基于社会动员理论的农村土地制度改革分析

杨建云

（郑州航空工业管理学院 经济学院，郑州 450046）

土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。土地制度的独特安排与改革是中国经济高速增长与结构变革的发动机［1］。农民问题是中国最大的问题，农村土地问题是农民最大的问题。认识和分析中国农村土地制度改革的历程，剖析改革的基本逻辑，借此为下一步农村土地制度改革找到明确的方向有深远意义。

一、研究目的与意义

（一）研究综述

学者们对土地制度改革历程的研究大体分为以下几类。第一类研究关注农村土地制度改革的城乡关系耦合。吴宇哲，孙小峰（2018）设想中国土地政策的远期方向应是在以人为本和生态文明引领下的城乡融合［2］。第二类研究关注农村土地制度改革中农民利益保障。陶林（2009）认为土地制度变迁，必须要使农民受益，才能促进农村生产力发展，新的土地制度创新，应该充分考虑中国国情，在家庭联产承包责任制基础上创新［3］。刘刚（2019）也认为农地制度的良性变迁必须坚持农民主体地位，尊重农民意愿，保障农户土地权益、增加农民收入［4］。第三类研究强调农村土地制度改革中生产要素配置效率。毕国华、杨庆媛等（2018）认为改革开放以来的农村土地制度改革归结为两条主线：土地与劳动力要素的优化配置、土地功能拓展与价值显化［5］。刘雨露、黄敏（2019）认为农村土地制度改革适应了工业化、城镇化背景下人口流动所引起的农村土地要素与劳动力要素重新配置的需求，适应了城乡社会经济发展催生的土地功能多元化与价值显化需求［6］。蒋远胜（2018）认为改革开放后中国农村土地制度变迁保持的基本逻辑是以坚持农地的社会主义公有制性质为基础，以提高农地的生产效率、农地的资源配置效率为最终结果［7］。刘同山、张凤（2021）认为中国农村土地制度具有多目标性且目标多次调整，应当将农业发展作为农村土地制度安排的核心目标，最终实现农村土地的优化配置和高效利用［8］。第四类研究关注农村土地制度改革与其他系统的互动。韩立达、史敦友等（2019）认为农村土地制度改革与农村户籍制度改革形成内生联动，改革的成效取决于农村要素自由流动的管制程度［9］。陈坤秋、龙花楼等（2019）分析了农村土地制度与乡村发展内联互动、互促互馈，提出农村土地制度是否适应乡村发展需求决定了二者互动发展成效［10］。

综合上述观点可以得出结论：中国农村改革是一个系统工程，土地制度通过制度间的联动实现资源优化配置、保障农民利益、城乡融合的目标。而农村土地制度改革推行都是在动员措施的影响下达成的，以社会动员理论分析农村土地制度改革的三个阶段，详细解析农村土地制度改革的流程、物质和精神动员措施，最后可以得出土地制度改革结果和一般规律。

（二）社会动员理论与研究意义

社会动员一词由美国学者卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）提出，他认为社会动员是“社会的、经济的和心理的旧束缚的瓦解以及人们渐渐适应新方式的社会化和行为的过程”。孙立平认为“广泛的社会动员可以作为改革的助推机制”。以1978 年的改革为例进行社会动员理论阐释说明。“物质激励可以是各种形式的提高被动员人的收入，1979 年国家在农村采取提高农产品收购价、农业生产资料降价、降低农民的贷款利率或积极贷款给农民等手段。”［11］物质动员也可以是被动员人的权益保障，最终体现为被动员人收入提高和风险降低。思想激励可以是国家或地方政府对大型会议精神或者文件的传达、宣传，经反复强调破除或者解禁人民心中原有的旧的理念、思想，树立新的思想理念。1978 年改革开放的精神动员多以会议精神传达、个人致富故事、街头宣传标语等形式出现。无论是物质动员还是精神动员最终以实现助推改革为基本目标。

