河长制在闽侯县水域管理保护中的应用探索

陈宣清

（闽侯县水利局 福建福州 350100）

2016 年我国在水域管理保护工作中全面推行以统筹协调政府管理职能、明确主体责任、激发地方治理能动性为目标的河长制创新机制。同年闽侯县建立了县、乡两级河长机制，统筹全县河长制工作。县级河长制作为全国河长制体系的组成部分之一，具有各级河长制共同的机制特点，同时县级河长制作为直接面向治理的基层单元，具有落实上级治理任务的执行主体以及直接面向公众和水域问题的管理、治理主体双重功能的特殊性，如何有机结合河长制的机制属性和县域治理的特点，充分发挥河长制的机制优势是县级河长制实施中需要不断探索的工作。

1 闽侯县河长制的体系构成

闽侯县河长制组织体系包括县级及乡镇级两级河长，总体负责辖区水域管理；各流域以河段为单位分别设河段长，村级设河道专管员。河长制办公室为各级河长制日常事务性机构，成员单位由水利、生态环境、住建、农业农村、国土、林业等相关部门及各级人民政府组成（图1）。现有组织体系明确了水域管理保护的责任主体，为协调治理提供了必要的组织保障。

图1 闽侯县河长制组织体系

2 河长制应用经验总结

全面推行河长制5 年多来，闽侯县对河长制在县域流域管理保护中的应用积极开展探索，积累了一定的工作经验。

2.1 明确政府角色定位

河长制作为一种上下联动、责任交叉的治理机制，本质上属于政府公共管理的有机组成部分。河长制实施和考核的主体是地方政府，在“放管服”改革和“服务型政府”建设的背景下，如何正确处理政府管理与服务的属性关系往往在实际操作中对参与者的治理能力提出更大的挑战。

在计划经济的发展模式中，政府长期以“全能型”管理者的角色出现，在现代社会，传统意义上的命令型管制手段的效力正在明显弱化［1］。河湖水系治理工作的系统性和专业性特点决定了政府在河长制工作中充分发挥宏观调控的能力，需要主动完成从“被动处理”到“科学决策、主动引导、统筹协调”的转变，不断强化流域管理中约束和激励制度的能力建设，在宏观决策的基础上鼓励和引导多方力量参与水系治理、群策群力。政府应为目标的制定者、力量的协调者、参与的引导者、实施的监督者。

闽侯县结合省市闽江流域生态环境治理目标要求和闽侯县水域功能要求，制定辖区水资源管理、水污染防治、水环境保护及生态修复的相关规划，明确管控目标，积极引导和鼓励社会化专业机构、企业参与管理保护，委托第三方开展了重点水域、岸线及无人岛常态化巡查服务；实施了境内闽江中下游等人口集中区域防洪减灾工程，重要片区集中供水、备用水源地建设、水系整治、生态补水等安全保障及水生态保护工程；强化与生态环境部门水质监测结果联动，通过河长联席会议制和巡河机制强化实施效果监管。

2.2 以系统思维抓问题主要矛盾

闽侯县地处闽江下游，省会福州上游，境内涉及闽江、敖江两大福建省主要流域，其中县域80%左右面积位于闽江流域，闽江福州段近50%干流长度位于闽侯县境内，境内水网密集，基本均为山溪型河流（图2）。闽侯县河长制流域保护工作的重要性和复杂性不言而喻，更需要以系统性思维抓住水域保护及管理问题的主要矛盾，执管理之“牛耳”，确定重点区域流域、划分重点河段、以重点问题为抓手，以“管好盆”倒逼“护好水”，推动县域水域系统性治理。

