土地发展权视角下纽约公共空间规划管控研究*

吴 军，孟 谦

在城市公共领域话语体系中，城市公共空间是城市社会交往和公共生活的载体，其空间的包容性、多元性和开放性，使其具备了维系社会关系、形成地方归属感等多重意义[1]。就公共空间的规划管控而言，既往增量时期通常以控制性详细规划等法定规划制定公共空间的管控目标，明确“空间分布”、“绿地率”、“绿地面积”、“兼容性使用要求”等量化的指标要求，并以此来指导后续城市开发中公共空间的建设实施。而在存量时期，公共空间的规划管控正从既往形成并固化的“空间应该规划成什么样”的规划控制转向“空间实际如何实现”的规划引导的市场逻辑[2]，其核心在于建立起基于土地发展权平衡之下的社会公共利益、私有产权利益和市场投资收益之间的利益协调机制[3]，诱导其落实规划管控的目标。两个时期的规划语境反映出了截然不同的规划管控内涵，前者是政府通过行政干预对土地开发方式进行强制管控，并以此来获取土地发展权在公共领域的垄断租金。后者则强调在土地产权制度基础上，通过土地发展权协调来实现土地增值收益的多方共享，鼓励并引导土地产权主体落实规划管控要求。

为了进一步应对城乡土地资源配置、城乡发展空间正义等诸多问题，土地产权制度已成为我国新一轮深化改革的重点工作之一。2019年《土地管理法》修订，重申了我国土地的公有制属性，并进一步释放了市场在土地资源要素配置方面的价值与作用。然而，目前城市规划编制及管控过程中仍然缺乏土地的动态使用权利意识，在土地二次开发利用中往往只谈利益不谈责任，或者只谈责任损害土地使用价值及发展利益。虽然国内以公有制为基础的土地产权制度，在政府主导的土地资源要素的第一次分配过程中，综合考虑了土地利用中的公共利益、开发利益，但在土地“二次开发使用”的规划编制及实施管理过程中，涉及城市公共空间的规划管控仍然面临着城市公共利益、尚有合法使用权的私人业主开发利益、政府利益等多重利益博弈的掣肘，导致其管控目标的失效与瓦解。目前学界虽有从土地产权制度视角切入探讨城市公共利益[4]，土地产权与规划及规划管制之间的关系[5，6]，但针对涉及公共利益的公共空间规划管控研究，仍以空间管控的指标要素、管控方式与传导路径等方面的研究居多[7，8]，虽然也有探讨城市更新中如何通过容积率转移与奖励等方式提供城市公共空间的实操分析[9]，但其关注的仍然是城市规划的空间目标属性，并未通过引入与土地开发控制息息相关的土地产权理论去解构规划设计与管控的内在逻辑。基于此，本文通过分析现行纽约区划决议中有关高线公园地区的一个特殊意图区区划管控要求，并从土地发展权理论视角切入，解析其如何通过土地发展权的重构建立了土地开发的“权利—义务”格局，达到公共空间的规划管控目标，最后结合国内土地产权制度发展及空间规划体系改革提出公共空间管控的措施建议，以期对国内公共空间规划管控研究与方法创新有所裨益。

1 土地发展权：纽约土地开发控制的基础

土地作为一切财富产生的基础，从罗马物权法开始就已经形成了“产权人对土地享有所有权、地役权、永佃权、地上权等一切权利”的权利界定，这表明在土地自由使用的前提下，土地产权主体享有对土地或其附属建筑物改变实际使用方式的一切资格。1947 年，英国的城乡规划法（Townand Country Planning Act，1947）第一次正式出现了“土地发展权（Land Development Right）1）”的概念，在借鉴采矿权2）的基础上，明确了土地发展权是对土地在纵深方向开发利用和使用时变更用途的权利，包括对土地产权边界内地上、地下的空间开发、工程建设和进行其他活动的权利[10]，并且将一切土地的土地发展权收归国有。国内学者认为土地发展权代表着产权主体对土地用途性质变更的权利，以及与土地所有权分割的可以进行单独处置的财产权益[11，12]，体现为土地使用权、处置权、收益权等一系列权利，其实质是产权主体对土地享有的一种用益物权。在英美法系中，土地权利是一个包含了土地所有权、使用权、发展权、抵押权等多维度权利组成的“权利束（bundle of rights）”，其中土地发展权是一个可以从权利束中剥离出来的脱离土地实体的权利[13]。