文章立意借助社会动员理论重新审视改革开放后的中国农村土地制度改革，辨析农村土地制度改革的物质动员和精神动员，为改革目标的达成探索规律。

二、改革开放后农村土地制度改革的三个阶段

（一）改革开放后农村土地制度改革的三个阶段

1982 年中央一号文件给予联产承包责任制正式认可，联产承包责任制打下了农地制度的权属基础。1984 年后，联产承包责任制的物质激励大大减弱，农地流转现象出现，但农户间自发的农地流转规模相对较小；1980 年代末和1990 年代初，村集体组织的农地流转出现，“两田制”“土地股份制”是其中的典型代表［12］。此种形式农地流转更容易推进农地规模经营。此后农地流转以更加丰富的形式逐渐在全国展开。2002 年农地流转获《农村土地承包法》认可。2013 年我国提出城乡管理体制一体化改革，农村土地制度改革以农地确权为起点率先展开，5 年内完成全国范围内农地确权。2015 年农村土地制度改革三项试点工作在部分区域开展。2019 年，两项农村土地制度改革在新修订的《土地管理法》条文中得以体现。由上看出，1978—1984 年联产承包责任制是土地制度改革的主题；1985—2012 年承包经营权的转让是土地制度改革的主题；2013 至当前城乡土地同地同权是土地制度改革的主要目标。

（二）土地制度改革间的关系

1.联产承包责任制是基础

1978 年在安徽小岗进行了自发的农地制度探索。在此之前农村生产效率低，粮食产量不足，农民生活困难，农业无法为工业化提供粮食基础。此后联产承包责任制经历了不被允许、被允许、小范围推广、全面推广的过程，最终于1982 年中央一号文件中正式予以联产承包责任制肯定。家庭联产承包责任制是一种所有权属于集体，承包经营权属于农户家庭的农地制度。联产承包责任制的农地权利设置是后续农地制度改革的基础。中国农民世代在土地上辛勤劳作，对于土地有着深厚的感情。作为劳动者，中国农民在农地制度改革中进行的探索往往最有效、最真实，渗透着广大农民的智慧。中国自下而上的农地制度改革往往是农民在生产、生活中遇到困难，为了解决难题自发进行制度探索。此种制度探索最初自下而上，经反复调研、验证，最终成为正式土地制度被确认下来。联产承包责任制就是如此。

2.农地流转是联产承包责任制的延伸

家庭联产承包责任制是保障农民温饱的制度［13］。由于农业经营效率相对较低、农民税费负担重，农民经营土地经济动力不足，粮食安全保障受到威胁，并且随着经济发展，“家家种田、户户兼业”的状态与“规模化经营”、现代农业、农民收入提高发生了矛盾。农地流转是农户和村集体为了生活得更好，换一种方式经营农地的探索。2002年第九届全国人大第二十九次会议通过了《农村土地承包法》，该法第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权［14］。农地流转没有改变联产承包责任制的权属设置，而是基于承包经营权属的设置，将农户流转经营权以法律形式固定下来。农地流转是联产承包责任制的延伸，联产承包责任制是农地流转的基础。

3. 以农地确权为起点的农村土地制度三项改革是农民和农村原有土地权益的强化、显性化

农地确权是指依照法律和政策规定通过登记颁证等程序对农地所有权、承包权、经营权和他项权利的确认、确定［15］。农地确权是对联产承包责任制和农地流转中农民权利的强化和显性化。以农地确权为起点我国进行了农村土地制度三项改革的试点探索，2019 年两项改革方案在新修订的《土地管理法》中得以体现。上述农村土地制度改革设立的目标是通过完善农村土地产权制度，增加农民的财产权益，顺畅城乡间资源流动，推进农业现代化经营，实现城乡一体融合发展。

三、联产承包责任制的流程分析

1978—1982 年为联产承包责任制探索确认阶段。与农地制度改革配套的物质动员开始于农业领域，农业是社会经济稳定发展的基础，农业稳定了、粮食增产了，经济发展的基础才牢固（见图1）。

