规范和引导资本健康发展的理论逻辑、现实逻辑与政策逻辑

蔡之兵

自2021 年中央经济工作会议举行以来，中央多次提出要依法规范和引导我国资本健康发展，发挥资本作为重要生产要素的积极作用。这一重大命题的提出与党的十八大以后所明确的高质量发展战略具有直接关系。从理论逻辑与现实逻辑剖析高质量发展与资本行为的内在关系，有助于我们更加准确地认识规范和引导资本健康发展的重要性与必然性，为资本要素深度融入高质量发展战略提供更有参考价值的政策建议。

一、规范和引导资本健康发展的理论逻辑

作为重要的生产要素之一，资本要素与经济发展质量密切相关。高质量发展战略的提出对资本行为必然会提出新的运行要求。

（一）资本的内涵及其对经济发展的影响

工业革命以来，伴随着西方国家资本主义制度的确立以及生产力水平的快速提高，资本迅速成为现代社会的核心概念。从具体内涵来看，资本概念具有多种不同的定义，如作为预付金的资本、作为生产要素的资本、作为生产关系的资本、作为权力象征的资本都曾经在马克思的著作中有所体现。但就市场经济制度的发展实践来看，由于作为生产要素的资本对经济发展的作用更为直接，因而我们讨论的资本主要立足于生产要素这一属性。

进一步地看，虽然资本要素对生产力水平的促进作用已经被国内外发展实践所证实，但这并不意味着资本要素对经济发展只有正向促进作用。实际上，在多个经济活动环节，资本要素对经济发展的作用始终呈现二重性（见表1，下页）。资本要素在促进经济发展的同时，也会对经济发展产生负面影响。对资本行为进行规范和引导，是确保经济体系健康循环的必然举措。

表1 资本要素对经济发展作用的二重性及其表现

（二）发展阶段演变与资本二重性的相互关系

新结构经济学指出，后发国家在向发达国家转变的过程中，会经历多个不同的发展阶段。不同的发展阶段往往具有不同的发展目标，每一个发展阶段的最优发展模式与要素资源配置的最适结构都是不同的。以欠发达国家为例，在发展的起步阶段，通过集中各种力量来提高生产力水平从而实现经济追赶目标，是决定国家发展战略的重要导向。在这种背景下，鼓励劳动力要素的自由流动、资本要素的自由扩张、技术要素的自由交易从而激发经济体系的活力，是促进经济发展的应有之义。然而，随着发展水平的提升，经济系统内生的复杂性也决定了进一步提升发展质量不能只关注单一生产要素的正面作用，而必须从经济系统的整体视角来审视不同要素可能带来的负面影响。

就资本要素而言，无论是过去数百年的经济增长实践，还是各种经济增长理论，都已经证明资本要素是最重要的增长动力源泉之一。然而，资本二重性的存在也决定了资本在不同的发展阶段会面临不同的发展约束。如在经济发展起步阶段，实现一定水平的经济增速至关重要，资本要素对经济增长的促进作用受到高度重视，资本要素在经济生产过程中的活动空间与自由度也会更高。然而，随着发展水平的提高，国家面临的外部竞争与挑战不断加剧，确保发展的稳定性与安全性开始成为重要导向。在这种背景下，引导资本健康发展并避免资本无序扩张的负面影响，对资本行为提出了更高要求。

因此，虽然资本的二重性不会随着发展阶段变化而变化，但是发展阶段的演变会直接导致发展环境与发展目标的变化，这种变化会间接影响国家发展战略对资本二重性的偏好权重，如在追求经济增长速度的发展阶段，资本要素在收入分配过程中的强势地位就会被暂时忽略，但当进入较高发展水平阶段，收入差距的扩大影响到经济体系的可持续健康发展时，资本参与收入分配的各种行为就需要得到规范。

（三）高质量发展必然要求规范和引导资本健康发展

1949 年以来，我国由一个农业国发展成为全世界最大的工业国，发展模式与发展动力经历了多次转换。其中，改革开放以来的四十余年是我国平均经济增速最高的一段时期，也是我国经济规模提升最为迅速的时期。在这一发展阶段，作为社会主义市场经济制度的一种相对稀缺要素，资本对我国经济增长的促进作用较为明显。在公认的推动我国经济增长的诸多动力因素中，无论是对外开放过程中的外资涌入、地方“晋升锦标赛”中的招商引资行为，还是庞大的基础设施建设投资规模，都与资本要素的扩张与流动具有直接联系。然而，伴随着高速增长的发展成就，包括民生行业的过度商业化、土地成本的急速提高、金融风险的持续积累、基础设施的重复投资等问题，也开始严重制约我国发展质量的提高。