事实上，土地发展权是一个虚拟的产权概念，只有通过规划界定土地使用性质（用途）、容积率等指标等手段而“实体化”，并进一步体现为产权地块的资产价值，土地利用规划实则是政府通过用途分区与指标管控，对代表着“土地使用价值”的土地发展权进行空间分配的行政干预。在纽约1916 年确立的“传统区划（traditional zoning）”中，虽然通过确立的用途、高度等的控制，但其对土地用途开发采取负面清单的控制态度仍然是尽可能的保障私人土地最大化的使用自由3），[14]，仍是对土地发展权有限度的干预[15]。但过于自由的土地管控以及土地产权主体决策的局限性，在城市建设中往往会追求土地权益的最大化，从而产生了土地开发利用中损害公共利益的“负的外部性（negative externalities）”[16]。同时，随着城市在交通、设施等城市新的发展要素不断完善及其带来的“地租”变化条件，区划对土地用途、高度等的控制使私人土地常常面临城市建设、公共利益、历史文保等规划管控带来的土地价值“意外收益与受损（windfall-wipeout dilemma）”[17]，并逐渐演化升级为激烈的社会冲突4）。为了鼓励土地开发过程中创造更多的公共利益，并避免规划强制管控致使产权人利益受损违背美国“宪法”中保障私人财产的规定，1961 年纽约区划决议案首次引入了鼓励性区划，以土地发展权奖励的形式弥补私人土地发展权受损，实现土地使用价值的平衡。1968 年《纽约地标保护法案》（NYC Landmarks Law）首次在法律层面引入了土地发展权转移（TDR）、土地发展权购买（PDR）的制度设计，形成了土地发展权市场交易的基本规则并沿用至今。

图1 西切尔西特殊街区土地用途区划图[19]

图2 西切尔西特殊街区叠加区划[20]

土地发展权交易的制度设计内涵在于政府可以在规划层面行使警察权对私人权利进行干预，并且以规划管控作为一种市场机制导向的工具，重新构建土地开发控制中的“权利与义务（rights and obligations）”格局，为土地用途管制与开发建设行为提供一个更富有弹性与灵活性的管理办法[18]。而高线公园的区划管控逻辑，就是建立在土地发展权基础上的基于规划的土地“权利-义务”格局的构建，并藉由土地发展权转移、土地发展权奖励等方式进一步实现的。

2 高线公园作为公共空间的再利用及其区划调整

2.1 高线公园作为公共空间的再利用

1847年，纽约市政府授权在曼哈顿西区修建国家铁路，主要承担联系纽约至五大湖区的芝加哥、波士顿等城市。出于交通安全问题，1930 年代铁路线被改建成为穿过建筑物的高架铁路，直接连接切尔西区的工厂与仓库。随后，在城市公路运输逐渐兴起的背景下，加之1970 年代美国经济萧条，政府也无力承担高线铁路改造的财政支出，高线铁路逐渐废弃。经历了近20 年的拆除与再生利用的争议之后，在非盈利组织高线之友（Friends of the High Line）、铁路产权所有者CSX 运输公司（CSX Transportation）、纽约市议会（City Council）的共同努力下，制定了高线公园活化利用作为公共空间的计划。随后，高线公园所在区域拟制定新的区划分区管控要求与机制，以促进公共空间营造以及与其相邻用地的兼容性开发使用。

