金融监管突出重点 金融形势向好转变——我国金融监管工作回顾与金融监管工作展望

莫开伟

（作者系中国知名财经作家、中国地方金融研究院研究员)

2021 年，金融监管机构在督促金融机构疫情期间支持企业复工复产、帮助实体经济战胜困难的大前提下，认真落实党中央、国务院对金融风险的周密部署。一年以来，沉着应对各类困难挑战，稳妥化解中小银行局部性、结构性流动性风险，严打非法集资活动，大力整顿金融秩序，金融体系防控风险能力显著增强，高风险金融机构和重点领域风险得到有序处置，圆满完成了各项工作任务。

具体来看，2021 年金融监管重点作好了七方面工作：

其一，扎实开展党史学习教育，以政治教育确保金融监管方向。银保监系统全面认真落实了“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”要求，加强了组织领导，强化了督促指导，努力使全系统党员干部真正做到“学党史、悟思想、办实事、开新局”。认真开展了“我为群众办实事”实践活动，全年完成了重点民生项目1055 个。

其二，持续提升服务实体经济质效，提高了金融监管效能。2022 年人民币贷款新增19.95 万亿元，保险资金运用余额新增2.5万亿元，银行保险机构新增债券投资7.73 万亿元。制造业贷款同比多增6234 亿元。普惠型小微企业贷款增长24.9%，其中国有大型商业银行增长41.4%。涉农贷款增长11.2%。不断增强保险保障功能，保险业赔付同比增长14.12%，为河南、山西暴雨灾后重建赔付约116 亿元，新冠疫苗保险为超28 亿剂次接种提供保障。

类信贷影子银行规模较年初减少4.2 万亿元。银行理财业务存量整改任务基本完成。防范化解大型企业集团风险取得了积极进展。互联网平台企业相关金融业务整改有序推进。

其三，持之以恒地防范化解金融风险，确保了金融业稳健运行。全年共处置银行业不良资产3.1 万亿元。高风险银行保险机构处置有序推进。类信贷影子银行规模较年初减少4.2 万亿元。银行理财业务存量整改任务基本完成。防范化解大型企业集团风险取得了积极进展。互联网平台企业相关金融业务整改有序推进。

其四，不断深化银行业保险业改革开放，提高了银行保险机构市场竞争能力。认真开展了股东股权和关联交易专项整治。会同财政部门累计批复2100 亿元地方政府专项债补充中小银行资本。推动浙江省联社改制组建浙江农商联合银行。规范发展第三支柱养老保险迈开步伐。持续推动车险综合改革，实现“降价、增保、提质”目标。偿付能力监管规则（Ⅱ）建设完成。批准一批中外合资、外方独资金融机构筹建或开业。深化国际监管合作，成功举办了2021 年国际咨询委员会（IAC）两次会议。

其五，扎实推进了制度建设补短板，使金融监管机构不断完善。监管机构完善了监管法律法规框架，全年修订出台规章14 部、规范性文件44 件。发布公司治理准则、董事监事履职评价、大股东行为监管、绩效薪酬追索扣回等监管规定。

其六，切实提高了依法监管水平，显现了监管的权威性和严肃性。全年处罚银行保险机构3870 家次，处罚责任人员6005 人次，罚没26.99 亿元。加强金融消费者权益保护，推动减免服务收费3692 亿元。

其七，深入推进全面从严治党，确保了金融监管警钟长鸣。大力加强政治机关建设，持续推进党建与监管有机融合。切实履行全面从严治党主体责任。着力建设高素质专业化监管干部队伍。坚定不移正风肃纪反腐，依法查处郭鸿、韩沂、李林、蔡江婷、李国荣等一批严重违纪违法案件。全力配合中央巡视工作，扎实推进金融反腐败工作。

根据央行以及银保监会工作精神，2022年金融监管工作的重心是确保经济金融大局稳定，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神以及中央经济工作会议精神，弘扬伟大建党精神，坚持全面从严治党，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面地贯彻新发展理念，持续提升金融服务实体经济质效，切实提高监管前瞻性和有效性，坚决守住不发生系统性金融风险底线，深入推进银行业保险业改革开放，加快金融业数字化转型，着力推动经济社会高质量发展。总之，2022 年是打好防范化解金融风险攻坚战第二年，将继续做好风险防控工作，坚决打赢防范化解金融风险攻坚战，严守不发生系统性风险底线。并明确了金融监管工作的重点是促进国民经济良性循环、合理增加融资供给加大对实体经济的支持力度、在金融领域为资本设置“红绿灯”、加快农信社改革等重要内容。具体看，金融监管工作将着重体现在五方面：

