建设中国式财政政策性投融资体系的研究

范嫣娇

摘  要：在中国经济转型时期，整个市场经济运行机制处于尚未成熟的状态之中，合理调整经济结构难以由市场来实现，此时，运用积极的财政投融资政策来调整宏观经济，加大基础设施投资力度，扩大内需，显得十分迫切和重要。本文运用图表分析与比较分析相结合的方法，给出全面、系统的分析结果。从财政投融资的基本含义出发，分析了财政投融资制度在我国的发展历程，对中国财政投融资的现状及存在问题进行剖析，并且提出了构建和完善中国财政投融资体系的对策思路。伴随着我国市场经济体制改革的推进和不确定因素的増加，在我国财政投融资已具规模的前提下，如何提高财政投融资的质量，使得我国的财政投融资体制真正与市场机制相协调，具有重要的时代意义。

关键词： 政策性银行;PPP模式;国债融资;中央与地方投融资

一、基本涵义

（一）我国财政投融资制度的概念及特征

财政投融资是政府以实施特定财政政策为目的，凭借国家信誉来筹措资金，通过财政集中掌握与管理，并且根据宏观经济形势，用贷款融资或者入股的形式，把资金投入到需要支持的部门或企业的资金流通活动，所以也称之为政策性金融。

（二）财政投融资制度的重要意义

1.是提高政府经济调控水平的重要方法。在完善的财政投融资体系下，可以凭借社会资金来弥补财政资金的匮乏，从而促进基础产业的建设，有利于经济的持续健康发展。

2. 可以引导社会投资按照政府期望的方向来发展。财政投融资制度，可以引导银行与企业的发展方向，展现出财政的目的，可以映现出政府对支柱产业支持的力度，可以获得政府投融资扶持的企业或部门，标志着这些企业有较大的发展空间，从而可以诱导商业银行与私人资本进行投资，进一步起到宏观调控的作用。

二、财政投融资制度在中国的历史进程

（一）探索起步阶段（1979年—1992年）

从1982年到1984年，“拨改贷”政策所带动的投资额一直都徘徊在年均30亿元，投资比重的浮动范圍达到10%，能更加广泛地运用在领域较大的信用工具参与固定资产投资的范围，这是中国举行财政投融资改革的必要举措。

（二）转轨扩大阶段（1993年—1997年）

在这一时期，进一步划分了政府与市场、中央政府与地方政府之间的融资分工。到1998年，全国合计有244家投资公司，总共资产额达到6183亿元。

（三）加快发展阶段（1998年—2010年）

1998年起，中央政府持续发行了建设性国债用以基础产业的建设、生态保护的建设、西部大开发等。随着城市化的推进，在“土地财政”的支持下，政府利用城投债与企业投资基金等模式来融资的发展速度提高，ABS、 BOT以及 PPP等创新市场融资方法的运用领域更遍及。

（四）规范完善阶段（2010年至今）

自2010年起，中国政府实行宽松的财政政策，较多的地方投融资平台应运而生，并且在大幅度地上提升了举债的水平。国家常务委员会于2010年5月26日开展主题大会，探讨并下达了关于进一步加强办理地方性筹资平台的一系列政策，具体规定了如何建设地方性投融资机构的部分规程和指导。

三、我国财政投融资制度的现状及存在问题

（一）政策性银行方面

从2004年的20090亿元増长到2017年的134555亿元，増长了近7倍，这表明我国的财政投融资是不断向前发展的。但是，从上图可以得到这样的事实，那就是中国政策性银行的贷款余额数量的增加速度是在一直下降的，即其影响是不断减小的，而这一时间段也正是中国改革开放30年到40年来经济发展最高速的时期。

二是相对规模的分析。21世纪以来，中国经济跻身于飞速成长之列，分析了各政策性银行自2004年到2017年的贷款规模占全国金融机构总贷款的余额比重，图2中表明，虽然政策性银行贷款规模的绝对数量提高了，但是在我国所有金融组织的相对数额并未连续増加，一直围绕在15%的水平上。

