环境噪声污染防治问题与对策研究——以广州市为例

许七杰 田娟 王进 周娜 杨今

（广州市环境保护科学研究院，广东广州 510620）

1 引言

近年来，随着城市快速发展，工业生产、交通运输、城市建筑等经济活动以及人口密度增加带来的环境噪声污染日益严重，治理城市噪声污染已经迫在眉睫。

2 广州市环境噪声污染现状

“十三五”期间，广州市声环境质量总体一般，呈现下降趋势。2016—2020 年，广州市昼间区域环境噪声平均值分别为55.3，55.3，55.5，55.6，55.7 dB（A），呈现逐年升高的趋势。2016—2020 年，广州市昼间道路 交 通 噪 声 平 均 值 分 别 为69.0，69.0，68.9，69.3，69.3 dB（A），噪声强度起伏不大。

3 广州市噪声污染防治的主要问题

3.1 缺少噪声污染防治地方性法规，执法震慑力不足

2019 年《广州市环境噪声污染防治规定》被废止［1］。广州市暂没有专门的噪声污染防治地方性法规，也没有纳入噪声污染防治有关内容的生态环境领域综合性的地方性法规。目前广州市噪声污染防治依据国家和广东省的有关环保法、环保税和噪声法等要求开展监督管理。另外，噪声污染防治的执法处罚手段单一且力度不够，未与环保法规定的按日计罚、再犯从重、双罚制、查封扣押等结合起来，同时违法行为的成本较低，导致执法震慑力不够，反复违法行为发生。

3.2 缺少统一规划部署，各部门职责划分不清

广州市噪声污染整治未统一规划部署，没有近中远期规划及总的目标、思路和措施，各部门未形成噪声污染防治综合整治合力。广州市未设立专门噪声污染防治的管理机构，且配备噪声管理专职人员不足。实际噪声污染防治工作中，存在职能部门（特别是道路交通和社会生活噪声管理部门）职责划分不清、缺乏良好的协调机制等问题。

3.3 噪声源头防控不足，加大事中事后监管难度

广州市城市规划中未重视声环境保护，空间分布不合理，产生噪声扰民问题；未明确制定专项规划中需要开展声环境影响评价的专项规划类别；广州市未制定过噪声污染防治规划，且环保规划中有关噪声的内容也不多。

目前正在进行环评审批制度改革、“放管服”改革和优化营商环境改革等，建设项目环境准入逐渐从加强事前控制转移到强化事中、事后监管，广州市缺乏建设项目规划、选址的指引，导致事前没有做好规划，项目落地后存在建成噪声即超标的情况。

3.4 四大类噪声污染防治与监管问题

建筑施工噪声：城管部门和生态环境部门均反馈建筑工地数量增多，无证夜间施工呈多发频发态势；部分投诉案件明确指出一些施工设备噪声过大。

交通运输噪声：交通噪声污染呈恶化趋势，道路路面噪声污染严重。沿道路线后建环境敏感建筑建设单位、开发商未落实降噪责任，房地产销售隐瞒噪声环境不利信息；交通噪声取证困难，技术设备有待加强。

工业噪声：环境影响评价和排污许可制度改革后，对大量噪声污染企业仅需进行环境影响登记表备案，没有纳入排污许可，也不再进行排污申报和收费。小型加工企业噪声污染防治意识不强，采用落后高噪声设备或工艺，噪声治理及管理不到位。

社会生活噪声：社会生活噪声监管涉及公安、城管、生态环境等多个部门，易出现管理交叉、执法主体不明确的情况，难以有效解决问题。餐饮、娱乐、商业等人为活动噪声监管存在空白，没有明确监管主体和要求。

3.5 监管能力不足，缺少科技支撑

广州市噪声污染防治监管部门配备的专职人员和噪声监测仪器设备不足，暂无先进的技术手段支撑开展非现场监管。噪声环境政策技术研究投入不足，不能够适应社会发展的新形势、新任务的要求，存在噪声法配套的要求落实不到位，噪声污染防治规划、目标及考核缺失等现象。噪声行业技术支持力量分散，且技术支持部门之间未建立资源和信息共享平台，难以形成统一力量解决噪声突出以及交叉领域噪声污染等问题。

4 国内先进城市噪声污染防治经验

4.1 北京市

北京市噪声污染防治法规政策体系完善。噪声监管职能划分清晰，已形成各部门分工负责的协调联动机制，推动实现各类噪声的有效监管。北京市要求新建居民住宅的建筑设计文件、住宅买卖合同和住宅销售文件中明确建筑隔声情况和所在地声环境状况，保障购房人的知情权和环境权益。北京市要求夜间建筑施工产生噪声超过规定标准的建设单位对影响范围内的居民给予经济补偿。北京市制定了高噪声施工作业、设备及设施目录和工业噪声排放的负面清单。2008 年，北京市组织建设了全国最大的噪声自动监测网络（共有108 个监测站点），对全市环境噪声实行24 h 监测。2011 年，利用噪声自动监测数据和例行监测数据，北京市制作了五环内700 km2的噪声地图。