图1 1978—1984 年联产承包责任制流程图

（一）改革的物质动员：粮食收购价、生产资料销售价、农业贷款制度改革

十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，《决定》提出了25项农业政策，包括粮食收购价格从1979 年夏粮上市起提高20%，超购部分再加价50%。棉、油、糖、水产、林产收购价格也分别逐步提升，降低化肥、农药等农业生产资料的价格，增加对农业的贷款，有计划地发放专项长期低息或微息贷款［16］。这些物质激励的目的重在推进联产承包责任制实施，使得农户家庭短期内体验联产承包责任制的好处。1979-1984 年农民人均收入的增长速度超过17%，同期城镇居民的人均收入增长速度为7.6%［11］。不可否认，农民收入的高速增长是联产承包责任制和物质激励共同作用的结果。物质动员中因粮食和生产资料差价所引起的亏损由国家财政负担，粮食收购价、生产资料销售价、农业贷款制度改革等物质动员作为一种激励手段，加大了财政负担，1984 年后物质动员逐渐减弱，此阶段结束。

（二）改革的精神动员：思想解放和精神激励

1961 年土地集体化改革之后，1978 年改革开放前，农村的个人生产、个体贸易被取消，个人生产、个体贸易成了“资本主义尾巴”，个人的财富欲望是被禁止的［17］。农村的资源、财富是集体的，而非个人的。1978 年的经济体制改革的核心制度是家庭联产承包责任制。国家承认了包产到户的合法地位，承认农户家庭为单位进行的个体经营和农村集贸市场是被允许的，个人合理追求财富、提升生活质量是光荣的、正当的。这场精神动员激励农民放下顾虑，凭借自身的辛勤劳动创造财富。

（三）改革引致资源流动：财政资源更多流向农村

1979—1984 年是农村发展最快的阶段，从城乡消费比率看，1978 年城镇居民消费值是农村居民的2.9 倍，1985 年城乡居民消费比减至1.9，达到历史上最低。1986—1993 年，城乡居民消费比再度升高至2.7。1979—1984 年，购销价格倒挂部分国家财政补贴。1978—1980 年补贴资金分别是54.1 亿元、132.3 亿元、172.1 亿元，1984 年补贴涨至311.1 亿元，占当年财政收入的 21.3%［11］，农民收入高速增长，消费增加源于联产承包责任制和物质、精神动员的配合，此期间的财政投入以农村为主，财政资源更多流向农村。

四、农地流转的流程分析

（一）农地流转的流程

1984 年后，巨大的财政压力迫使政府减弱物质激励，粮食价格下降，农业生产资料价格上升，农民遭受第一重打击；家庭联产承包责任制的创新活力释放减弱，农民遭受第二重打击；第三重打击是小农对接大市场，市场风险大，缺少社会保障的农民全面承担市场风险。1992 年中共十四大召开，会议明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。在社会主义市场经济制度环境下，城乡收入巨大差①拉动农民进城务工获取货币收入；农业、农民负担重，农业比较效益低推动农民进城务工。大批农民进城务工导致农业劳动力不足，甚至出现农地被撂荒。劳动力、资金等资源由农村流向城镇，这就是瑞典经济学家缪尔达尔提出的“回流效应”。在工业化、城镇化早期进程中，“回流效应”占据主导地位。

我国改革开放早期农地制度中未禁止农地流转，且1984 年有类似于农地流转的提法②，但并未明确提出农地流转的具体条文。出自分工分业的需要，农户间自发地进行农地流转往往以互惠互利为前提，对象自找，形式自挑，期限自定，租价自议，规模有限［18，19］。2001 年中央发出第 18 号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，《通知》系统性地提出了土地承包经营权流转政策。2002 年土地承包经营权流转有了专门的法律，农地流转探索得到正式认可，并且加大了对农业的转移支付力度，农民生产生活条件得到改善（见图2）。政府希望通过农地流转实现农地的适度规模化经营、农民收入增加。2013 年农村土地制度改革的重点有所转移，因此1985—2012年为农地流转探索和确认阶段。