首先，全力支持稳定宏观经济大盘，让实体企业尤其是中小微企业获得更多金融信贷资源的倾斜。

2022 年银保监会会议要求要努力促进国民经济良性循环；按照稳字当头、稳中求进的要求，全力支持稳定宏观经济大盘；合理增加融资供给，做好“十四五”规划重点领域和重大项目融资保障；支持适度超前开展基础设施投资；促进中小微企业融资增量、扩面、降价；创新支持国家重大科技任务，更好地服务关键核心技术攻关企业和“专精特新”企业等。

很明显，这些金融监管要求紧扣中央经济工作会议部署的今年核心任务，也就是“稳字当头、稳中求进”。从经济层面看，首先是稳增长，短期发力的重点是投资和消费；从拉动投资方面看，投资主要是投向重大基础设施建设、科技创新与“专精特新”企业、绿色发展、乡村振兴等领域，重点保持这些产业的资金需求。因为支持这些产业能在短期内拉动投资、促进经济增长；且这些领域符合我国长远发展的战略方向，不仅可以在短期内形成促进增长的动能，长期看还能优化发展结构，提升经济发展质量。

显然，对于这些监管要求，需要各级政府、各银行金融机构、各产业经济主体加强联系与沟通，做好信息对接，并做好投资规划，使银行金融机构信贷支持与产业融资需求能够有效融合；尤其是银行金融机构更应对这些监管要求引起高度重视，搞好信贷资金统筹，落实好项目资金安排，集中专门力量，加大对上述产业领域的信贷支持力度，让金融信贷能够做到精准发力，为破除实体企业融资难、融资贵创造有利条件，为中国经济稳增长夯实金融服务基础。

其次，因城施策促进房地产业良性循环，为房地产业获得涅槃重生创造有利契机。

2022 年银保监会会议要求坚持不懈防范化解金融风险，继续按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，稳妥处置金融领域风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线；妥善应对不良资产反弹；坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，持续完善“稳地价、稳房价、稳预期”房地产长效机制，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展；严厉打击违法违规金融活动，严肃整治“代理退保”乱象。

这些监管要求，道破了当前金融风险的实质，因为当前金融风险主要由两类风险组成：一是金融体系内部的风险，也就是自身经营管理不善带来的风险；二是来自于经济体系中出现新的潜在风险，即由于产业发展与金融信贷交融所产生的风险，这种风险可能对金融体系或金融机构形成较大的风险外溢。这就显示了我国当前化解金融风险要坚持“两条腿”走路的方针：即不仅要对过往经济金融领域中形成的存量风险实施继续攻坚化解工作，又要对高风险金融机构搞好处置，要坚持“一行一策”，这就要求各级地方政府、各银行金融机构、各类市场经济主体形成风险化解共识，压实地方政府、股东和监管机构等各方责任，通过各方发力，协作有序地推进高风险金融机构的处置。

同时，也要看到，由于严监管趋势持续，今年房地产业仍将处于下行区间，这样就会使房地产业继续保持较高的行业风险，这种风险短期内也将难以得到有效化解。这就要求各级政府、各银行金融机构、各房地产企业对于银保监会的监管提醒一定要保持高度重视，要坚守“房子是用来住的、不是用来炒的”的监管定位，进一步优化房地产调控的金融政策，持续完善“稳地价、稳房价、稳预期”房地产长效机制。因为房地产市场关联性强，对整个国民经济的拉动效应非常明显；房地产行业和金融关联较深，房地产行业的企稳可以避免由房地产市场引起的风险；只有确保了房地产市场的长期健康发展，使房地产业风险得到有效化解，整个金融风险才有可能消失，实现稳增长的各种隐患才能消除，有利金融环境才能最终形成。