面对这一情形，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以供给侧结构性改革为主线的经济变革更是表明我国进入全方位的结构调整与优化阶段。由于资本要素在现代产业体系中的主导地位，资本要素的影响贯穿于政府与市场结构、产业结构、区域结构、要素结构、动力结构、收入结构等一系列结构性因素。这就意味着，在整个供给侧结构性改革的推进过程中，这些相关领域的“结构”都将根据高质量发展的要求进行全面变革，而结构的转变会直接导致要素相对关系的变化，这无疑会对资本要素在各个领域和各个环节的具体行为提出全新要求，而这也是规范和引导资本健康发展目标提出的根本原因。

二、制度—结构—活力：资本行为影响发展质量的系统框架

在发展经济学理论体系中，经济制度、经济结构、经济活力共同决定了经济发展质量。从实践来看，资本要素及其行为对经济制度、经济结构、经济活力都会产生影响。

（一）元素与系统视角：对资本要素的定性影响经济制度的本质与效应

制度是决定经济发展质量的根本因素，在制度的诸多构成元素中，对资本要素及其作用的定性是决定制度本质与制度差异的关键。就我国而言，经济发展制度内生于由计划经济体制向市场经济体制转型的过程，而市场经济制度又与资本要素高度相关，再加上资本要素长期被视为只能与资本主义制度共生共存的元素，这就使得中国特色社会主义市场经济制度的确立过程某种程度上也可以被视为对资本要素定性的变化过程。经过百年的探索与发展，资本要素在中国特色社会主义市场经济伟大实践中的重要作用已经被充分肯定，与劳动和技术要素一样，资本要素已经是中国特色社会主义市场经济制度不可或缺的一部分，这也决定了未来关于资本的研究应聚焦于如何让资本要素在中国特色社会主义市场经济体制中发挥更多、更好、更积极的作用，而无需再关注或担心资本要素是否会被“离场”这一伪问题。

实际上，对资本要素及其行为的定性变化与调整过程是我国过去百年发展过程的重要内容，从对资本要素的排斥、有界限地利用、再到明确资本要素的重要性，中国特色社会主义市场经济实践在对资本要素定性的变化中取得了伟大成就。在此基础上，我们也必须进一步意识到，作为社会主义市场经济制度的重要要素之一，资本要素还将继续对未来我国高质量发展目标的实现产生重要影响。如何规范和引导资本健康发展，不仅是监管体系层面的局部问题，而且是我国未来制度如何优化的系统性问题。

（二）微观与宏观视角：资本的流动影响经济结构

以产业结构、区域结构等为代表的经济结构变量对经济发展质量具有直接影响，这是因为经济结构差异的背后实际上是要素资源配置结构的差异，而这种差异显然会导致截然不同的经济发展效率。那么，究竟是什么因素塑造了不同的经济结构？按照产业经济学理论，包括制度、要素禀赋、区位条件、政府政策等变量都会影响经济结构，但从本质上讲，能决定要素流动方向的利润率差距才是塑造不同经济结构变量的根本力量。在这种背景下，资本作为以逐利为根本导向的生产要素，不仅会因为产业或者区域间利润率水平的差异而自由流动，而且会驱动劳动力、技术等其他生产要素的流动。可见，在现代经济体系中，资本要素实际上承担了微观经济与宏观经济的桥梁作用，其在微观层面依据利润率差距而作出的抉择，往往会最终影响宏观经济的结构。

可见，金融业极高的利润率导致了资本等生产要素向金融行业过度集聚。然而，也正是在这十多年，我国的金融风险迅速累积，各种类型的金融案件与事故频繁发生，给整个经济社会的可持续稳定发展带来了巨大威胁。因此，虽然资本根据利润率差距在不同行业之间流动是经济体系循环的正常表现，但资本流动会通过决定产业结构并最终影响经济结构，如果资本在短期内向某一行业过于集中，就可能导致巨大风险。因此，我们必须高度重视资本要素的流动方向与方式，避免资本在局部领域过度集聚而带来的不稳定风险。