图2 1985—2012 年农地流转流程图

（二）改革的物质动员

物质动员与制度建设相比前者具有随机性和不稳定性。与改革开放初期仅在1978—1984 年期间提升农产品价格、降低农业生产资料价格补贴相比，此阶段建立新的农业补贴相对稳定。新农村建设是国家给予农村的基础设施阶段性补偿性投入。改革的物质动员包括农业税费取消、四项农业补贴建立与优化、新农村建设。这些物质动员减轻了农地附着的负担，增加了农地的直接或潜在收益，激励了农地流转市场的需求。

1.取消农业税

2000 年，中共中央、国务院试点探索取消农业税，通过中央财政的转移支付加大对乡镇的支持力度，以弥补因农业税的取消带来的收入损失。2006 年在全国范围内免除农业税费大大降低了农民负担，这在中国城乡互动中具有深远意义，标志着国家重启对农村的物质激励。通过取消农业税降低了农民负担，刺激了农业生产，也激发了农地流转市场需求。从另一角度看，取消农业税，国家立意在农民身上进行补助与投入而不再是索取［20］。在全球一体化大背景下，要发展农业必须加大对农业要素的投入，重新树立农民对农业的信心。

2.建立和优化农业补贴

农业补贴是财政对农业部门的转移支付，通过转移支付，调节农产品生产者与其他社会成员之间的利益分配，激发和提高农业生产积极性。随着条件变化，我国农业补贴政策体系相应调整，到2006 年已经建立起四项农业补贴，分别是2002 年开始实行的农业良种补贴、2004 年开始实行的粮食直补和农机具购置补贴、2006 年开始实行的农业生产资料综合补贴。在农业四项补贴政策下，自种和农地流转需求增加。经过此阶段，2013 年后我国农民收入持续稳定增长，基本实现了保供给与保增收的政策目标。

3.新农村建设

2005 年中共十六届四中全会和2006 年中央一号文件都提出了社会主义新农村建设的发展战略，中央一号文件全面和具体地对社会主义新农村建设进行部署。依靠国家专项资金投入，农村水、电管网，交通、通信等基础设施，金融等公共服务机构逐步补齐。财政支农投入每年呈现增加趋势。2003—2013 年财政投入增长了6.86 倍，年均增长率21.2%。财政投入农村基础设施加大，优化了农业投资的软硬件环境，激励了农地流转的市场需求。

（三）改革的配套制度建设

此阶段改革的配套制度建设相对较弱，体现为农民基础社会保障制度的建立。新农合、新农保出现之前，老农保的补偿和支付低，农村的社会保障水平几乎处于空白状态。2002 年农村开始推行新型农村合作医疗制度（新农合），2009 年我国推行新型农村社会养老保险制度（新农保）。新农合、新农保的建立增加了农民应对市场风险的底气，激发了农户扎根农村、流入土地、投资农业的勇气。

（四）改革的精神动员

改革的精神动员主要表现在国家大型会议强调建立新型城乡关系的重要性。2003 年中共十六届三中全会提出了“统筹城乡发展”的战略思想。2005 年建设社会主义新农村的历史任务在国家层面提出，并且制定了“多予、少取、放活”的工业反哺农业、城市支持农村的重要方针。2007 年中共十七大报告明确指出我国总体上已进入“以工促农、以城带乡的发展阶段，要统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008 年中共十七届三中全会又再次强调了城乡关系发展目标是“城乡经济社会发展一体化新格局”。可以看出，“新型城乡关系”的信息在大型会议中反复被提起、被强调，激励新闻媒介、网络报端形成文字或者视频信息类的报道，村头形成印刷标语。反复的信息宣传最终使得民众在思想上接受“新型城乡关系”，为农业发展吸引更多的投资、为农地流转吸引更多的潜在需求主体。

