政策工具视角下我国碳达峰碳中和政策文本分析

宋 敏 龙 勇

实现碳达峰碳中和战略目标，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。 《中华人民共和国2021 年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021 年，我国全年能源消费总量52.4 亿吨标准煤，比2020 年增长5.2%，其中，煤炭消费量增长4.6%，原油消费量增长4.1%，天然气消费量增长12.5%，电力消费量增长10.3%。按照2030 年实现碳达峰、2060年实现碳中和的目标，当前面临着严峻的形势。这就需要认真贯彻落实新发展理念，推动经济社会绿色低碳发展。

一、相关文献综述

学术界围绕碳达峰碳中和战略目标进行了多领域、多视角的研究。在碳达峰碳中和战略目标路径研究上，史作廷、时希杰全面分析了政策出台的背景和意义，提出了构建清洁低碳安全高效的能源体系、加速产业结构调整优化、推动重点领域节能降碳、激发绿色技术创新等政策建议。 桂华阐释了我国碳达峰碳中和工作面临的内外部形势，从政策落地、绿色转型、法律政策支撑等方面提出了具体政策建议。 潘家华等研究了我国碳排放发展趋势，提出从零碳能源、零碳模式等角度设计碳达峰碳中和实现路径。在促进产业结构绿色低碳转型方面，张希良等研究了碳中和愿景下我国能源经济转型路径，认为实现碳达峰碳中和战略目标的关键因素是碳定价机制，通过碳定价调整，可以有效激励低碳、零碳和负碳技术创新。范英、衣博文在分析碳达峰碳中和目标引导下能源转型新趋势和面临的体制机制障碍等因素后，提出了从市场驱动、政策驱动、创新驱动、行为驱动等多个维度开展转型突破，形成能源转型的中国路径。于法稳等在对企业绿色转型发展理念创新、环境规制、资源利用及技术创新等问题进行理论阐释的基础上，从微观市场主体的角度提出了推动企业绿色转型发展的路径。在完善能源政策方面，曲申在分析绿色转型有关因素后，提出以能源与环境政策分析模型、气候变化综合评估模型等多学科模型体系支撑经济绿色低碳发展。李璐认为，加强环境信息公开能有效提升信息在政府、企业和公众间的透明度，有助于提升决策水平，改善执行效果，助力绿色低碳发展。在推动政策执行落实方面，王洁方等就碳达峰碳中和战略目标下各省份减碳成本收益情况进行了分析，为省域协同实现低成本碳达峰提供了决策参考。侯正猛等以省域为单位，对碳达峰碳中和战略、技术路线和行动方案进行了分析，结果表明，要如期实现战略目标，必须从各地资源禀赋、发展阶段等实际出发，加强制度创新，通过体制机制改革形成各具特色的地方低碳发展模式。孙佑海等从立法角度提出了推动碳达峰碳中和战略目标实施的具体举措，包括制定或修订全国人大层级的碳达峰碳中和专项立法和相关立法，制定国务院层级的碳达峰碳中和相关行政法规，制定地方层级的碳达峰碳中和相关地方性法规。

虽然学术界从理论、路径和实践等多个角度对碳达峰碳中和政策进行了研究，总结了碳达峰碳中和背景下我国能源政策的现状与面临的严峻形势，阐明了碳达峰碳中和政策取向和路径方向，对我国碳达峰碳中和战略的顺利实施提供了参考借鉴，但这些研究结果大多局限于宏观层面，以方向指引和理论探索居多，缺乏对碳达峰碳中和现有政策文本的深入剖析，鲜有对政策背后深层次的意图，以及政策的操作性等进行解读，相关政策建议难以在实践中被广泛应用。为此，本文试图在现有研究的基础上，就碳达峰碳中和政策有哪些深刻背景，这些政策具体是什么类型，运用这些类型的政策是基于什么考虑，政策之间如何协同使用，制定下一步实施方案中要突出哪些类型的政策等问题进行研究，力图通过政策工具解读来还原政策意图，提出政策落实建议。

本文以中共中央、国务院2021 年9 月出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）作为文本分析对象，对具体政策条文进行详细分析解读。该《意见》是贯彻实施碳达峰碳中和政策的指导性文件，政策层次高、涵盖面广、针对性强，且具有广泛的民意基础，以《意见》为分析对象， 通过多维度、交互式、立体化方式对政策文本进行解读，对更好地贯彻落实国家碳达峰碳中和政策具有重要的理论意义和实践价值。