（三）客体与主体视角：对资本的有效监管影响经济活力

资本要素的扩张与运行是经济发展的重要动力，资本要素的活跃程度也直接决定了经济体系的发展活力，资本要素越活跃，各种经济活动发生的频率越高。与此同时，资本活动的本质是追求利润，其主要的实现路径是通过不断提高自身的市场垄断地位来获得更高的利润。值得强调的是，资本垄断地位的提高具有两面性。一方面，资本垄断地位的提高有助于降低企业内部运行成本，从而提高企业乃至行业的竞争力；另一方面，过高的资本垄断程度将压缩其他企业的活动空间，从而降低整体经济体系的活跃程度，长远来看，这对经济体系的可持续发展是极为不利的。因此，针对资本垄断实施有效监管，是发挥资本要素积极作用、避免其消极作用的关键。

从西方发达国家的历史来看，资本追求垄断地位是一种必然选择。以美国为例，从19 世纪末到现在，美国已经出现过多次垄断高潮。如19 世纪70 年代至20 世纪初，美国的钢铁和铁路行业出现了史无前例的大规模兼并与合并行为，并迅速形成了绝对垄断的格局。1904 年，仅占全部企业数量3.6%的大企业雇用了全国56%的工人，其工业总产值占全国的67.8%。20 世纪40 年代至70 年代，美国又出现了第二次垄断高潮，1970年美国500 家大企业的销售额占全国工业销售额的比重高达66%，利润更是占据全国的75%；20 世纪90 年代以来，美国又出现了以大企业合并为主的第三次垄断高潮，尤其是金融行业的兼并大大加速，整个行业的独立银行数量在15 年内从12 463 家下降到7 962 家，资产超过1 000亿美元的大银行占7 962 家银行总资产的比重达到18.8%。面对这三轮垄断高潮，美国联邦政府都及时出台了新的反垄断措施。针对第一次垄断高潮，美国于1890 年颁布了全世界首部反垄断法——《谢尔曼法》，1914 年又进一步加强了反垄断的强度，发布了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》；针对第二次垄断高潮，美国于1950 年通过了《赛勒—凯弗维尔法》，并于1968年颁布了第一个《企业合并指南》；针对第三次垄断高潮，美国于1995 年连续颁布了《关于竞争者之间的共谋行为的反垄断指南》《知识产权使用许可的反垄断指南》《反垄断法的国际适用指南》等多份针对中大企业兼并行为的操作指南。从实际效果来看，作为资本要素最充裕、资本活动最活跃的资本主义国家，美国在过去一百多年内出现了多次资本兼并和垄断的浪潮，从最终的产业发展过程与效果来看，美国针对不同发展阶段不同垄断类型所制定的反垄断法案，在一定程度上有效地遏制了资本垄断行为的负面影响，确保了美国经济在过去百年的相对平稳和持续强大。

作为经济活动的主体，资本要素的活跃是推动经济增长和确保经济活力的重要动力，但由于逐利本性的驱动，资本对绝对垄断地位的追求仍然会从不同方面制约经济发展潜力的充分发挥。在这种背景下，采取有效的监管措施来引导资本发挥积极作用、避免负面作用，是确保资本健康发展的前提。

三、资本行为异化的现实逻辑

资本要素及其行为能够深刻影响经济制度、经济结构、经济活力，但这种影响并不始终产生正面效应，如果缺乏足够有效的引导与监管，资本行为将出现各种各样的异化，这对高质量发展目标的顺利实现会带来较大阻碍。从当前发展实践来看，资本行为的运行方式、流动方式与竞争格局都出现了与理想状况截然不同的异化现象。

（一）资本运行方式的异化

第二，资本扩张的方式呈现无界化特征。在正常情况下，资本会以横向兼并、纵向兼并、混合兼并等方式进行扩张。其中，横向兼并指的是生产或经营相似产品的企业间兼并；纵向兼并指的是进行兼并的企业之间存在着垂直方向的联系，分别处于生产和流通过程中的不同阶段；混合兼并指的是兼顾横向与纵向两种兼并方式特征的兼并模式。可见，无论是横向兼并，还是纵向兼并，资本的扩张都遵循了特定的产业关联和企业经营规律。然而，在当前我国现实经济活动中，部分企业为了迅速提升规模，采取了完全无界别的过度扩张模式，在短时期内通过兼并或者借壳等方式迅速进入大量与其主业毫不相关的行业，在企业规模迅速扩大的同时，也导致企业负债急速提升，给整个经济社会稳定发展带来了巨大隐患。