（五）改革并未扭转资源流动向城镇倾斜的趋势

改革与制度建设、动员相辅相成取得了一定效果，农村基础设施、基本公共服务在专项资金支持下有很大进步，可是家庭收入结果却未尽人意。从根本上讲，城乡一体化目标并没有完全实现。表1 显示，农村居民的人均卫生、教育、文化公共服务的财政投入仍然小于城镇居民（比值小于1），2004—2012 年，农村居民相对城镇居民人均卫生、教育、文化公共服务财政投入是增加的，人均教育财政投入相对值从0.49 增至0.86，城乡间差距已经不大。但2012 年城乡人均卫生财政投入相对值为0.35，城乡间差距仍然明显。基本公共服务存量差距的减少依靠农村卫生、文化、教育投入高于城镇才可实现。而2004—2012 年人均财政投入更倾向于城镇，所以城乡基本公共服务二元结构没有根本性解决。2004—2012 年城乡家庭人均收入比值变化不大，在 0.30、0.31、0.32 间变动，也间接证明此期间资源流动仍然以“回流效应”为主。

五、农村土地三项制度改革的流程分析

尽管有一系列物质激励，但2004—2012 年城乡居民收入差距并没有发生根本性改变（见表1）。2013 年中共十八届三中全会正式提出“健全城乡发展一体化的体制机制”。为加速农地流转步伐，尽快形成农地适度规模局面，2013 年底，中共中央明确提出“用5 年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”；2015 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，选定了33 个地区试点探索三项农村土地制度改革。在上述顶层设计及相应部署完成后，各试点地区分别制定了实施方案。2016 年进入试点统筹推进阶段。2017 年召开了三项改革试点交流会。在总结经验的基础上形成了《土地管理法》修正案草案。2019 年新的《土地管理法》对征地补偿制度进行了修订。原《土地管理法》规定为了公共利益可以征地，并未明确说明公共利益的定义及范围。修正后的《土地管理法》列举了土地征收中公共利益的范围，不符合公共利益标准的予以退出，农民利益得到保障。2019 年修订后的《土地管理法》增加了集体经营性建设用地入市条文。集体经营性建设用地可以进入市场，与国有建设用地享有同等待遇［21］。2018 年十九大报告再次提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。为了更好地完成农村土地制度改革政府也辅以物质动员和精神动员（见图3）。

图3 2013—2019 年农村土地制度改革流程图

表1 城乡人均财政投入与人均收入比值（城镇值为1）

（一）改革的物质动员

此阶段由于改革条件和制度环境不同，农业补贴也相应优化调整。自2013 年我国农民收入持续稳定增长，达成保粮食供给与保农民增收的目标。2016 年我国试点合并粮食良种补贴、粮食直补和农业生产资料综合补贴。2017、2018 年开始依据确权地面积落地实施并轨后的农业支持补贴，合并后的补贴资金与农民基础养老金、农村贫困家庭教育补贴、农机购置补贴等四项补贴直接发放到个人手中。在原有农机具购置补贴基础上，新增耕地保护补贴、适度规模经营补贴、畜牧水产业补贴、农村一、二、三产业融合补贴、农村集体合作社补贴、农业结构调整补贴。由上看出财政重点补贴以下四类群体：从事新型农业生产的农民；从事农村相关的社会化服务的农民；坚持机械化、高效率发展、农村绿色特色产业的农民；以保护土地的耕种能力为前提、坚持发展高效农业的农民。

（二）改革的配套制度建设

1.户籍制度改革探索

（1）城镇户籍制度逐渐放开

具备条件的城市城镇户籍制度逐渐放开。2019 年发改委在《新型城镇化建设重点任务》中提出“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。继续加大户籍制度改革力度，城区常住人口100—300 万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300—500 万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例”［22］。2020 年国家发改委发布《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》进一步要求：督促Ⅱ型大城市和中小城市（含设区市和县级市）“全面取消落户限制，进一步促进劳动力和人才社会性流动”，“鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制”［23］。

