共同富裕政策下宁波学前教育高质量发展探析

余海军，苗 蓉

（1.宁波市教育科学研究所，浙江 宁波 315100；2.宁波幼儿师范高等专科学校 教育评估研究院，浙江 宁波 315336）

2021 年8 月18 日，《宁波高质量发展建设共同富裕先行市行动计划（2021—2025年）》正式对外发布，内含十八项重点行动，其中“甬有善育”行动明确提出未来五年要“实施新一轮学前教育质量提升计划”“加大学前教育总量供给”“提高学前教育水平，二级以上幼儿园和普惠性幼儿园在园幼儿占比分别达80%和93%以上，所有区县（市）创成全国学前教育普及普惠区县（市）”[1]。虽然近年来宁波学前教育实现了快速发展，但是，区域之间、城乡之间、园际之间发展不充分不平衡的问题仍然突出，难以满足人民群众对于“就近入园”“上好园”的需求，宁波学前教育的高质量发展仍然有诸多的挑战和难题需要去破解。

一、宁波学前教育高质量发展面临的挑战

尽管学前教育事业取得了较快的发展，但是不平衡不充分的问题依然存在，优质学前教育资源不足问题日益突出，人民群众对优质普惠学前教育的期盼更加热切。

（一）教育资源总量紧张，“入园难”问题可能重现

宁波学前教育起步较晚，但是发展迅速。截至2020 年底，全市共有各级各类幼儿园1093 所，在园儿童29.2 万人，其中公办幼儿园 383 所，普惠性民办幼儿园555所，公办园在园幼儿比例为55.7%，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园招生覆盖率达92.5%[2]。目前一些地区“就近入园难”“入公办园难”以及普惠性民办园总量不足等问题仍然存在。

伴随城镇化进程加快、户口准入条件的大幅放宽、人才落户政策的进一步优惠、全面“三孩”政策的推进，未来几年人口的持续增长将会造成新的“入园难”问题。第七次全国人口普查数据显示，2020 年宁波常住人口数量为940.43 万人，与2010 年“六人普”的760.57 万人相比，增加179.86 万人，增长23.65%；从人口增速看，2010 年“六人普”到2020 年“七人普”十年间，宁波人口年平均增长率为2.15%，分别比全国、全省高1.62 和0.43 个百分点[3]。按此增长趋势，“十四五”（2021—2025）期间，如试行“以经常居住地登记户口”，还将增长约 60 万户籍人口，宁波将增加4.1 万幼儿，按30 人/班、12 班/园的标准测算，需新增幼儿园 114所，如此计算还不包括常住非户籍人口以及大量的外来务工人员随迁子女所带来的入园问题。可以预见，学前教育资源整体性紧张依然是未来一个时期内学前教育面临的主要问题，“入园难”问题将重现。

（二）优质教育资源不足，“入好园难”矛盾将凸显

由于历史原因，宁波学前教育发展存在先天不足的状况，随着普惠性教育资源的快速发展，以及为了满足入园需求的园区极速扩张，基本“吃饱”的问题暂时解决了，但是“吃好”的矛盾突显。

截至2020 年，宁波有省一级幼儿园185所、省二级幼儿园550 所，省二级以上幼儿园在园幼儿占比为70.5%[4]。虽然超过了省里要求的60%的比例，但是距离共同富裕文件中提出“二级以上幼儿园幼儿占比达到80%”的水平还有较大差距。这种差距在宁波所辖的各个区县（市）中又比较显著，一般来说地处中心、历史积淀较好、服务业发达的中心城区发展较快较好，而地处周边、制造业发达、外来人口涌入较快的县（市）学前教育发展相对滞后，两者的差异主要体现在优质教育资源分布上（表1）[4]。

表1 2020 年宁波所辖区县（市）省二级以上幼儿园数量及在园幼儿占比情况表

（三）教育资源配置失调，“城镇强农村弱”现象将明显

我国经济和社会发展过程中存在的城乡差距、东西差距、贫富差距三大现象在宁波学前教育领域也不同程度的存在，其主要表现为城乡资源分布不平衡，优质园主要集中在城镇中心，且以公办幼儿园为主，而农村则以普惠性民办幼儿园为主，且等级园的数量总体偏少。可以说，有质量的普惠性学前教育资源远不能满足社会需求，而广大农村地区幼儿园发展过程中的低、小、散问题仍然突出。全市有500 多所低等级幼儿园，仍有25 所准办园，这些幼儿园主要分布在农村地区和城乡结合部，主要容纳的是农村地区的幼儿和来甬务工人员带过来的年幼子女，目前些全市仍有8.5 万多幼儿园不能享受优质学前教育资源，其存在状况如表2[4]。