二、政策工具视角下的碳达峰碳中和政策分析框架

政策工具是政府在部署、推行及贯彻政策时运用到的实际手段，也是政府用来实现政策目标的举措，是连接政策目标、政策执行和政策结果的桥梁。政策工具的成功运用对政策执行至关重要，集中体现了价值理性、制度理性和工具理性三者的自洽与耦合。然而，政策工具成功运用的前提是对政策工具类型进行合理界分。

政策工具分类研究起源于20 世纪60 年代，源于德国经济学家Kirsechen，他将政策工具分为64 类，此后国内外众多学者基于不同学科、不同情境对政策工具进行了界定和分类，形成了不少被广泛认可的经典政策工具分类方法。如Schneider & Ingram 根据政策执行的不同方式，将政策工具划分为权威型、诱因型、能力型、劝说型和学习型五个类别。Rothwell & Zegveld 根据政策执行力的影响因素，在考察创新对产业发展影响的基础上，将政策工具划分为供给型、需求型和环境型三大类别，认为各类政策工具的协同使用有助于产业的成功。根据干预程度强弱，Howlett & Ramesh 将政策工具划分为强制型、混合型和自愿型三类。各种政策工具分类均根据不同环境和条件划分，都有其合理性和有效性，在使用过程中应该根据不同政策情境选择合适的分类方法。

本文借鉴Howlett & Ramesh 的政策分类思想，将碳达峰碳中和政策按照干预程度划分为强制型、混合型和自愿型政策工具。这种分类方法是Howlett 等学者在深入研究政府提供公共物品与公共服务政策的基础上提出来的，其特点是强化了政府的干预者和推动者角色，这与《意见》中“强化顶层设计，发挥制度优势，实行党政同责，压实各方责任”的基本原则保持一致，与我国正在大力实施的碳达峰碳中和政策适配度较高。此外，这种分类方法还确定了次级政策工具，用于分析具体政策文本简便易行、准确高效。

同时，由于Howlett &Ramesh 的政策分类思想在我国具有充分的应用场景，因而得到了广泛的应用与推广，以此来分析我国碳达峰碳中和政策，既具有理论上的适用性，又具有现实上的可操作性，具体如图1 所示。

图1 我国碳达峰碳中和政策工具分类

综上所述，本文尝试将Howlett&Ramesh 的政策分类思想用于我国碳达峰碳中和政策研究中，并将其作为政策分析的X 维度。为了多维透视碳达峰碳中和政策，需要再增加一些维度来进行剖析。鉴于国家已将碳达峰碳中和作为经济社会发展的战略目标，并制定了《意见》作为顶层设计，按照“1+N”文件体系制定配套文件，因而这里将碳达峰碳中和战略目标作为Y 维度。另外，实施碳达峰碳中和战略目标是基于全社会共同利益，涉及政府组织、企业组织和社会公众，因此，本文将政策执行主体作为政策分析的Z 维度。由此，建立起由三个维度共同构成的碳达峰碳中和政策分析框架（见图2，下页）。

图2 碳达峰碳中和政策分析的三维框架

（一）X 维度：政策工具

按照Howlett & Ramesh 的政策工具分类思想，本文将碳达峰碳中和政策工具分为强制型、混合型和自愿型三类。强制型政策工具是基于政府的强制力，直接将政策措施作用于目标群体，目标群体只能被动接受政策约束，几乎没有自我选择余地，具体包括管制、公共事业、直接提供等方式。自愿型政策工具基于目标群众的自愿，很少或无政府干预，其具体措施包括公民参与、市场化、第三方参与等方式。混合型政策工具处于强制型政策工具和自愿型政策工具之间，兼具强制型与自愿型政策工具的双重特性，政府虽然有权进行干预，但最终决策权仍在行为主体一方，其具体措施包括信息与劝诫、税收和补贴、引导、环境创造等。