2.2 公共目标下的特殊意图区区划调整

在高线公园的活化利用成为全纽约市关注的公共空间营造焦点的背景下，纽约市规划委员会为了实现原本作为高架铁路的二层空间作为无障碍、公共开放空间的恢复和再利用，优化高线周边新建筑的形态与公共空间之间的空间关系，制定了西切尔西特殊街区区划（Special West Chelsea District Zoning）分区区划修正案，并于2005年通过纽约市议会审查。新的区划在土地用途分区之上，建立了一个由A-I 的10 个分区组成的叠加分区（图1、2），并制定了各分区内的特殊管控要求和分区奖励措施，以补充、修改原区划用途分区要求的方式进行空间管控，完善了区划对公共空间的管控要求与手段5）。区划决议重点针对高线公园这一特殊要素，制定了特别分区的容积率、公共空间形态等的空间管控要求，划定了高线发展权转移走廊（Development Rights Transfer Corridor）、高线公园改善奖励区域（High Line Improvement Bonus Areas）等特定区域，并以容积率转移、奖励等手段作为相应的补偿与激励措施，发挥私人权利主体改善高线公园空间品质的能动性6）。

表1 西切尔西区特殊意图区区划子分区容积率管控要求[20]

图3 西高线东西两侧建筑形态管控要求图示[21]

图4 高线转移走廊内发展权转移示意图[21]

3 土地发展权视角下高线公园公共空间的区划管控

3.1 发展权再分配：对公共空间区划管控要求的调整

从土地发展权视角来看，区划调整的本质是发挥城市规划对空间的公共干预作用，是对土地发展权进行空间上的处置与再分配[5，6]。区划对各子分区的基准容积率规定是对地块基本的土地开发权益的界定，2005 年的决议案对各用途分区的基准容积率、最大容积率等管控要求进行了修正。同时，出于保证高线公园及其周边一定范围内空间的整体营造目标，区划划定了高线发展权转移走廊及高线改善奖励区域，针对9 个子分区特别制定了与之匹配的容积率转移、容积率奖励规则（表1）。基于“赋权—管制”的规划管控逻辑，以高线公共空间的整体营造为目标，被划入高线发展权转移走廊内的地块不允许开发，但可将地块基础的开发权（容积率）转移至其他地块，以此来构建私人权利主体土地使用权益与规划管制之间的平衡，保证强制性管控要求的实施。

区划决议除了对各分区内土地用途和容积率进行规定外，还制定了针对公共空间的三维形态管控的设计要求，主要考虑与高线公园公共空间的联系度以及面向第十大道的景观形象塑造，针对位于紧邻高线公园的东西两侧地块建筑形态制定了特殊的形态管控条例（图3）。对形态的控制，并没有直接的触及地块容积率及其代表的土地开发权，但由于其对两侧地块的建筑提出了包括高线水平高度公共空间的最小面积、水平高度、宽度、建筑物退距及其与高线公园临界面长度等形态要求，是基于城市空间精细化营造目标的土地开发权益在地块内的“微观分配”，也间接体现了区划对土地开发权空间分配与精细化管制的思路。

3.2 发展权转移：区划管控下发展权受损的市场化补偿

为了保证更多的阳光和空气到达高线公园，并形成连续的空间体验与景观走廊形象，区划中划定了总宽100英尺的高线发展权转移走廊（图4），包含了整个高线结构和西18 街至西30 街之间相邻地块的部分，转移走廊内的地块不能按照土地用途区划准许的容积率进行开发，必须按照叠加区划的强制性要求进行规划管控。但基于纽约“土地财产权（Land Property Rights）”，区划管控实质上造成了相关地块的土地发展权被剥夺受损。因此，在保证土地发展权的前提下，区划条文允许以容积率转移方式来保障走廊内的土地产权主体的发展权益。