4.2 上海市

上海市建立了完善的噪声政策管理体系，出台了道路交通、民用机场和环境保护等地方性法规，以及社会生活、文明施工、夜间施工等配套性政策文件。2015 年，上海市制定了建筑施工噪声在线监测系统的技术规范，截至2018 年年底上海市建筑工地已安装1 570 套噪声在线监测系统。针对建筑工地夜间施工实行严格的施工许可总量控制，如房屋类建设工地夜间施工实行“做3 休1”及当月施工累计不超过15 d 的总量控制要求。上海市公安部门在全市典型位置试点安装了33 套“违法鸣号现场查处辅助系统”，执法模式由现场辅助执法升级为非现场执法，对严管严控机动车违法鸣号起到了很好的震慑作用。社会生活噪声法明确了社会生活噪声职能划分，并规范了公园、住宅小区等公共场所噪声认定标准［2］。自2011 年上海市启动“上海城市噪声地图系统”研究项目，先后绘制了典型试验区噪声地图、外环区域约700 km2城市噪声地图（其中3D 地图约500 km2）和动态噪声地图。

4.3 深圳市

深圳市注重噪声防治法规政策体系的构建，其对1993 年出台的地方性法规先后进行4 次修改，后配套出台建筑施工和交通噪声技术规范、编制指南、编制要点、管理办法等政策文件。深圳市注重噪声源头预防，包括噪声规划、区划、噪声地图、交通噪声防护距离等［3］。坪山区创新建筑施工噪声监管手段，对未取得许可仍超时作业的施工单位进行“远程喊停”［4］，及时制止建筑施工噪声污染行为。为避免交通噪声对噪声敏感建筑物的影响，立法中增加建设部门的监管职责、房地产开发经营者在房地产买卖中的职责；还增加行政处罚的手段（按日计罚、再犯从重等），提高处罚额度。深圳市注重噪声相关的政策研究，在经济上加大先进技术推广和扶持力度等。

5 广州市噪声污染防治的对策

5.1 健全法规政策体系与加大处罚力度

结合广州市实际情况，制定噪声污染防治政府规章，用以指导各级各部门噪声污染防治工作。从注重噪声污染源头控制（规划、区划）出发，进一步明确各部门职责分工、细化四大类噪声污染防治要求、强化噪声法律责任、探索降噪经济激励手段等，形成齐抓共管、各司其职的噪声污染防治工作机制。按国家噪声法要求及时组织制定并印发实施噪声污染防治的配套政策文件。结合环保法规定的按日计罚、再犯从重、双罚制、查封扣押等进行噪声污染防治执法处罚。

5.2 加强源头预防

制定噪声污染防治专项规划或者在生态环境保护规划中加强噪声污染防治的内容［5］，明确噪声污染防治的主要思路、目标指标、四大类噪声污染防治的主要任务及保障措施等内容；编制详细规划及城市设计中的噪声污染防治要求，将噪声污染防治要求纳入规划设计条件，指导规划实施和项目建设阶段落实噪声污染防治工作；在广州市国土空间规划及综合交通体系等规划编制过程中，组织开展环境影响评价，将声环境影响评价作为重要内容，从保护声环境、减轻噪声影响角度优化规划；加强规划环评、区域环境评估的噪声污染防治，并制定相关技术规范。

5.3 四大类噪声防治对策

建筑施工噪声：严格夜间施工要求，建立夜间施工时间总量和优化调配机制，实现夜间施工证明发放规范化；制定广州市高噪声设备工艺认定标准或技术规范，建立低噪声施工设备推荐名单，鼓励建筑企业使用低噪声设备。

交通运输噪声：对于噪声投诉较多的敏感建筑物，按照“后建服从先建”原则，明确噪声防护责任。完善商品房销售现场信息公示制度，增加周边声环境不利因素信息，并在售房合同中予以明确。在噪声敏感目标邻近区域和敏感时段实施车型控制、车流控制。建设道路噪声自动监测网络，实现非现场监管。

工业噪声：制定重点企业噪声整治计划并由责任企业组织实施、监测和整改；建立低噪声工业设备和工艺推荐信息平台，鼓励企业使用低噪声设备和工艺。针对高噪声工业企业和其他对居民产生噪声影响的主要行业，制定选址建设指引，明确噪声防治要求，供相关企业在投资建设前参考。

社会生活噪声：在法律法规政策中明确公安、环保、城管、林业园林等部门对社会生活噪声监管的职责分工，探索建立社会生活噪声分类分级处理机制；建议明确餐饮、娱乐、商业等人为活动噪声监管主体为公安部门或城管部门，并制定监管要求。

5.4 加强监管能力与科研资金支撑

加强各部门噪声监管能力建设，设有负责噪声管理的机构，配备必要的管理人员、执法人员和仪器装备，加强人员培训，形成一支能力强的噪声监管队伍。

生态环境、规划、交通等部门组织研究开发适合广州市噪声地图系统等相关模型技术。将噪声地图与城市规划GIS 平台结合起来，开展建立城市噪声管理平台技术研究。针对交通噪声污染严重区域，研究应用实施环境噪声大数据、噪声地图和低噪声路面等噪声污染防治技术。

建立稳定的财政投入机制，保障噪声污染防治相关的研究及工作经费。严格征收噪声环境保护税，贯彻落实好现行促进声环境保护和污染防治的税收优惠政策。设立声环境保护专项资金，用于低噪声设备相关补助及噪声污染防治相关活动，鼓励企事业单位和公众、社会组织等申请专项资金。

6 结语

针对噪声污染防治工作的主要问题，广州市应制定出台地方性法规以及配套政策，明确各部门职责，加强源头预防，成立监管队伍，同时提供科研资金支撑，从而进一步改善声环境质量，为公众提供健康的声环境。