第三，资本获利的手段呈现投机化特征。从资本获得利润的正常手段来看，资本可以通过在交易环节、生产环节、金融环节分别发挥商业资本、产业资本、借贷资本的功能而获得利润，这些环节是确保社会生产活动循环持续进行的前提，资本所获得的利润也是其作用的合理回报。然而，近些年资本获利的手段开始呈现明显的“投机化”特征，即不断地通过炒作商品价格来获取利润。以我国农产品价格为例，2010 年以来，我国农产品的市场价格开始出现异常波动，在短短数年时间内，“豆你玩”“蒜你狠”“糖高宗”“姜你军”等一系列农产品价格的频繁大起大落现象不仅严重扰乱了正常的农产品生产经营体系，损害了农民和消费者的福利水平，而且间接对整个经济社会秩序带来了巨大冲击。实际上，农产品价格的上涨固然来源于农产品生产成本的上涨，但类型如此之多的农产品价格在短期内的剧烈波动仍然被认为与资本炒作具有直接关系。

上述现象从侧面证明了资本要素对经济发展作用的二重性：资本要素的正常运行会带来巨大的正面效益，但与此同时，如果对资本要素及其行为的有效监管不足，资本行为的异化也会大大增加社会成本，从而增加整个发展模式的风险。

（二）资本流动方式的异化

在现实经济发展实践中，除了资本运行的方式出现异化外，资本流动的方式也同样出现了异化，主要体现在资本流动的方向与资本流动的渠道两方面。

一方面，当前资本流动的方向过度集中于金融与民生等行业。除了上文提到的金融行业外，民生行业也是资本要素持续集中的主要方向。以医疗行业为例，虽然早在20 世纪80 年代我国就有了民营医院，但其发展一直较为缓慢。自2001 年国家正式开放医疗市场、2003 年地方政府推进医疗卫生体制改革、2009 年国家推动新一轮医药卫生体制改革以后，资本就开始大规模进入医疗行业，民营医院发展不断加速。2003 年，民营医院数量仅有2 000 家，占全部医院数量的比重仅为1.15%，2007 年这一比重快速上升至24.9%，2015 年民营医院的数量已经超过公立医院，2019 年民营医院的比重已经超过66%，在数量上对公立医院形成了绝对优势。

不可否认，在医疗卫生领域引进社会资本兴办医院，对缓解政府财政压力、提高医疗服务供给、提升医疗服务水平具有重要意义。但也要看到，民营医院的过度扩张也带来了一系列问题，如医疗费用上涨、医患关系紧张等，甚至有研究已经明确指出，由于信息高度不对称导致的市场失灵，公立医院私有化不仅没能提升医疗效率，反而强化了医疗排斥效应。实际上，除医疗行业外，包括住房、教育等行业同样也出现了类似现象与后果，这充分说明资本向这些行业的过度集中并不能实现最优的资源配置效应。

另一方面，引导资本进行高质量竞赛的渠道出现堵塞。虽然行业类型众多，但就助推国家高质量发展的目标而言，引导资本进入能提高国家竞争力的产业和培育更多具有竞争优势的企业，是资本发挥积极作用的重要方式。在这种背景下，作为决定资本流向的主要渠道，资本市场的“优胜劣汰”功能必不可少。现阶段，我国的资本市场尤其是股市的“优胜劣汰”功能并不明显。一般认为，能够发挥“优胜劣汰”功能的成熟型资本市场，其退市规模和退市率往往都比较高。以伦敦证券交易所为例，2007 年至2018 年10 月，伦敦证券交易所的退市企业数量为2 959 家，退市率达到9.5%，而同期我国上海证券交易所和深圳证券交易所的退市企业数量分别为35 家和22 家，退市率分别仅为0.3%、0.1%。实际上，从平均退市率水平来看，我国股市的退市率远远低于发达国家的股市。2001—2021 年，A 股累计退市上市公司数量仅有169 家，占2021 年底全部上市公司的比例为3.6%，21 年间平均退市率仅为0.4%，显著低于海外成熟市场平均6%左右的退市率。极低的退市率意味着资本市场缺乏足够强大的“优胜劣汰”功能，因而难以为资本要素的竞争提供真正的优质赛道。