图2 闽侯县水域特征

闽侯县人口及生产活动主要沿河集中在甘蔗荆溪、上街南通、青口三镇等闽江两岸平坦区域。其中工业集中区主要位于荆溪片区（荆溪、洽浦河）、青口片区（淘江）及白沙（上寨溪）、鸿尾（穆源溪）镇区，主要行业为食品加工、机电产品及工艺品制造；城镇居民主要集中在甘蔗荆溪片区（荆溪、洽浦河）、上街大学城片区（溪源溪）及南通（通洲河、文山河）、青口片区（淘江），农村居民主要集中在各乡镇镇区范围；规模以上养殖场主要分布在大湖乡（大目溪、华林溪）、洋里乡和白沙镇（大目溪）。综合以上特点，闽侯县水域管理保护以闽江流域为工作重点，其中闽江流域重点关注防洪安全、饮用水供水保障工程建设和水污染防治、水生态修复水平建设；敖江流域重点围绕农村居民饮水安全保障能力建设（图3）。

图3 闽侯县水域管理保护工作重点

2.3 提高公众在水域管理中的参与度

结构的改变主要通过出现新的角色，以及角色之间的相互关系变化得以实现，结构的变化是实现功能更新与完善的基本方式。随着政府在公共治理中职能角色的转变，河长制推行过程中社会力量，尤其是专业机构的参与度越来越高，水域管理的结构和水平不断完善。但目前全国河长制推行中普遍存在体系相对封闭、公民参与度相对较低的现象，导致公众和社会对河长制工作的感知度不高。政府本位的思想约束了政府与公民、政府与社会的良性互动，一定程度上阻碍了优质行政职能模式的建立［2］。建设服务型政府，要求公共服务的供给方式从政府主导变为公民主导，公共服务供给的内容、种类、方式、评估等，都要以公民需求为导向，由公民来决定［3］。

政府需要从公众角度出发，建立畅通、便捷的公众表达水域管理保护诉求渠道，形成及时有效的诉求响应反馈机制，消除政府与民众在河长制工作中的信息壁垒，鼓励和保护公众参与热情，打造“人人都是巡河员”的管理格局。普通公众作为监督主体的广泛参与有利于建立“多中心”治理模式，在充分发挥现有制度优势的基础上弥补其缺陷，实现河长制的长效运行［4］；此外，通过政府与公众在水域治理中的良性互动，可大大提高公众对河长制工作的感知度和认可度，形成良性循环体系。

为充分发挥公众参与水域管理的热情，加强政府与公众在河长制实施中的良性互动，弥补治理资源不足，闽侯县除采用河长公示牌、政府网站、公告宣传栏等传统手段途径外，结合年轻公众普遍容易接受的自媒体、手机App 等方式，积极宣传工作动态，让公众切身感受到身边的河长制工作，同时提供更多的公众参与、表达机会和渠道，对政府水域治理工作提供必要的参考。

2.4 着力建设常态化机制

闽侯县河长制作为福州市河长制的县级分支，一方面作为独立的行政层级，具有独立的制度架构和职能机构，同是又具有治理地位双重、治理结构差异和治理职能社会性的县域治理特殊性［5］。县级河长制工作在纵向上要接受省、市级的工作任务指标和考核要求，横向上接受县委县政府的监督指导，双重地位和压力层层传导机制决定了县级河长制被动解决“瓶颈问题”所产生的“运动式治理”［6］；治理结构上涉及福州市高新区、福州大学城、福州市生态环境部门，县级水利、农林、建设等多个行政部门和各乡镇街道，结构上的差异性导致权力、利益和职能交叉的问题，很难形成协调一致的治理框架；作为基层的地方政府直接面向广大公众，承担着更多的县域社会性事务治理的特点又决定了水域治理问题的差异性和复杂性。因此，县级河长制应结合“运动式治理”的成果和公众关注的痛点问题，着力建立从时间维度到横向覆盖面兼顾的常态化治理机制。

闽侯县目前已建立境内重要水域河道管理范围“四乱”常态化巡查整治、水利工程隐患常态化巡查、无人岛生态常态化管理治理、水电站下泄流量常态化监管、入河排污口常态化监管等常态化管理、水域问题“建账销账”等治理管理机制，大大避免了“运动式治理”模式可能产生的问题回潮和反复治理现象，有效巩固了治理成果。根据目前所面临的管理瓶颈，闽侯县后期将着力联合相关部门建设水资源动态监控、重点水域水质常态化监测、集中式污水处理设施标准化运维及质量监管等常态化机制，不断完善水域管理水平。