（2）居住证制度探索

2014 年7 月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）审议通过，《意见》提出“要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”，并提出，到2020 年，基本建立起依法保障公民权利，以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度。户籍制度改革目标是实现1 亿左右转移人口在城镇落户。2015 年《居住证暂行条例（草案）》（下称《条例》）公布，《条例》规定2016 年起在全国推行居住证制度。《条例》要求，各地积极创造条件，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平，打通居住证持有人通过积分等方式落户的通道。居住证制度的目的之一是，在无法完全取消户籍限制的城市，为转移人口享受基本公共服务提供依据［24］。

（3）户籍制度改革与农村土地制度改革的协同作用

户籍制度改革作为农村土地制度改革的物质激励，与后者协同起来共同发挥作用，保障进城落户农民原有土地权益；保障进城落户或者获得居住证的农民基本公共服务权益。在保障农民的财产权益同时，实现了同为城镇居民获得同等权益。

2.社会保障制度改革探索

（1）城乡基本医疗保险整合探索

2016 年国务院颁布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》提出，从完善政策入手，整合城镇居民基本医疗保险（城居保）和新型农村合作医疗保险（新农合）制度，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度［25］。2018年7 月以国家医疗保障局为核心的几个部门联合制定了《关于做好2018 年城乡居民基本医疗保险工作的通知》［26］。部分省市地区展开了城乡医疗保险制度整合试点探索。

（2）城乡基本养老保险并轨探索

2014 年国务院通过了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定在全国范围内合并新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民基本养老保险（城居保）为全国统一的城乡居民基本养老保险制度［27］。

（3）社会保障制度、户籍制度改革与农村土地制度改革的协同作用

作为农村土地制度改革的物质激励，户籍、社会保障制度改革与前者共同保障农村居民、城镇居民同等的基本公共服务权益，实现城乡居民同权。保障农民的财产权益，不因在城镇落户强行收回。

（三）改革的精神动员

1. 强调健全城乡一体化发展体制机制的重要性

党的十八大之后，政府召开了很多大型会议强调或者解说“健全城乡发展一体化体制机制”。中共十八届三中全会针对“健全城乡发展一体化的体制机制”任务做出一系列部署。习近平总书记在党中央第二十二次集体学习时强调此项任务的重要性。党的十九大做出的重要决策中再次重申此项任务。发改委在2019 和2020 年《新型城镇化建设重点任务》中均提出此项任务，并且进行了解析。

2.乡村振兴战略提出与强化

2017 年“乡村振兴”战略在党的十九大报告被提出，习近平总书记强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018 年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，2021 年国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌，《中华人民共和国乡村振兴促进法》表决通过并开始实施。《乡村振兴促进法》强调全面实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展。该法案坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益；坚持不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力等原则。全体人民实现共同富裕是改革的目标，乡村振兴战略提出和《乡村振兴促进法》的颁布实施是全体人民实现共同富裕的战略保障和法律依据。

（四）城乡发展一体化的体制基本建成、乡村振兴战略深入人心

2004—2012 年城乡统筹发展机制、体制尚未建成。农业税全面取消、四项农业补贴的建立，农村基础设施的投入、新农合、新农保的建设激励了农地流转的市场需求和农业生产的积极性，但改变城乡二元发展需要制度上进行协同创新。

2013 年起中国开启了土地、户籍、社会保障制度改革，加大了城乡一体化发展体制的宣传和学习。2020 年城乡一体化发展基本实现，城乡一体的土地制度、居住证制度、社会保障制度基本建立，乡村振兴战略深入人心（见图3）。

第一，2019 年修订后的土地管理法明确规定公益性征地范围和新的征地补偿原则；规定了集体经营性建设用地可以上市交易，城乡建设用地一体化管理体制建立起来。

第二，2016 年起在全国推行了居住证制度。居住证制度是推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的基础，城乡户籍一体化管理体制已经建立。