表2 2020 年宁波所辖区县（市）省二级以下幼儿园数量及其幼儿占比情况表

（四）教育资源结构失衡，“公办优民办弱”分化将升级

学前教育公益普惠发展，是宁波市学前教育的政策指向，目前公办幼儿园和民办幼儿园尤其是普惠性民办幼儿发展不平衡，政策支持和财政支持力度差异较大。其主要表现在：其一，公办园财政投入多、师资强、质量优，但数量有限，常常出现入学“一位难求”的现象；其二，普惠性民办园占到幼儿园总数50%，但财政资金对民办园的支持力度还不够，总体上“价高质平”，“普惠性民办幼儿园的保育费参照公办幼儿园的收费标准收取，逐步实行普惠性民办幼儿园和公办幼儿园质价统一的收费机制”还未得到有效落实；其三，区域内公办园之间发展也不平衡，省一级园和中心园获得政府更多的资源支持，片区园和街道园投入不足；其四，集团化幼儿园各分园之间的发展也不平衡。

二、宁波学前教育高质量发展的制约要素分析

对于制约宁波学前教育高质量发展的要素，我们分析主要表现为以下几方面。

（一）全面“三孩”与户籍改革政策的叠加效应

随着“全面三孩”政策落地、户籍改革政策深化以及就近入园政策的推行，城市聚集效应导致城区市民向教育资源相对优质地区汇聚、乡镇居民向城区汇聚的情况，再加上外来务工人员随迁子女人数较快增长，宁波适龄入园儿童激增。而外来务工人员的子女在宁波市学前教育中又占有较大的比重。截至2020 年底，宁波在园幼儿达到29.2 万，其中本市户籍幼儿 17.1 万，占在园幼儿的58.6%，大市外户籍幼儿11.1 万，占在园幼儿的41.4%[4]。

宁波在园儿童有近一半的是大市外户籍儿童。大市外户籍人口的流动性较大，这为宁波市学前教育发展布局和资源配置带来了极大的不确定性和波动性。

（二）教育规划布局落后于城镇化发展进程

随着城镇化进程的加速和新落户政策的实施，城市在不断扩张，城市规划在不断升级。有的区县（市）多年未对教育布局规划进行科学系统的更新调整，教育规划尤其是中心城区的教育规划则严重滞后。比如：有的区县（市）学前教育设施专项规划还不健全，幼儿园建设用地未得到依法保障；有的地区规划布局、建设标准的调整不够及时，甚至出现新建幼儿园一开园幼儿就要分流的情况；有的地区规划不配套，新建小区配套园应建未建、建设规模与小区需求不适应、设计要求与幼儿园功能不符合、建设进度不能满足首批居民需求等问题突出。

（三）政府发展学前教育主体责任有待强化

强化政府发展学前教育责任主要体现在：其一，“以区县（市）人民政府为主，镇（乡）人民政府、街道办事处参与”的管理体制有待落实。宁波市大多数区县（市）仍沿用原有的管理体制，多是县、乡两级办园体制，没有做到全县学前教育资源整体规划布局，乡镇财力直接影响学前教育发展，导致各镇（乡）学前教育发展水平参差不齐。其二，公共财政投入不足。与其他教育相比，公共财政对学前教育投入比例较低，且主要用于基本建设及公办教职工人员工资，儿童受惠面小；大部分区县（市）尚未制定公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的生均经费标准和生均财政拨款标准；部分区县（市）学前教育财政投入的增长主要是用于幼儿园新（改、扩）建等基础建设项目，学前教育投入长效保障机制、普惠性幼儿园成本分担机制等仍不完善。其三，普惠性民办园的扶持力度不足。普惠性民办幼儿园的收入主要来源于保育费和财政补助，随着办园成本提高，举办者对幼儿园的后续投入不足，幼儿园收益降低，成本回收周期变长，办园条件变差，保教人员整体收入不高、素质不高、队伍不稳，专业化进程缓慢，这些问题日趋凸显。

（四）支持学前教育内涵发展的机制欠完善

学前教育的内涵发展是其质量提升的关键因素，尤其是在教师队伍建设和幼儿园保教质量提升方面的体制机制问题。在教师队伍建设方面：一是编制教师未配齐配足且比例偏低。截至2020 年底，我市在编园长及教师4823 名，占园长及专任教师总数2.25 万人的21.4%[4]，非编教师比例过高，严重影响幼儿园教育质量的提升。二是师资水平有待进一步提升，专任教师还未实现100%持证上岗，教师培训政策落实还不到位，中高级教师比例偏低，“组织开展多种形式的免费培训”执行不到位。三是非编教师待遇偏低，同工不同酬问题严重影响幼儿教师的积极性和教师队伍的稳定性，是当前制约幼儿教师队伍发展的一大瓶颈。

在幼儿园保教质量方面，课程建设仍存在诸多问题。例如：一些幼儿园盲目打造幼儿园特色导致课程内容脱离幼儿园实际，课程适宜性欠缺；以引进国外课程来吸引家长眼球，且收费过高；课程方案的编制随意性较大，课程监管机制缺位；重上课轻游戏、轻日常生活，存在着“小学化”倾向，课程规范性亟待提升；课程意识不强，管理层缺乏引导力，教师缺乏执行力，保教质量评估制度缺乏，导致保教活动质量有待提高。