（二）Y 维度：碳达峰碳中和战略目标

《意见》是我国实施碳达峰碳中和的顶层设计，是基础性、根本性文件，明确了实现碳达峰碳中和战略目标的具体任务，因此，战略目标任务也应该成为分析的一个维度。结合《意见》文本内容，根据习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调的碳达峰碳中和战略目标内涵，将此维度解构为能源革命、产业优化升级、绿色低碳科技革命，绿色低碳政策体系四个类别。这四个类别与《意见》文本存在对应关系，具体为，能源革命对应构建低碳能源体系，产业优化升级对应经济绿色转型、调整产业结构、构建低碳运输体系、城乡低碳发展等，绿色低碳科技革命包括低碳科技攻关、提升碳汇能力，绿色低碳政策体系包括健全法律法规标准和统计监测体系、绿色低碳对外开放、完善政策机制、加强组织实施等部分。

（三）Z 维度：政策执行主体

《意见》部署的碳达峰碳中和政策既涉及经济社会和生产生活的方方面面，又涉及政府、企业和公众，其中政府既是政策的顶层设计者，又是政策的执行方之一，各级政府通过考核监督、奖励补贴、处罚惩戒等多种方式推动政策执行落实。企业组织是社会经济活动的组织者，是碳达峰碳中和的具体推动者。社会公众是践行碳达峰碳中和的微观单元，在政策执行中发挥着基础性作用。

三、《意见》的政策工具分析

（一）政策文本内容编码

政策工具往往和文本量化分析结合使用，通过定量研究方式，以政策工具为基础，构建多维度研究框架，将政策条文进行编码，并定义最小分析单元，然后把符合框架的政策编号纳入分析框架中进行频数统计，以反映政策工具的使用情况。内容分析法通过定量分析和定性分析相结合的方式，将同类指标在文本中出现的频次、所占的比重等进行量化分析，总结和描述政策现状，探索和解读政策工具分布和使用情况，并结合相关理论来阐明所研究的问题。在通常情况下，由提出研究问题、确定研究内容、分析得出结论三个部分构成，包含明确研究对象、筛选研究样本、细化分析单元、政策条文编码、定量分析和得出结论等步骤。按照上述方法和步骤，得到如表1（下页）所示的《意见》政策文本分析单元编码。

表1 《意见》 政策文本分析单元编码

（二）《意见》 的X 维度分析

通过统计，《意见》中共有155 条政策工具，按照相同或相近原则，将政策编码归类成不同的政策工具类型，形成了如表2 所示的政策工具分布表。

表2 政策工具分布

按照政策工具分类统计方法，我国碳达峰碳中和政策在自愿型、混合型和强制型政策工具中有不同比重的分布。 混合型政策工具使用最频繁，占比52.90%，共有82 条；强制型政策工具次之，占比36.77%，共有57 条；自愿型政策工具使用比例最低，仅占10.33%，共16 条。

在自愿型政策工具中，市场化政策工具发挥主导作用。在16 条自愿型政策工具中，市场化共10 条，占比62.50%，体现了政府意图通过市场化手段使碳达峰碳中和政策落实落地。公民参与和第三方参与类政策工具在自愿型政策工具中占比均为18.75%，表明虽然国家提倡、支持公民和第三方自愿参与，但这两方面政策工具并不是主渠道，这也与目前我国碳达峰碳中和政策落实过程中存在的“上热下冷”等现象有关，表明政府在制定政策过程中对过多温和自愿型的政策没有给予太多期望，整体上处于尝试阶段。

在混合型政策工具中，信息与劝诫类政策工具使用频率最高。统计显示，信息与劝诫类政策工具占比43.90%；其次为环境创造类政策工具，占比29.27%；再次为引导类政策工具，占比17.07%；税收和补贴类政策工具占比最小，仅9.76%。由此可见，混合型政策工具比自愿型和强制型政策工具更加灵活方便，特别是信息与劝诫类政策工具体现出政府意图通过柔性方式引导各方共同执行落实政策，提升目标群体参与的积极性、主动性，从而实现最佳政策效果。另外，环境创造型政策工具在《意见》中也得到了大量应用，这是因为国家希望通过优化营商环境、政务环境、法制环境等基础条件，为目标群众贯彻落实碳达峰碳中和政策提供有利条件。

在强制型政策工具中，管制类独大。统计显示，管制类政策工具占80.70%，占《意见》所有政策工具总数的29.68%，在所有政策工具中使用最多。公共事业和直接提供类政策工具较少，占比分别仅为14.04%和5.26%。 这表明，政策制定者高度重视管制类政策工具的应用，体现出国家寄希望于通过更多强制手段来推动战略目标实现。近年来，我国在应对气候变化、节能减排等涉及碳达峰碳中和的行业领域出台了一系列法律法规和政策文件，比如《节能法》中的措施大多也是管制类措施，从中可以看出，国家考虑到严峻的形势，意图以更大的决心和意志推动碳达峰碳中和政策落实落地，更好地回应群众期盼和世界关注。