第三，在金融领域为资本设置“红绿灯”，有效遏制产业资本的任性行为，有效防化金融风险。

2022 年银保监会工作会议强调要坚决防止资本在金融领域无序扩张，在金融领域为资本设置“红绿灯”。坚持“两个毫不动摇”，充分发挥资本在金融活动中的积极作用；依法加强对资本的有效监管，筑牢产业资本与金融资本的“防火墙”，加强对股东的穿透式监管，严防银行保险资金被用于盲目“加杠杆”；强化金融反垄断和反不正当竞争。

众所周知，我国各类大型互联网平台外部性非常强，在进入金融行业、开展金融业务初期，在提高交易效率、提升用户体验、增强金融服务可得性等方面发挥了积极作用，这是正外部性效应的显现；但事物总有两面性，由于监管机制缺位以及监管力量不足，使得监管在一定程度上出现“空档”和“失灵”现象，加上近年我国互联网平台金融业务的扩大和交叉以及竞争态势的改变，一些新的问题和风险开始出现并不断集聚，行业负外部性也不断显现。尤其一些产业资本千方百计挤进金融产业领域，一旦这些产业资本进入金融领域，就会在金融领域进行无序扩张，比如我国金融业在高速增长阶段吸引了各类资本进入，产业资本参股特别是控股金融机构后，如出现违规关联行为，就可能使商业风险转化为金融风险，极大地滋长了金融扩张的肆虐性、盲目性和混乱性，在更大范围、更深程度上推升了我国金融风险，更对我国金融业风险的聚集与扩大产生极大的推动效应。

这是当前我国银行金融业重要风险的滋生源，各银行金融机构、各产业资本应对银保监会的监管要求引起高度重视，今年以及今后对产业资本进入金融领域将会提高门槛，并设置更多的监管“红灯”或“禁区”，银保监会也将会进一步深化反垄断和防止资本无序扩张的监管，以推动平台经济规范健康发展。所有这一切银行金融机构与产业资本都应心知肚明，应坚持问题导向，加强制度建设，牢牢监控产业资本在金融领域的一举一动，作为银行金融机构不应盲目贪图产业资本所释放的“暂时性”红利，而应立足长远，把金融长远利益放在首位，应提高对产业资本真实面目的认识能力，应进一步加强和改进金融监管方法，防止产业资本在金融领域垄断和无序扩张，以消除金融业可能存在的风险隐患，确保金融业稳健发展。

目前来看，依法对资本进行有效监管将采取三个步骤：一是采取有效措施防止资本无序扩张，对资本任性行为进行有效约束。资本无序扩张问题是近年来监管层高度警惕和重视的问题，在金融领域尤其如此。随着金融科技快速发展，平台公司和互联网机构利用资本监管薄弱之处，规避监管，在金融领域进行资本无序扩张。对此，应正确认识和把握资本的特性和行为规律。要发挥资本作为生产要素的积极作用，同时有效控制其消极作用。要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。同时，在金融领域设置资本“红绿灯”，既要防范资本无序扩张对金融运行安全的危害，抑制资本秉性中不利于经济金融稳定、共同富裕的因素，又要充分调动资本对社会资源优化配置的功能，即提高资本运作的效率；就是要坚决守住不发生系统性金融风险底线，防止发生金融“事故”。基本原则就是坚持“两个毫不动摇”，充分发挥资本在金融活动中的积极作用。二是合理设置资本“红绿灯”，让资本运行在合法轨道上。资本的“红绿灯”实际上包含两方面功能：绿灯，行！就是要坚持“两个毫不动摇”，充分发挥资本在金融活动中的积极作用。红灯，停！就是要限制资本无序扩张，遏制资本依托互联网、大数据等新技术野蛮生长、盲目“加杠杆”。规定凡在金融领域内活动的资本，无论是持牌机构还是非持牌机构，均应受其约束。按照会议精神，至少需要强化两个层面的资本监管：一方面，加强对持牌机构的资本监管。通过强化资本监管，有效发挥资本对资产扩张约束和资源配置优化的作用。将通过地方专项债补充中小银行资本将。另一方面，加强对平台资本的监管，隔离产业资本与金融资本风险，实施穿透监管，筑牢产业资本与金融资本的“防火墙”，加强对股东的穿透式监管，严防银行保险资金被用于盲目“加杠杆”；加强对银行保险机构股东资格及行为的监管，重点是依法整治非法获取银行股权、股权代持、隐形股东等行为。同时，强化金融反垄断。根据近年来监管部门发布的一系列制度规定，规范金融科技企业发展，强化该领域的反垄断，做好三方面监管：即强化统一监管，完善和细化互联网贷款、线上理财等业务管理要求；强化对金融控股集团的监管，约束资本无序扩张。此外，强化大型科技平台的反垄断监管，从规范银行保险机构与金融科技平台合作入手，包括对助贷款、联合贷款行为的规范。最为重要的是，进一步强化持牌经营，凡从事金融均需纳入监管，这是防止资本无序扩张的最强手，坚持金融业务持牌经营规则，严厉打击“无照驾驶”行为，避免各种“伪金融科技”的干扰。三是对资本依法监管，防止其盲目扩张。按照凡是持牌均需纳入监管的原则，除了要按照监管职责，厘清监管边界、加强监管协同外，还需构建和完善行为监管体系。要将对资本的监管真正由机构监管向行为监管转化，要让“坏”资本无处遁形，不留监管死角。同时，要遵循“两个毫不动摇”，管好资本的“红绿灯”。探索完善具有我国特色的“监管沙盒”，对新型、未经测试的技术适用以及现有技术在新场景的应用会带来风险性，要经过“监管沙盒”的压力测试方可投入市场运营。其核心是坚持以人民为中心，强化投资人适当性管理。