三、宁波学前教育高质量发展的应对策略

（一）科学规划，发挥布局规划的“红绿灯”作用

强化顶层设计，一张蓝图绘到底，尤其是加强教对全市“全面三孩”政策实施后出生人口、流动人口的动态监测，尽快掌握“全面三孩”出生的峰谷交替规律，准确预测和布局学前教育的发展规模，及早合理安排学前教育资源的配置，以避免应急性干预所造成的重大决策失误。并且按照幼儿园规划、建设与城乡发展、人口增长相适应的原则，从新形势下人民群众对学前教育的需求出发，重点分析研判两孩政策等对人口发展趋势的影响，结合当前资源供给实际，超前谋划和优化区域学前教育布局规划，以发展普惠性幼儿园为主体，超前谋划好幼儿园的布局，加快做好这项工作。

（二）加强保障，发扬政策落实的“钉钉子”精神

其一，真正落实“县（区、市）人民政府为主，镇（乡）人民政府、街道办事处参与的管理体制”[5]。县级人民政府要合理配置区域内学前教育资源，做好学前教育管理、保底和规划建设等工作。同时，政府要优化整合政府、机构、社区、家庭的力量，利用多种资源促进学前教育发展[6]。其二，依法保障幼儿园建设用地，根据本行政区域城乡规划，制定、调整幼儿园布局专项规划。其三，健全学前教育成本分担机制和运行保障机制，制定幼儿园生均经费标准、生均公用经费标准和公办幼儿园生均财政拨款标准。其四，完善普惠性民办幼儿园收费管理制度，依据不同等级幼儿园合理办园成本、政府补助状况和群众承受能力确定公办幼儿园收费标准和普惠性民办幼儿园收费指导价。

（三）提升质量，发挥制度机制的“搭梯子”功能

其一，通过政策手段鼓励和督促各区县（市）提高区域内省二级及以上幼儿园的比例，以评促建、以评促质，取消准办园，逐步实现按规定班额招生和就近入园。其二，公办幼儿园覆盖率较低的区县（市）新住宅小区配套幼儿园（包括收回和原住宅小区配套幼儿园）应举办成公办园。其三，落实好“每个乡镇办好1 所公办中心幼儿园、常住人口5 万以上的乡镇（街道）有2 所及以上公办幼儿园”[7]的政策要求，并根据适龄幼儿的入园需求，进一步规划建设公办幼儿园或公办中心幼儿园的分园、教学点，着力解决农村偏远地区幼儿入园和农村幼儿园低、小、散问题。其四，大力实施“薄弱幼儿园改造工程”，推进乡镇以下农村幼儿园标准化建设。其五，积极发挥公办中心幼儿园、优质幼儿园的辐射带动作用，鼓励名园办分园、合作办园、委托管理、连锁办园等多种形式举办幼儿园。

（四）增加投入，发挥教师队伍的“发动机”效用

其一，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称评审机制和社会保障政策，逐年按照标准补足配齐在编教师缺口。其二，完善幼儿教师编制补充和工资待遇保障机制，并切实保障教师待遇，逐步提高幼儿园劳动合同制教师的工资待遇；落实“公办幼儿园和普惠性民办幼儿园具有专业技术职务资格的非在编教师，其人均年收入应当达到当地社会平均工资的一点五倍以上”[8]的政策要求。其三，在评优晋级上，进一步推行幼儿园教师人事代理制度，确保幼儿园教师在职称评定、评优晋级等方面享受和中小学教师一样的同等待遇。其四，依托高校，扩大幼儿教师培养规模，拓宽师资补充渠道，提高幼儿教师数量和质量，探索学前教育师范生定向培养和男幼师专项培养制度，加强农村幼儿园学前教育专业教师培养和培训。

（五）扩展内涵，发挥课程改革的“催化剂”功用

首先，全面落实省、市幼儿园课程改革指导意见，建立、实行幼儿园课程备案审核制，加强课程建设，规范幼儿园课程实施和保教行为，确立“儿童发展为本”的课程定位，规范办园行为，严禁“拔苗助长”式的超前教育和过度教育，杜绝“小学化”倾向。其次，推进课程的园本化实施。坚持以游戏为基本活动，保证幼儿充足的游戏时间，确保一日活动安排的科学性与合理性。注重生活活动的教育价值，提高幼儿自我服务和自主管理能力。再次，建立幼儿园课程改革共同体，由一级或乡镇中心幼儿园作为核心，其他幼儿园共同参与，一级幼儿园带领共同体内各幼儿园开展课改实践，共同体内资源共享，优势互补，形成区域课改良好的氛围和合力。

（六）落实监测，发挥督导评估的“定尺子”效能

健全学前教育督导评估机制，建立学前教育发展重点监测评估指标，作为对各级政府和相关部门发展学前教育履职评估[9]。当前主要内容包括：落实以县政府统筹为主、各部门齐抓共管的责任；学前教育建设规划制定与落实；城镇住宅小区配套幼儿园建设与管理；公办幼儿园和二级以上幼儿园的覆盖率；学前教育经费投入和使用，教职工配备和待遇保障；农村幼儿园发展与提升，学前教育安全监管机制和落实，幼儿园规范办园状况等方面，要形成以督导促均衡、以监管促发展的良好工作格局。委托第三方机构对全市发展学前教育第三轮行动计划实施情况进行评估。