在发展权转移过程中，纽约市政府更多的是通过建立一个发展权交易的市场，行使政府制度设计及市场服务监督者的权力，并藉由市场力量实现空间规划管控的目标。土地发展权转移某种意义上是对“受损地块”的权益补偿，而建立市场化的转移机制，则有助于抑制房地产市场的投机活动，并推动土地开发与土地市场的公正性与公平性[22]。高线发展权转移走廊内地块在以书面形式通知纽约市城市规划部门（Department of City Planning）容积率转移意图后，在后续开发建设中则必须将地块的容积率转移至除了F、H、J 分区以外的子分区内地块。接受地块可接受的转移建筑面积核算不得超过规定的最大容积率接受规定，并且受到地块本身的最大容积率要求限定（表1），接受的建筑面积可在原有区划规定的用途要求下自由使用。此外，区划也规定了开发权转移的成交价格中，需要提供一定比例的资金用于公园的维护7），并在城市规划委员会的指导下使用。据统计，自2005 年特殊意图区区划建立后，10年内土地发展权转移交易达到26 项，设计建筑面积超过37000m2。

3.3 发展权奖励：以容积率奖励诱导公共空间改善目标

在区划决议管控手段中，为了兼顾私有产权权利、市场力量投资收益回报和社会公共利益落实的协同目标，区划在空间形态管理和高线转移走廊的基础上采取了激励性措施作为利益协调的政策手段，通过“高线改善区域奖励（High Line Improvement Area Bonus）”“高线转移走廊容积率转移奖励”来引导市场私有产权主体在更新过程中积极推进其与高线公园之间的联系，实现改善高线公园品质营造目的。

区划规定，在D、E、G、H、I 子分区内的建设项目中如果满足了高线公园周边地块开发的三维形态管控要求，提供了方便行人进入高线公园的楼梯、天桥等设施（西17 街至西18 街之间分区地块），或完成了向“高线改善基金（High Line Improvement Fund）”提供用于高线公园公共空间改善的捐款等条件之后，可获得各分区地块的高线改善奖励容积率，并可以将地块最终的容积率调整至区划决议所允许的最大容积率的上限（表1、图5）。此外，针对高线转移走廊内分区地块，如果该分区地块内所准许的建筑面积均已通过容积率转移方式转移至受让地块，转移后的地块空置，并且将转移后贡献的高线改善资金转入“高线改善基金（High Line Improvement Found）”之内，则可以在高线公园高架线下方进行容积率为1.0 的特定的商业开发，以提升高线公园更加复合多元的功能活力。

4 土地发展权嵌入公共空间规划管控的对策建议

从制度经济学的视角来看，目前国内公有制的土地制度与土地发展权的管控逻辑本质上与私有产权制度及自由市场的交易机制之间具有明显的差别。因此在公共空间规划管控方面，强行引入“土地发展权平权”的机制难以适应国内既有的制度基础，甚至为公共空间管控带来更高的制度成本。因此，基于土地发展权的公共空间管控，更重要的是充分尊重国内“土地公有制”性质及“土地发展权公共属性”的基础，借鉴国外基于土地发展权的“土地使用权益”评判依据，形成适应国内环境的公共空间管控方式与手段。

4.1 公共空间管控需充分尊重产权地块的土地使用权益

土地发展权能够发挥作用的前提是其在规划管控中对土地所有权与土地使用权的分离以及单独处置。而国内目前的管控方式，就是在国家、集体所有的公有制产权机制基础上，将土地使用权从土地的权利束中剥离开来，并通过城乡（土地）规划对土地使权进行分配与管控，具体体现在土地性质、开发强度等方式上。规划控制的各项指标确定，是政府动用行政权力对土地赋予土地发展权及其土地使用权益的过程。公共空间的规划管控实质上是建立在土地使用权益的“公共价值、使用价值”的双重属性基础上的，只有充分尊重“使用价值”才能引导土地“公共价值”，实现土地发展的公共目标。针对城市规划领域的规划管控而言，这需要通过建立“土地赋权——土地管控”的规划编制逻辑，在规划管控层面赋予土地使用权益（权利）的同时，引导土地的使用价值向公共价值靠拢，建立起基于土地使用权益的利益分配机制，才能充分发挥规划对土地二次开发公共干预的作用[23]。

