。

⑤秦仲东：《也谈滥发记者证之害》，《新闻记者》1985年第4期。

⑥《加强对记者证的管理》，《新闻出版广电报》1989年4月22日。

⑦李洁：《论新闻网站记者证的发放》，《西部广播电视》2015年第8期。