在这两种异化现象中，资本市场“优胜劣汰”功能的缺失是我国资本无序扩张的主要原因。这一功能的缺失在某种程度上制约了资本通过高质量竞争来获得高额利润的机会，使得大量的资本只能通过在民生行业的无序扩张或在其他技术低端行业的重复竞争来获得利润。

（三）资本竞争格局的异化

美国过去百余年的发展历史充分证明对资本行为进行反垄断是必要的。然而，由于两方面的原因，当前资本竞争的格局也面临巨大的异化压力。

一方面，清楚界定“垄断”概念的内涵并不容易。在全世界各国的反垄断历史中，美国的反垄断法律与理论体系是最为完善的。虽然美国早在19 世纪末就制定了世界首部反垄断法，但从美国不同时期反垄断的具体实践来看，反垄断实践的指导思想并不稳定，始终处于摇摆不定的变化中。在过去一百多年的时间里，美国反垄断的指导理论先后经历了布兰迪斯主义、哈佛学派、芝加哥学派、后芝加哥学派、新布兰迪斯主义的演变，这些理论观点各异，甚至还存在冲突。比如，哈佛学派认为市场结构集中会损害市场效率，而芝加哥学派则强调市场集中并不一定损害市场效率，反垄断不应该关注市场结构。因此，这些理论的相互对立充分说明了想要清楚界定“垄断”这一概念并不容易。

另一方面，相较于工业化时代，平台经济时代的资本垄断与竞争关系出现了巨大变化。第一，平台经济时代准确判断企业垄断地位的难度更高。在工业时代，由于企业垄断地位的实现往往需要经过一系列收购、兼并、吞并等直接消灭竞争对手的行为，判断企业是否获得市场支配性地位尚能根据企业的市场份额、赫芬达尔—赫希曼指数（HHI 指数）等结构性指标的变化来予以识别。然而，平台经济形成的必然前提是庞大消费用户的高度集中，通过市场份额来判断企业是否具有垄断地位已不大适宜。第二，平台经济时代的竞争更容易发生。平台经济时代，行业内部产生竞争的速度要远远快于行业形成垄断的速度。这是因为，相较于工业化时代较大的跨行业竞争难度，平台企业可以依靠“平台”这一工具来轻松跨越行业壁垒，这使得平台经济时代的垄断很难持久而竞争极易发生。第三，对平台经济的反垄断效果直接影响国家产业竞争优势。与工业时代的龙头企业不同，平台经济时代的龙头企业多是全球性企业，对国家的产业竞争优势具有直接影响。在这种背景下，不同国家对同一企业同一行为的反垄断态度与措施截然不同。以美国与欧盟的反垄断实践比较为例，美国拥有Apple、Face-book、Google、Amazon、Netflix 等多家在相关行业排名第一的平台企业，在这种背景下，美国为了保持自身在数字经济领域的产业竞争优势，对这些企业实施的反垄断措施长期处于“雷声大、雨点小”的状态。相较之下，被美国企业完全垄断市场的欧盟则对上述美国企业频频采取严厉的反垄断措施。

由上可知，由于清楚界定“垄断”概念较难且高度关联国家竞争优势，资本竞争与垄断行为的复杂性在数字经济时代进一步提高，引导和规范资本健康发展已经不能立足于传统的资本“管放”模式，而应根据数字经济的全新变革，重新构建符合新阶段经济特征的资本“管放”模式。

四、规范和引导资本健康发展的政策逻辑与政策取向

规范和引导资本健康发展目标的提出并不意味着资本要素在我国经济发展中的地位有所降低。之所以在当前发展阶段提出规范和引导资本健康发展，一方面是因为经济体制转型与微观经济要素配置结构的不匹配。高质量发展战略必然要求进一步完善经济系统的顶层设计，而这就势必会进一步对所有经济要素的行为提出与之前发展阶段下完全不同的发展要求。另一方面，这一目标的提出也与新经济形态对传统监管思路与体系提出的挑战密切相关。大量研究已经证明，传统经济学的价格理论、产品理论、市场理论、契约理论、垄断理论都已经无法解释与指导数字经济这一新形态的发展机理和发展实践，而鉴于数字经济已被视为影响各国未来发展实力的决定性领域，为了确保数字经济的高质量发展从而持续提升国家竞争能力，必须规范和引导资本在这一领域的健康发展。