（二）公私合营模式方面（PPP模式）

1.首先，在我国的地区分布上，PPP项目的发展速度相当不平衡。从图3中可以看出，在已公布的PPP业务数额和项目需要上看，贵州、新疆等地区的发展相对迅速。但在上海等区域， PPP项目的发展速度较慢。到2017年6月份，按 PPP完成投资额来排序，贵州、云南和山东的投资数量位列前三，各为1.7万亿元、1.2万亿元、1.2万亿元，总共在入库总投资额中占比为25.3%。

2. PPP项目发展中缺乏成熟的法律与完善的法规。《特许经营法》、《政府采购法》等是目前我国 PPP项目管理中参照的法律，但是这些法规并不能全面地涉及 PPP模式建设中或许会产生的各种弊病。例如，在PPP项目的采购阶段，由于司法体制不健全，导致政府釆购、招投标过程中的贪污腐败等现象时有发生。

（三）财政政策性投融资资金筹集中的问题

如表1，当务之急便是如何使用这部分资金。在财政日常收支中，大概有40%的社会保险金被用来购买国家债券，有将近30%的基金被存在银行，剩下的资金大部分被用来购买其他的债券。由于相关规程非常严苛，余下的资金使用面局促，贬值的现象十分明显。

3.国债融资方面

这些年来由于财政困难的原因，中国利用有价证券筹集的收入被大部分用来补充经常性资金的入不敷出，因此国债的发行额在逐年增加，如表2，政府的分配职能发挥不够明显，并且财政收入在 GDP的比重在严重下跌，呈现了逐年赤字且赤字额增加速度不断上升的现象，债务依存度较高。

（四）中央和地方财政性投融资关系的错位问题

由于财政投融资制度对照多级财政体系而建立，每一级财政都具备其相对独立的投融资体制，每级政府投融资体系之间的联系不明显，这就没有达到中央与地方财政投融资互相协调的目标与初衷，不利于投融资制度促进经济增长的职能的有效发挥。

四、建设与完善中国财政投融资体系的对策及建议

（一）要明确政策性银行和财政投融资之间的联系

把政策性银行并入财政投融资体系之中是刻不容缓的，确立在财政投融资运行体系内的政策性银行的地位和职责。既要从法律上进行制约，又要确保能支付给政策性银行足够的资金与财政贴息金，并且把财政投融资组织建立成为一个集财政信用和政策性为一体的财政投融资集团。

（二）应进一步完善发展我国的PPP模式

主要从以下方面做出努力：在选择与确定项目的时期，进一步丰富自身掌握的专业知识，向社会征集学者与专家的建议，对案子的收益率进行比较与择优，还需要在政府的资金盈余水平基础上选择合适的项目;在项目定价期间，观察并确定市场正常价格，普遍听取群众的反馈与意见。

（三）改革财政投融资制度的筹资机制

拓宽财政投融资的资金来源。（1）改变现有的财政周转金制度。把零散的财政资金汇聚在一起，建立分别管制、集中处理的财政资金分配体制，以此建立一定的分配秩序;（2）把各专项资金、国内国外债务收入和财政直接收支的预算外资金等都列入财政融资的范畴;（3）更普遍地吸纳社会上的闲散资金，逐步把社会保险基金、邮政储蓄存款结余，还包括初具规模的国民储蓄存款都放入财政投融资体系。

参考文献

[1]马洪，《中国宏观经济政策报告》[M]，北京：中国财政经济出版社， 1997年.

[2]戴天柱，《中国财政投融资研究》 [M]，北京：经济管理出版社， 2001年.

[3]张佑才，《财税改革纵论》（上、下）[M]，北京：经济科学出版社，2002年.78D727ED-C423-4439-AF02-5B9D92A22DCA