（三）X—Y 交叉分析

从我国碳达峰碳中和战略目标分类来看，各类政策工具使用的频率各不相同，但通过二维分析图进行交叉分析，发现政策工具的分布呈现不同的特点（见图3，下页）。

图3 X—Y 交叉分析

在推动能源革命的政策工具中，国家寄希望于目标群体主动参与。尽管信息与劝诫以及管制类工具绝对数量较多，其他政策工具绝对数量较少，但公民参与类政策工具全部分布在该领域，10 条市场化政策工具中有6 条也分布在该领域。这表明，在推进能源革命过程中，国家希望目标群体主动参与，共同推进碳达峰碳中和战略目标实现。

在推动产业优化升级的政策工具中，无自愿型政策工具。这表明，政府在推动产业绿色低碳转型方面对使用自愿型的工具非常谨慎，可能是因为产业绿色低碳转型主要是由企业等组织来完成，使用管制等刚性较强的政策工具更直接、更高效。另外，本领域也集聚了62.50%的税收和补贴类政策工具，这表明，政府在制定政策过程中充分考虑了经济手段对目标群体的引导作用。

在推动绿色低碳科技革命的政策工具中，环境创造类政策工具使用较多。本领域集聚了37.50%的环境创造类政策工具，这表明政府希望通过提供良好的营商环境、政务环境、法制环境等方式，让市场主体在节能技术、碳汇技术等领域大力开展科技研发创新，从而推动碳达峰碳中和政策更好地实施。

在构建绿色低碳政策体系中，政策工具的类型较为齐全，这可能是政府在制定政策过程中希望通过保障类的政策工具对整个碳达峰碳中和政策的落实落地发挥基础性、托底性作用，确保政策得到全面、准确、及时落实。

（四）X—Z 交叉分析

从碳达峰碳中和政策的驱动主体来看，政府组织、企业组织、社会公众扮演着不同的角色，承担着不同的任务，体现出明确的政策导向（见图4）。

图4 X—Z 交叉分析

需要政府部门执行落实的政策占比最大，且大多是强制类政策工具。统计显示，需要政府执行落实的政策达到了总量的65.16%，特别是管制类政策占该类政策的38.61%。这表明，相对于自愿型、混合型政策，强制型政策更能体现政府推动碳达峰碳中和的决心和意志，也是最直接、最有效的政策形式。这也与当前我国面临的气候形势、排污形势、能源形势、环境形势有关。

需要企业组织执行落实的政策大多为自愿型和混合型工具，本领域集聚了70%的市场化政策工具，这表明，国家更希望通过自愿型和混合型政策来推动企业参与碳达峰碳中和政策落地。同时，也有部分引导类、环境创造类、管制类政策需要企业落实，表明在政策落实过程中，企业也是营造绿色低碳发展环境、配合落实各类管控措施的重要主体，企业的主动参与确保了政策效果最大化。

需要社会公众执行落实的政策占比较小，仅占总量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民参与、信息与劝诫、管制三个类别的政策工具中。其中，66.67%的公民参与类政策工具集聚在该领域，是该领域占比最大的政策工具。

四、研究结论与政策建议

政策工具是达成政策目标的基本手段，运用政策工具的视角来分析碳达峰碳中和政策，通过内容分析法进行解码，能够清晰地呈现碳达峰碳中和政策的脉络，从而更好解构政策意图，推动政策贯彻落实。

从政策工具角度来看，混合型工具使用最多，占比52.90%，特别是信息与劝诫、环境创造类政策工具占绝大部分，这表明国家为推动碳达峰碳中和战略目标实现，充分运用鼓励支持类政策，集聚各方面力量资源推动实现目标。但许多策略性措施是方向性、指导性的条文，缺少量化指标和操作方法，因而需要在下一步的贯彻落实方案中细化具体措施。强制型政策工具总量适中，这与当前国家实行的“让市场在资源配置中起决定性作用”的方针保持一致。但强制型政策工具内部结构不均，管制类政策工具独大，占比达80.70%，这表明，国家在创造良好市场环境、推出一系列鼓励支持政策的同时，也注重通过强制力进行管控，从而更好、更直接地实现政策目标。自愿型政策工具短缺，特别是公民参与、第三方参与等政策工具数量较少。

