山东矿区生态环境网络化治理研究

高晓霞

（济宁市任城生态环境监控中心，山东济宁 272000）

1 引言

随着矿区生态环境治理的公共环境日益复杂化，矿区生态环境治理事务变得更加复杂，单一主体的矿区生态环境治理模式难以适应这一变化的需要，导致当前我国矿区生态环境治理过程中投入与产出不成比例［1-3］。随着治理理论的发展，治理理论逐渐取代了公共管理理论，其中典型的治理理论——网络化治理具有效率化、灵活性特点，能够很好地适应当前矿区生态环境治理的需要，因此，有必要将网络化治理理论引入矿区生态环境治理之中，加快实现我国绿色矿区建设进程，实现我国经济的可持续发展［4-5］。

2 矿区生态环境网络化治理理论

矿区生态环境是矿区内影响人类生存与发展的一切因素的总称，可以对人类的生存与发展产生间接的却持续而长远的影响。矿区生态环境问题则是指人类为谋求其自身的生存和发展，而对矿区内的资源开采并加以利用，但是在这一过程中对矿区的自然环境造成了破坏与污染。

矿区生态环境治理是对矿区内煤炭等资源开发和利用过程中可能给矿区生态环境带来负面影响的行为加以控制，对有可能对矿区生态环境造成污染与破坏的行为加以约束，并积极引导和组织相关主体承担相应的矿区生态环境治理责任的一切治理活动。在矿区生态环境治理过程中，政府主要通过计划、组织、协调、监督和激励五大职能，协调矿产生产发展与矿区生态环境保护之间的关系，使之达到一方面可以满足社会对矿产资源的需要，另一方面又不影响和破坏矿区生态环境的目的，保障矿区矿产工业可以实现绿色健康、协调可持续的发展。

3 矿区生态环境治理概况

3.1 矿区环境治理总体效果明显

矿产开采导致矿区自然环境的稳定性受到了极大的威胁。早期矿区开采片面追求经济效益而忽略环境效益以及矿区开采技术的不成熟，使得矿区自然生态环境受到了极大的破坏，矿区地质塌陷现象严重，水土流失形势严峻。需求量的增加引起的矿区开采力度不断增强，对矿区生态环境的破坏程度越来越严重。再加上许多老矿区遗留了很多生态环境问题没有得到彻底解决，治理力度远远赶不上破坏的速度，造成生态赤字不断加大的局面。随着矿区生态环境治理力度的提升，我国矿区生态环境治理工作取得了阶段性进展。

山东省某市是典型的资源型城市，矿山企业多，矿山开采带来了大量的生态环境问题。该市自被列为资源枯竭型城市试点市之后，积极进行了城市转型，大力开展矿区环境保护和治理。该市国土资源局、财政局积极争取国家无偿资金5 亿多元，与各区（市）共同开展矿区环境修复治理工作。据统计，在某矿区境内治理矿区塌陷区就达到了7 万余亩，虽然治理过程中存在一定的缺陷，但是总体效果明显，实现了矿区环境的治理改良，矿区环境的可持续发展得到一定的保障，矿区相关群体的利益实现了一定程度的保护。

3.2 矿区环境治理机制不断完善

1972 年环境治理的问题开始进入国家决策层面，各地方政府也相应地建立起与本辖区范围相适应的环保部门，至此形成统一与分散相结合的治理体系。统一治理是指国家层面与地方层面的各级政府环保部门作为统管部门，对行政区域内存在的一系列环境保护问题进行统一监督治理；分散治理是指国土资源、矿业、林业、农业、水利等作为分管部门，分别对各自行政权力范围内的环境保护工作监督治理。某市于1980 年成立了专门的环境保护部门，即环境保护局，并与其他部门共同构成了矿区环境治理体系，矿区环境保护机制越来越完善。矿区环境保护主要职能部门见表1。

表1 矿区环境保护主要职能部门

3.3 矿区污染防治工作效果显著

某市政府部门加强对矿区内重点污染企业的日常环境保护监督，坚持做到了每周检查，在矿区内部实行行政审批制度，审批的重点对象是矿产资源开采。政府依据矿区环境治理的相关法律法规，对矿区矿产资源的开采严格把关，对采矿权申请人提交的申请进行调查研究。另外，该市政府还实行定期抽查制度，对矿区内重点的42 家企业进行定期抽查，对排污量严格把关，矿区污染防治工作取得明显成效。

4 矿区生态环境治理不足之处

以某矿区为例可以发现，在实际的矿区生态环境治理过程中，一方面矿区生态环境问题具有复杂性，牵涉治理对象多样性，另一方面随着公民参与意识的增强以及经济技术的发展，越来越多的公民和社会组织愿意参与到矿区生态环境治理的过程中，而当前以政府为单一治理主体的矿区生态环境治理模式，显然难以适应这一现实变化的需求，其不足之处凸显出来。

4.1 参与主体有待多元化

当前我国矿区生态环境的治理，主要依赖于当地政府、企业、居民等多元主体，在实际的治理过程中，对于多元治理主体的依赖程度参差不齐。首先，对于政府主体的依赖程度较大，以至于过度依赖政府主体的治理，而其他主体的治理活动被忽略，久而久之呈现出其他主体被动参与和参与不足的现象。过度依赖政府治理有两方面的原因，一方面政府权力的权威性、政策的强制性，使得政府主体在矿区生态环境治理中可以发挥其他参与主体所不能比拟的强有力的作用；另一方面，矿区政府受到绩效考核的影响，为达到当地GDP 绿色考核指标，对于实现矿区可持续发展非常重视，因此参与矿区生态环境治理工作的积极性较高，与其他主体参与积极性较低的状态形成强烈的对比，在实际的治理过程中便出现了过度依赖于政府治理的局面。