（一）规范和引导资本健康发展的政策逻辑

从资本行为规律与我国发展需要出发，规范和引导资本健康发展需要立足如下政策逻辑：

第一，资本的流动比静止重要，但要确保流动方式的合理性与动力的充足性。资本是市场配置资源的工具和发展经济的手段。作为重要的生产要素之一，资本的扩张性是促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争的重要动力，在多数情况下，资本扩张的速度越快、扩张的范围越广，整个经济体制的活力也会越强。然而，资本无序扩张也会导致一系列冲击经济社会秩序稳定的负面问题，因而必须对资本流动的方式与动力进行约束。为此，一方面，要发挥资本作为生产要素的积极作用，在制度层面毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，引导资本要素在经济发展领域加快流动速度、扩大流动范围、提高流动效率。另一方面，也必须为资本的扩张设置“红绿灯”，在政策层面通过清晰界定资本扩张的行业边界、规范资本扩张的方式、约束资本扩张的动力来发挥资本要素的积极作用。

第二，资本的流向比流动重要，要引导资本流向合适的领域。相较于资本流动的经济效应，资本的流向更能决定整个经济与产业体系的发展质量。提升资本治理效能，必须加快构建良性循环的资本市场，借助多元化退市模式，淘汰“落后产能”、吸收“先进产能”，尽快实现“有进有出、优胜劣汰”，让资本能够围绕前沿技术与产品质量展开竞争。

第三，资本的监管要慢于资本创新，资本监管要以激发资本创新和遏制资本垄断为双目标。由于资本始终受逐利性驱动，资本的创新行为既不会停止、又无法预测，在这种情况下，针对资本的监管会滞后于资本创新，这是资本内生属性所决定的客观规律。实际上，在平台经济时代，行业内部产生竞争的速度要远远快于行业形成垄断的速度。针对这一特征，首先，监管部门要精准预判资本创新可能带来系统性风险的重点领域和重点对象，增强资本治理的预见性和敏捷度，尽快健全有关资本发展的法律法规，做好相关法律法规的立改废释，形成框架完整、逻辑清晰、制度完备的规则体系。其次，要结合平台经济发展实际，加强对反垄断理论的深入研究，构建出更符合平台经济特征、更具公平性和可操作性的反垄断理论体系。最后，要运用政府这只有形的手来深度参与甚至决定资本创新的方向。在西方发达国家，政府对资本创新行为、资本流动方向的选择产生了决定性作用。从政府研发投入占GDP 的比重来看，1964 年美国联邦政府的研发投入达到了GDP 的1.9%，2019 年仍然超过0.6%。相较之下，我国全社会研发投入近年来虽然持续增长，但政府研发投入占GDP 比重近年仍然仅维持在0.3%～0.35%的水平。因此，未来我国必须发挥政府研发投入对资本创新行为的引领作用，通过向特定领域持续加大研发投入来吸引更多的社会资本进入，用国家发展目标来驾驭资本逐利目标，推动形成国家发展、社会进步、资本获利的“三赢”格局。

（二）规范和引导资本健康发展的政策取向

规范和引导资本健康发展是一项系统工程，实现这一目标需要把握实现经济高质量发展的整体需要，着力营造能够规范和引导资本健康发展的制度环境。

第一，坚持以系统化经济体制改革为起点。系统化的经济体制改革是避免资本无序扩张的根本前提，也是为资本设置好“红绿灯”的必然要求。首先，要明确政府发挥作用的具体领域和职能范围。之所以资本向教育、医疗等民生行业过度扩张，一个重要原因就是政府职能没有正确发挥。因此，在未来引导资本更好发挥作用之前，必须重新对政府职能进行明确定位，对属于政府应发挥主导作用的领域，应尽快构建系统化、科学化、有效化的工作体系，确保政府能够完全承担这些职能。其次，要营造能够让市场机制发挥资源配置决定性作用的发展环境。资本要素是市场机制发挥作用的重要要素，而市场范围是资本要素自由流动的空间。就这个角度而言，避免资本的无序扩张意味着要明确资本能够“有序”扩张的范围，而这一范围与市场机制配置资源的产业空间、区域空间、要素空间、企业空间是完全一致的。因此，未来要进一步明确要素市场化配置体制改革、国内统一大市场建设、国有企业改革的具体进程时间表，通过明确市场机制的作用范围来清晰界定资本扩张的空间界限。最后，要为资本设置好“红绿灯”。基于资本运行规律与经济体制改革的方向，为资本设置“红绿灯”应该坚持如下方向：“设灯有据”，即设置的“红绿灯”应有科学合理的界限、清晰透明的规则、易于判断的标准，通过规范、透明、可预期的监管给平台企业以明确稳定的预期和发展环境；“灯数要少”，即有意识地控制“红绿灯”总数，确保设置“红绿灯”的权力来源于顶层设计和统筹安排，避免出现单个行政部门或者地方政府无故设置“红绿灯”的情形；“红灯能停”，即通过提高设置“红灯”标准的专业性和科学性以及惩罚措施的震慑性来确保“红灯”对资本行为的约束力；“绿灯能行”，即制定更加丰富、更加有效、更加精准的鼓励型工具集，引导资本更多进入有助于经济发展质量进一步提升的行业和领域。