图5 子分区I 涉及的高线公园改善区域[20]

4.2 丰富控制性详细规划中公共空间规划管控手段

在目前国内规划机构改革、国土空间规划体系重构以及城市设计的法定化呼声高涨的背景下，城市设计内容的法定化成为了新一轮规划改革与完善的重点内容之一。国内控制性详细规划对公共空间的管控要素及要求的探索已经很多，但针对公共空间及其周边环境的三维空间设计应该如何进行法定规划的转译与规划管控落实，仍然未形成明确的统一标准。未来应加强城市设计内容在法定规划尤其是控制性详细规划层面的法定管控，结合土地容积率、建筑高度、公共空间位置等土地发展权的空间分配，丰富三维空间设计的管控内容，以及在后续土地出让、许可审批等规建程序中的管控落实。

4.3 明确规划管控下土地发展权的修正补偿与奖励方式

由于公共空间在土地利用性质、开发强度方面的规划管控对私有产权主体土地发展权进行了一定意义上的侵占，涉及空间品质的三维管控带来的土地开发成本上升，也直接影响了产权主体开发建设的“成本-收益”平衡。虽然国内诸如北京、深圳等城市已经建立了公共空间管控的容积率奖励制度等的规划管理工具，但在单一项目内处于土地使用价值体现的容积率管控还具有“一事一议”的弹性空间，土地相关权利人较高的“议价能力”，往往导致控制性详细规划等法定规划管控要求的法律地位受损。因此，针对存量更新背景下的线性公共空间管控实施中可能存在的问题，需要借鉴国内外已有的管控制度与手段，在政府系统性规划管控基础上，引入土地发展权（使用价值）转移（TDR）、发展权交易（PDR）、发展权奖励等手段，优化市场在土地开发过程中的资源配置作用，进一步丰富国内公共空间的弹性管控方法，强化法定规划中公共空间管控的协调性与适应性。

图、表来源

图1：参考文献[19]；

图2、图5：参考文献[20]；

图3、图4：参考文献[21]；

表1：参考文献[20]。

注释

1）又译作土地开发权。学界对landdevelopmentright 到底译作土地发展权还是土地开发权的讨论尚未有所定论，本文统一按照土地发展权。

2）采矿权是在土地所有权发展过程中产生的一种特殊权利，是一种可以与土地所有权分离并可单独出售和支配的权利。

3）在1916 年的区划决议中，仅对土地用途划分了居住、商业和无限制区三种用途分区，其中商业分区只限定了部分禁止的用途，无限制区则对用途不做强制规定。

4）1960 年代，美国产权制度与传统区划控制之间爆发的权利冲突，直接引发了“区划管控损害土地私有产权人土地开发权利”的产权运动。

5） 自1969 年 起， 纽 约 市 规 划 委 员 会（City Planning Commission）为了在城市具有独特特色的地区实现特定的规划和城市设计目标，在区划决议内增加了指定的特殊意图区的叠加区，通常是针对历史街区（Historical District）、特殊意图区（Special Purpose District）、混合用途区划（Mixed Use District）等特殊地区而制定的“补丁式”区划，其管控内容在原有分区区划上进行叠加与覆盖。

6）尽管 2005 年以来西切尔西特殊街区的区划决议条文内容一直有所增加与调整，但整体的基于保障土地发展权公平的管控逻辑并未改变，文章旨在分析其公共空间管控的机制，因此分析仍以2005 年纽约市议会通过的区划决议内容为主。

7）区划决议中规定该出资额为每平方英尺建筑面积提供50.00美元，但可经由城市或其指定人员根据美国劳工统计局定义的城市消费者的消费价格指数变化，于次年7 月1 日及以后进行年度调整。