其次，其他主体参与不足的原因也是多方面的。对于矿区企业而言，矿区生态环境问题的产生是由于矿区企业对矿产资源掠夺式的开采，矿区企业这种非理性的开采动机则在于采矿行业的高额利润。而与采矿行业高额利润形成强烈对比的是，矿区生态环境治理需要投入大量的资金，却不能为矿区企业带来直接的经济回报，因此矿区企业在缺乏有效的监管机制和惩处机制的情况下，缺少主动承担治理矿区生态环境责任的积极性。对于矿区居民等利益相关者而言，参与不足的原因一方面在于他们自然资源产权意识薄弱，对于矿区生态环境治理的主体意识不强；另一方面在于矿区居民参与矿区生态环境治理是私人执行社会公共规范的一种行为表现，这种社会规范的私人执行成本是高昂的，矿区居民在执行过程中生命与财产安全容易受到威胁，导致矿区居民参与积极性不高，参与不足。过度地依赖政府治理，虽然依托政府的政策手段在短期内可以取得成效，但从长远来看，相关治理主体如果不配合，将影响治理政策实施的效果和矿区生态环境治理的进度。

4.2 参与机制有待完善

当前矿区生态环境治理中，由于涉及问题的复杂性和涉及对象的多样性，政府部门尝试积极主动地支持其他主体参与其中，努力实现参与主体的多元化。但在实际的矿区生态环境治理过程中，长期以政府为单一的治理主体，并没有形成一套完善的参与机制，方便政府部门以外的主体参与进来。

在现实中，没有明确的规章制度和政策性文件，对于除政府以外的非政府组织、媒体及矿区居民如何参与矿区生态环境治理过程，以及在参与的范围、参与的形式等方面缺乏明确而详细的说明，造成实质上仍是政府单一主体的治理模式的局面。由于参与机制的不健全，导致与矿区生态环境问题相关的主体在遇到具体的环境问题时处于被动的局面，不清楚应该以何种方式参与其中，更不清楚何种参与方式是行之有效的。

4.3 政府部门协调能力有待提升

政府部门因其权威性以及掌握信息的相对全面性，即使有除政府以外的相关主体参与治理的过程，政府也必须处于核心地位，对其他主体的参与发挥协调和指导的作用。随着越来越多的政府以外的相关主体被纳入矿山生态环境治理过程中，政府的职能被赋予新的内涵，政府不再是“划桨者”，其职能逐渐向“掌舵者”转变，日常的工作也不再是自己怎么做好一项工作，而是如何合理地去协调各合作伙伴共同去完成这项任务。因此，对政府的管理工作提出了更高的要求，政府部门相关协调能力急需提升，以有效推进矿山生态环境治理工作。

5 矿区生态环境网络化治理框架

在明确了战略目标，选择好合作伙伴，确定政府系统集成地位的前提下，基于多元主体的共同利益，将各个网络治理主体纳入矿区生态环境治理平台，便形成了矿区生态治理网络结构模型。在这一网络结构模型中，应该涉及当地各级政府及相关部门、矿区企业、矿区居民、相关传媒及非政府环保组织（环保NGO）。以山东省某矿区为例，在矿区生态环境治理过程中，多元主体应该包括山东省省级政府及其相关部门、某市政府及其相关部门、矿区所在区的区级政府部门、矿区居民、新闻媒体、矿业企业以及环保NGO。

形成一个以省级政府与市级政府以及县区级政府各部门之间，政府与矿区企业、矿区居民、新闻媒体、环保NGO 之间，矿区企业与环保NGO、矿区居民、新闻媒体之间等多元主体，共同参与、互动的矿区生态环境治理网络，以突破当前矿区环境治理中所存在的局限，形成相对完善的网络治理结构模型（见图1），以适应矿区生态环境治理的需求。在当前阶段，根据政府工作的实际需要以及相关专家学者共同讨论网络问题的结果，可以确定的网络类型主要有6 种，而这些不同类型网络的划分，不仅仅在于形式上的不同，还取决于它们服务的目的不同。其中，服务合同网络是使用比较广泛的一种网络类型，主要是政府通过契约条款作为组织工具，将不同的主体联结在一起形成网络的一种模式。

6 结语

我国对于矿区生态环境保护与治理从20 世纪80 年代开始，直到2000 年才开始形成规模，矿区生态环境治理逐步走上制度化和法治化的轨道，形成了配套的法规政策体系，另外，在土地复垦以及矿区“三废”的处理方面也取得显著成效。但受到传统思想的影响，人们对于矿产资源的代际公平缺乏认识，再加上矿区生态环境治理过程中并没有形成完善的治理框架结构，导致矿区生态环境治理的滞后与整体治理效果不佳。本文以此作为研究背景，以山东省某矿区生态环境治理为例，分析我国矿区生态环境治理的现状与存在的问题，并简要分析问题存在的原因。以网络化治理理论为基础，在网络化治理视角下对矿区生态环境治理问题提出解决对策，即形成以政府作为系统集成的矿区生态环境治理模式，明确政府在矿区生态环境网络化治理中的职能。

纵观近几年国际国内公共事务治理的现状，在我国矿区生态环境治理中引入完善的多方合作治理网络，不失为一种有效的途径。在治理过程中，将除政府以外的企业、社会组织和社会大众纳入同一个治理网络之中，多元主体通过网络内部的信息共享平台，顺畅地表达自己的意见和诉求，发挥各自的专业优势，为矿区环境治理建言献策，共同推进矿区环境治理的进程。