3 存在的不足

闽侯县全面推行河长制以来，河长制作为一种河湖管理保护的制度创新，在统筹各方力量，加强县域水资源保护、水污染防治、水生态修复等方面发挥了积极的正面作用，但也面临一些新的管理困境。

3.1 协调治理困境依然未有效解决

流域空间的自然、经济、政治、社会和文化等多元属性决定了流域治理的公共政治属性［7］。河长制的出现突破了传统流域水环境治理格局，实现了从权力零碎到权力整合的转变［8］。目前河长制实施中除河长制办公室作为日常事务性机构外，整体体系仍由分散的部门及单元组成。河长联席会议制虽然有助于整合分散的权力和一定程度实现跨职能部门的协作，但水环境治理既不是抽象的体制运作，也不是单纯的政策实施，而是机制嵌入体制二者共同运作的过程［9］。协调一致的前提是利益和目标的一致性，但条块化的治理机构在水环境治理中很难形成类似的公约数。

以闽侯县为例：从外部看，境内闽江、大樟溪等大江大河与周边区县存在跨行政区管理；从内部看，现辖区包括15 个乡镇（街道）和46 个重要流域单元，自然的流域单元与地域管理上的行政划分必然存在交叉。从行政层级角度，境内涉及各乡镇街道、开发区管委会等县级行政单位，同时又包括福州大城办、福州高新区等省市级机构。从主体责任考核层级，水域管理的主体责任为各级政府，但治理的主体又主要由各级职能部门承担。因此，层层追责和多级考核的压力机制在权力整合的同时，必然滋生“以邻为壑”的治理思维。如何在明确主体责任的同时，协调参与者利益和目标的一致性，充分调动参与者能动性、集各家之所长，形成治水合力是河长制实施过程中需要不断进行机制探索的内容之一。

3.2 基层治理资源仍然不足

基层河长制普遍面临人员编制及经费等治理资源不足的问题，限制了河长制的效力空间。

河长制实施的初衷在于整合水域治理中的行政资源，打破条块分割的组织格局，但具体实施主要采用“一套人马，两块牌子”的模式，人员编制缺位问题突出。相关人员一方面要承担本职岗位的行政职责，又要面临河长制的岗位角色，无法保证其在治水上的行政效率及质量；此外，现有行政考核激励机制也不利于参与人员的治水角色投入导向。河长制办公室作为各级河长制的日常事务机构，承担了河长制协调运作的主要功能，但目前县乡两级基层河长办专职人员数量严重不足，大部分以外借、临聘或抽调人员为主，难以保障人员的专业素养；同时身份问题往往导致该部分人员缺乏对岗位的归属感和成就感，“上传下达”成为主流，统筹协调功能普遍缺位，限制了河长制工作的能动性。

主体责任多元化的治水格局使得各乡镇与各职能部门在治水中的责任交叉问题，加之河长办统筹协调功能的普遍缺位，导致经费等治理资源不足和分配失衡现象突出。治水工作的系统性使其必然与相关行政治理相衔接、与各级行政管理相配套，如何将治水纳入相关行政治理体系、如何在体系中有效保障治水投入、如何更有效地实现治水资源在不同行政层级和部门中的分配，需要建立更加科学合理的决策分配机制。

4 结语

作为水域保护管理的创新机制，闽侯县推行河长制5 年多来，结合基层水域治理保护的特点，充分发挥政府在河长制工作中宏观调控的能力，整合各类社会资源，努力打造全民共治的治水格局，总结了一定的应用经验，但也存在部门协调和基层治理资源不足的短板，需要继续在机制上保障河长制的有效实施，发挥河长制在水域管理保护中的优势。