第四，持续推进金融改革尤其是农社信改革，有效防化农村中小金融机构风险。

2022 年银保监会工作会议提出，要扩大银行业保险业高水平对外开放，积极服务国家重大开放举措，推动金融机构加大对共建“一带一路”项目支持力度。金融是实体经济的血脉，扩大银行业保险业高水平对外开放就是推动我国银行保险业高质量发展，提升金融服务实体经济能力。同时，加快构建双循环新发展格局，让市场主体更好利用两个市场、两种资源。而且，随着改革开放的不断深入，金融业将迈向市场化、法治化、国际化，在此过程中必须不断深化金融机构改革，优化金融组织结构。

根据银保监会会议精神，2022 年要按照加强党的领导、落实各方责任、规范股权关系、健全公司治理、普及专业管理的指导原则，“一省一策”加快推进农信社改革。持续推进中小金融机构兼并重组，支持加快不良资产处置。其中，农信社改革、中小金融机构兼并重组尤其受市场关注。对此，下一步农信社改革的方向是：农信社改革与中小金融机构兼并重组，不仅通过改革、市场化方式防范化解风险，补齐中小金融机构发展短板，极大地提升金融支持小微民营企业、三农等实体经济部门的能力。同时，对于省联社改革，监管部门一直明确要按照因地制宜、“一省一策”的原则，不搞“一刀切”。这就是说，目前各省联社改革也均应坚持上述原则。只有充分考虑东、中、西部不同地区差异，把提高农信系统整体的发展能力作为改革的基础，把深化省联社改革与提高农信系统的风险防控能力作为重点，一手抓深化改革，一手抓风险处置，才能支持农信机构持续健康发展，更好地服务乡村全面振兴。

最后，加强反腐败斗争，为金融监管培育一支过硬的监管队伍。2022 年银保监会工作会议强调“从严治党”和“金融反腐”，对于金融监管队伍提出了更高要求。众所周知，没有一支过硬的监管队伍，就不可能开展好金融监管工作，“打铁还须自身硬”。由此，2022 年金融系统必须认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要把党的政治建设摆在首位，以政治建设为统领，毫不动摇推进全面从严治党，全面加强政治建设。坚定不移深化反腐败斗争，严肃查处重大风险事件背后的利益输送、监管失守问题。用好“四种形态”，坚持“五位一体”协同推进。坚持不懈正风肃纪，落实中央八项规定精神及其实施办法，持续整治“四风”问题。推动构建“亲”“清”监管关系。深刻剖析赖小民等反面典型，大力建设忠诚干净担当的干部队伍，继续深入推进金融系统反腐败斗争，确保金融系统的纯洁性和廉洁性。不断提高系统党的建设质量，压紧压实“两个责任”，持续推进党建与业务深度融合。不断取得作风建设和反腐败斗争新成效。要扎实推进机构整合融合，努力建设忠诚干净担当专业的监管干部队伍，确保机构改革与监管工作“两不误、两促进”。为金融业可持续发展营造良好生态环境。