第三，经过2016 国务院和2018 年医疗保障局发布的文件，全国范围内基本建立起城乡社会保障一体化管理体制。

整合后的城乡居民基本医疗保险由两部分构成，一部分为各级财政补助，另一部分为个人缴费。两部分随着国家财力和个人收入水平提高同步提高。

并轨后的城乡居民基本养老保险实行统账结合的基本制度模式，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。财政全额支付基础养老金，具体待遇水平由财政支付能力决定，现收现付制。养老金个人账户水平由个人账户的积累总额决定（月待遇标准=个人账户积累总额÷139）。个人账户积累总额有三部分资金来源。分别是个人缴费、集体补助、地方政府补贴。个人缴费标准从100 到2000 设12 个档次，参保人自主选择档次缴费。省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，人社部也可依据城乡居民收入调整缴费档次。集体经济组织补助标准由村民会议决定。地方政府应该基于参保人缴费档次给予缴费补贴，缴费越高，补贴越多。具体标准由地方政府自行确定。

第四，经过乡村振兴战略提出与反复强化，乡村振兴战略深入人心，乡村振兴战略得到法律保障。

六、结 论

三个阶段的土地制度改革过程显示，农村改革是一项系统工程。在特定的发展阶段，国家发展战略调整，改革势在必行。物质激励以动员、配套制度建设的形式推出，动员与制度共同推进了农村改革的成效。

（一）动员、制度建设是贯穿农村改革的两条线

“文革”期间民众的私欲被隐藏，农民个体生产、贸易被禁止。联产承包责任制与物质动员增加了农民个体财富，致富信息的宣传解放了农民的思想，改革在取得农业增产、农民增收的基础上具有重大的精神动员效应。

农地流转的物质激励既有动员也有配套制度建设。取消农业税、稳定四项农业补贴、新农村建设具有明显的动员效果。三项制度改革的物质激励以配套社会保障、户籍制度建设为主，农业补贴调整与新增具有动员效果。联产承包责任制之后改革的精神动员体现为成功案例的推广和大型会议对改革及相关战略的具体条例、规划、法案的颁布和实施。由上看出：动员、制度建设是农村改革的两条线。改革的不同阶段动员的效果和制度建设的效果不同。

（二）改革的激励形式、动员效果有所差异

三个阶段改革的物质激励形式出现了明显的变化。联产承包责任制的物质激励以动员为主。农地流转改革的物质激励既有动员又有配套制度建设。三项制度改革的物质激励以配套制度建设为主。三阶段改革的精神动员效果也有差异。首阶段联产承包责任制的精神动员效果最大。

物质动员具有随机和非正式的特点。如首阶段改革的物质动员（国家收购农产品价格增加等政策）由于国家财政压力增加1984 年结束。配套制度具有正式、固定的特点，此种物质激励对国家财力、经济实力要求高。上述物质激励形式上的变化基于两点原因。一方面看，此种变化是因为中国经济发展水平明显提高、实力增强，为了改革的顺利推进可以在农村持续投入财政资金。另一方面看，此种变化是因为中国经济发展水平提高、外在竞争环境发生改变，国家发展战略出现调整。随着改革深入，国家发展重心逐渐向城镇转移，工业化、城镇化快速发展需要在保障粮食安全前提下提供更多的劳动力，农地流转在保障农业供给的基础上为农业转移劳动力进城务工提供了便利条件。2014 年习近平总书记提出经济发展“新常态”，《国家新型城镇规划（2015—2020）》发布。中国工业化进入转型升级，城市化进入质量提升，城乡关系从单向城市化转向城乡互动，乡村经济活动日趋活跃和多元。三项制度改革在此基础上自上而下发起的，并配套了相关社保、户籍制度建设。