从政策目标导向角度来看，推动绿色低碳科技革命的政策工具相对较少，且主要集中在信息与劝诫、环境创造等引导类政策工具，这表明，国家寄希望于通过提供良好的政策环境、营商环境等方式来推动技术进步。但碳达峰碳中和涉及的技术领域众多，投资巨大，需要政府采取更多补贴等方式，通过资金支持技术突飞猛进。推动产业升级方面的自愿型政策工具缺失，这可能是因为产业绿色低碳转型主要是由企业等组织来完成，使用管制等刚性较强的政策工具更直接、更高效。碳达峰碳中和是国家经济社会发展的大战略，强制型政策工具固然有很好的效果，但更需要全社会自愿参与和推动实施。

从驱动主体角度来看，政策工具在政府、企业、社会公众三类主体上分布不均衡。针对各级政府的政策工具比较集中，体现出政府在落实碳达峰碳中和战略目标上的核心地位。实际上，政府更应该充当顶层设计的角色，充分发挥企业组织、社会公众的作用。针对社会公众的政策工具占比小，仅占总量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民参与、信息与劝诫、管制三个类别，不利于在全社会形成人人参与、齐心协力推进碳达峰碳中和战略目标的浓厚氛围，社会公众虽然个体的力量有限，但通过生活方式绿色转型，也能对碳达峰碳中和发挥积极作用。

本文从三个维度立体化分析了碳达峰碳中和政策，无论是政策工具视角、政策目标视角，还是驱动主体视角，目的都是为了更清晰、具体地透视碳达峰碳中和政策，这三者不可割裂，它们的交叉组合使得碳达峰碳中和政策更加立体、全面和真实。因此，未来的政策导向应该基于三维组合之上。鉴于国家在出台《意见》的基础上，还将分领域出台一系列具体实施方案，因此，在后续配套文件中，可考虑政策工具的统筹使用和协同配置，形成政策组合拳，从而实现政策效果的最大化。

第一，强化政策工具的平衡使用，提升各类政策工具的针对性和实效性。实现碳达峰碳中和战略目标是一个持久的系统工程，在此过程中，可根据形势和任务的需要，同步调整政策工具使用。短期内，可在贯彻落实方案中增加公民参与和第三方组织参与等自愿型政策工具的使用比例，形成全社会主动参与、自觉参与的良好氛围。同时，也要适度提升混合型政策工具中税收和补贴类政策工具的使用，用经济手段支持和激励企业组织、社会公众开展绿色低碳行动，撬动大量社会资本投向碳达峰碳中和有关行业领域。 另外，在强制型政策工具方面，根据碳达峰碳中和战略目标实施情况和具体问题，在下一步实施方案中出台具体的针对性措施，确保政策落地见效。

第二，基于不同政策目标细化政策举措，各有侧重推动战略目标如期实现。确立碳达峰碳中和战略目标是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。当前，碳达峰碳中和的顶层设计已经搭建起来，下一步的实施方案应根据各领域实际情况，推出更具针对性、专业性的具体政策工具。在推进能源革命方面，可重点将政策工具集聚到推进大型风光电基地建设、清洁能源消纳、新能源技术开发等方面，以政策为导向推动用能结构的转型升级。在产业结构转型升级方面，重点将政策工具集聚到建设绿色制造体系和服务体系上来，提高绿色低碳产业在经济总量中的比重，提升经济的含绿量、含金量。在加快绿色低碳科技革命方面，可将更多政策工具集聚到绿色低碳技术攻关上来，加快先进技术研发和推广应用。同时，完善财税、价格、投资、金融政策，加快构建全环节覆盖的政策体系。

第三，充分激发政策驱动主体的能动性，推动形成齐抓共推的生动局面。政府组织层面应推动政策工具协同使用，加强降碳、减污、扩绿、增长等方面政策的协同实施，加快制定各领域的具体规划、实施方案和保障措施，科学把握碳达峰碳中和节奏，明确责任主体、工作任务、完成时间，稳妥有序推进。企业组织层面应以企业实际需求为导向，落实好财税支持、环境创造等方面的政策工具，完善评估、监督等方面的政策工具，系统化推进各类政策工具的综合使用。 社会公众层面应用好自愿型政策工具，大力倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，引导绿色低碳消费，鼓励绿色出行，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。