第二，坚持以建设高质量资本市场为重点。资本的逐利性决定了资本流动的无孔不入，为了充分利用资本逐利性所衍生的促进经济繁荣的作用，需加快培育具有“优胜劣汰”功能的资本市场，顺利引导资本进入能够支撑国家高质量发展的产业。一方面，要通过营造公平的市场环境来保护中小投资者的利益，全方位地提升资本市场对资本要素的吸引力。制约我国资本市场吸引资本要素能力的根本因素是资本市场的公平性不足，中小投资者的权益难以得到根本保障。未来须从完善上市公司分红制度、完善民事赔偿机制、提升股民的索赔效率、不断完善集体诉讼制度等方面来提高我国资本市场的吸引力。另一方面，要坚持以企业质量指标为根本导向，稳步实现与国外成熟证券市场大体相当的退市率水平。针对主业萎缩、不具备持续经营能力的“空壳”“僵尸”企业，应严格执行强制退市制度并坚决推动出清；针对财务造假、欺诈上市等企业行为，资本市场也应坚决采取“零容忍”的一票否决制度，确保整个股市能够实现优胜劣汰功能。

第三，有效破解数字经济的监管难点。面对数字经济形态与传统工业时代完全不同的运行特征，要尽快确立全新的监管思维，构建科学且具有弹性的监管体系。首先，要坚持包容审慎监管的原则。数字经济本身包括多种不同的产业形态，能够通过改造传统产业而形成其他的新产业形态。考虑到数字经济对多样化产业形态的创造性，资本要素在这个过程中能够为经济发展创造巨大的全新空间。在这种情况下，对数字经济、平台企业的监管仍要坚持包容审慎的监管原则，鼓励并支持这些新产业与企业的发展。其次，对平台企业的监管重点要从关注垄断与否转向是否凭借垄断地位进行了不正当竞争。由于海量的用户规模是平台企业存在的必然前提，对平台企业的监管重点要超越“垄断”这一指标，而去关注平台企业是否凭借其海量用户所形成的垄断地位进行了不正当竞争。从我国发展实践来看，包括“二选一”、大数据“杀熟”、过高定价等不正当竞争行为都应成为数字经济监管的重点。最后，要进一步提高监管力量的专业水平。由于平台企业的不正当竞争行为往往立足于复杂的数据算法，其隐蔽性极强，及时识别不正当竞争行为并作出科学合理处罚的难度较高。从长远来看，未来应大量引入具有数字经济、法律、计算机等交叉学科背景的复合型人才，充实监管队伍，进一步提高监管人员的专业能力。

第四，加强与资本政策相关部门间沟通。由于资本要素在过去我国经济发展体制中的特殊地位，任何关于资本要素的政策举措都容易引起社会舆论的广泛关注，而大量的过度甚至错误解读往往会影响市场预期并波及现实经济。为了避免这一情形，未来在通过构建有效监管体系来规范和引导资本健康发展的过程中，要加强与资本政策密切相关部门之间的沟通力度，确保政策意图能够明白无误地传递给社会各界。一方面，在具体政策出台前，决策部门要充分吸收行业主管部门与舆论宣传部门的意见，对相关政策调整可能引致的具体风险以及可能出现的舆论走向进行精准预判，个别重大的政策调整要通过各种渠道提前向市场“吹风”从而确保社会预期稳定。另一方面，在具体政策出台后，要尽快由决策部门的权威人士和专业人士在主流媒体进行深入解读，给予市场主体明确清晰的政策信号，避免市场主体产生迷惑甚至担心等情绪，以致影响正常经济活动的持续稳定进行。