基于亨廷顿的研究，精神动员效果和改革中个体取得的成就以及个体参与动员的程度成正相关。由于农民起点收入低，联产承包责任制带给个体的经济成就感更大；改革开放之初农民内部收入差异不明显，个体参与感更多。联产承包责任制的精神动员效果最优。此后农村改革的精神动员效果不明显，究其原因主要是后两次改革的物质激励更多体现为制度建设、权益保障，引致农民显性收入增加不明显，对农户心理冲击力不足。加之后两次改革带给不同农民的财富增加差异较大。集体经营建设用地入市和集体土地被征收的农民的财富增加明显，但具备此条件农民毕竟占少数，这整体影响农民参与感，进而影响后两次改革的精神动员效果。

（三）改革成功的内部逻辑

总结三个阶段改革流程，联产承包责任制有如下几个关键节点：1978 年安徽小岗农民小范围开展农地承包到户。1979 年国家发布提高粮食收购价、降低农业生产资料价格的政策（物质动员）以提高农产品产量，为工业化发展提供基础。1982年联产承包责任制被国家认可。农地流转的关键节点如下：1992 年中共十四大明确了建立社会主义市场经济的目标，农民进城务工获取货币收入。20 世纪90 年代初期，农户间自发的土地租转出现。2000 年试点探索取消农业税、2002 年农业良种补贴政策发布（物质动员）以降低农业负担，补贴农民收入。2002 年《农村土地承包法》出台，土地承包经营权流转得到政府认可。三项改革关键节点如下：2013 年我国提出城乡管理体制一体化改革，农地确权展开。2015 年农村土地制度改革三项试点工作在部分区域开展。2016 年农业补贴调整试点展开，2017 年、2018 年农业补贴调整落地（物质动员）。2019 年，两项农村土地制度改革在新修订的《土地管理法》条文中得以体现。

前两阶段改革都始于农民自发探索，农民在改革时代是积极的、富于创造性的。三个阶段的改革初期国家做出了物质激励（物质动员、配套制度建设），最后土地制度获得国家认可。农民实现了思想解放、劳动力解放，农村土地基本实现了解放。在制度允许的范围内，农民可以放心大胆追求财富；自由支配自己的劳动力、享受自己权益；农民对集体土地拥有更多的财产权益。

深究上述结果出现原因，首先是因为改革顺应了国家的发展战略。其次，改革目标的实现需要改革受众——农民的积极配合。动员是国家权力，农民的配合是农民的权力，农民的权力是弱势方的权力。动员虽是国家自上而下发起的，是国家权力的体现，但仍然隐含着国家与农民的权力博弈。土地制度改革成功是国家和农民权力博弈中国家让渡部分对农民控制能力、农村土地的获益，国家获取有利于未来发展的优越的制度的结果。

（四）土地制度改革的方向

当前城乡关系转向城乡互动阶段。农村土地制度改革要适应城乡互动的发展关系。“新型城镇化”“乡村振兴”战略可以为未来农村土地制度改革提供方向。“新型城镇化”“乡村振兴”战略中强调的“进一步完善生产要素的城乡对流与互动机制”体现为“改革城乡土地配置制度，允许农民集体土地在符合规划和用途管制下进入建设用地市场”。

首先，征地补偿制度已经完成初步改革，未来改革应进一步完善土地市场价补偿，对城乡房屋在被征收时实行同价同权补偿。其次，城乡统一的建设用地市场已经初步建立，未来改革应在此基础上，将集体经营性建设用地拓展到集体建设用地。再次，宅基地改革应进一步推进。宅基地改革适应乡村转型发展。明确宅基地使用、收益权，赋予宅基地财产权，赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权，使其真正成为农民的财产。

注释：

① 田明2019 年8 月5 日在新京报发表《70 年，中国城乡关系从二元分割到融合发展》一文中谈到“截至2000 年，算上社会福利，我国城乡居民人均收入比达到6∶1左右”。

② 1984 年的中央一号文件鼓励农地向种田能手集中。