突发事件档案管理优化研究——基于词频统计与分析

文/湘潭大学公共管理学院 陈蝶

自2020年《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》）公布以来，得到档案学界以及档案工作部门的广泛关注。《办法》明确了重大活动和突发事件档案定义范围，对档案机构职责分工、突发事件档案管理要求以及突发事件档案利用开发等方面进行明确，为后续突发事件档案管理工作提供了基础保障。在总体国家安全观的宏观指导下，加强突发事件应急管理，从而提升突发事件档案管理能力，促进我国档案工作健康发展。

研究发现，目前我国突发事件档案管理研究主要在预防措施、治理方法、体系建设3个方面。于海燕提出，应当建立4级预警机制来完善灾害预警运行体系。赵卫利等指出，预案内容应当包括组织领导、指挥系统建设、信息传输、危险评估、抢救措施、异地灾备、人员培训等方面；向立文等指出，管理机制应当分为防灾机制，建立健全自然灾害应急预案体系等。本文运用词频统计与分析方法，主要对《办法》的档案定义范围、档案机构职责分工、突发事件档案管理要求、突发事件档案利用开发，揭示突发事件档案管理现状4方面进行归纳总结。

一、文本词频统计

《办法》是重大活动和突发事件档案管理工作迈入规范化阶段的里程碑，应视为一个权威的研究对象。本文对《办法》进行词频统计分析，共5章30条，并利用社会网络分析方法对其进行解读。对《办法》章节进行编号处理，其中，第一章总则编号依次为Z1……Z7，第二章编号依次为G8……G13，第三章管理要求为L14……L24，第四章依次为D25……D28。编号字母对应章节名拼音首字母，重复时就依次后推，数字表示序列。第五章附则为具体实施时间，本文不予分析。本文首先利用分词软件对文本进行处理，剔除不必要的虚词；其次结合学科知识以及突发事件档案专业知识进行人工干预；最后利用社会网络分析软件描述分词与各条款之间关联程度，并对特征表现进行归纳。

二、突发事件档案管理现状

（一）明确宗旨定义。具体如下：

1.词频分布。《办法》顺应时代发展潮流，为突发事件档案管理工作提供指引，通过构建专门规定解决重大活动和突发事件档案工作及制度建设现存问题，进而满足社会公众需求。《办法》对重大活动和突发事件档案定义做了明确规定，从而促进了相应工作的健康开展。坚持“为党管档”“为国守史”的伟大使命，坚持以人民群众为中心，充分发挥突发事件档案资政、存史的重要作用。

分析发现，《办法》中有关宗旨与定义的词频分布具有以下特点：“国家”作为突发事件档案管理工作提供服务的首要主体，共现频次最高，为12次，其次是“纳入”“保管”“规定”都共现8次，“要求”共现7次，社会共现4次，其他词语共现数量较低。这些词频分布揭示了《办法》通过规定重大活动、突发事件以及重大活动与突发事件档案的定义，切实为其管理工作提供规范保障，进而充分满足国家与社会对突发事件档案价值的利用需求。

2.关联分析。以图1为例，关于定义与宗旨方面的核心词以蓝色方块图标表示，《办法》中各条款以红色圆形图标表示。利用社会网络分析软件进行可视化分析，借助Net Draw绘制关系图谱，并进行中间中心性分析。图标越大，其中间中心性越高，连线越粗，则表示某一词语与单条条款关联性越强。

图1 宗旨与定义方面关系图谱

从图1中发现，有关宗旨与定义方面的词语分布在《办法》各个章节，表示突发事件档案管理工作的“民本性”与“服务性”贯穿整个文本始终。而单条条款对某些词的关注，主要体现在以下方面：总则第二条（Z2）的中间中心性最高，说明其与宗旨定义方面的词语最为亲密；紧接着的是Z4、Z5、L14。其中，Z2最关注的核心词是“国家”“社会”“安全”；Z4关注的核心词是“安全”；Z5关注“安全”“保管”“组织”；而L14最关注“国家”“社会”“制度”。此外，突发事件档案管理工作是一项全国性工作，“国家”一词的中间中心性最强，与各条之间关联程度最高。在总体国家安全观的指导下，突发事件档案是国家档案资源体系的重要组成部分，对于总结突发事件的规律和经验、实现档案存史、资政、育人的价值具有重要的意义。

（二）规定职责分工。主要有以下两方面：

1.词频统计。在突发事件档案管理工作运行过程中，《办法》对相关部门职责进行了明确分工，例如档案主管部门统筹协调、相关应对部门负责收集、档案馆负责保存等。《办法》在职责分工方面做了明确指导，优化了突发事件档案管理工作的职权结构，对国家档案管理事业发展具有推动作用。

《办法》中有关职责分工的词频分布表现如下：“责任”共现频次最高，达到27次，说明《办法》在职责分工方面格外强调责任归属问题；依次是“单位”“管理”“主管”，共现频次分别为23次、22次、14次，明确各单位管理责任；接着是“保管”“移交”“负责”“安全”“职责”等，对相应部门具体管理措施进行了说明；“接收”“办理”的共现频次均为2次。《办法》对于突发事件档案管理职责方面的规定具有主体多元性，既包括档案主管部门、应急管理部门，也包括档案馆。这些词频的分布，充分展示了《办法》在明确职责分工方面的指导作用，为之后突发事件档案管理工作提供了明确规范。

2.关联分析。利用Ucinet6社会网络分析软件和Net Draw描绘各词语与各条款之间的关联程度，并绘制关系图谱，见图2。

图2 职责分工方面关系图谱

根据图2可知，有关职责分工方面的词语分散于《办法》各个章节，但主要集中在第二章（G）中。关联程度则具体体现为：G9图标最大，中间中心性最强，与“责任”“职责”“办理”“负责”等词语保持紧密联系；紧接着是G8、L22、D26等条文。“责任”一词图标最大，其中间中心性最强，说明突发事件管理工作特别重视责任分工问题，依次分别是“管理”“主管”“单位”等词。分析可知，《办法》对管理工作职责分工方面，主要体现了社会分工理念以及人本管理理念，按照统一领导、分级管理的工作原则，方便不同主体明晰各自任务，在职责范围内推动工作开展。

（三）确定管理要求。主要从以下两方面进行统计和分析：

1.词频统计。《办法》在收集、整理、归档等一系列过程中，对管理主体、管理措施、管理要求等进行规范。比如，清单管理制度、提前介入要求、工作机制和通报制度等。为突发事件档案管理工作长期发展指明了方向，促进突发事件档案管理的多元化以及全面化。

《办法》在管理要求方面的词频分布具有以下特点：“责任”一词共现频次最高，为27次；依次是“管理”为22次；紧接着是“纳入”“规定”“要求”“归档”，充分说明了《办法》所蕴含对突发事件档案管理工作的要求。虽然“职责”“整理”“领导”等词共现频次较低，但由于文本的特殊性，亦具有重要意义。这些词频分布，充分揭示了《办法》对突发事件档案管理要求明确而清晰的指导。

2.关联分析。上述分析揭示《办法》在管理要求方面的词频分布，关系图谱见图3。

图3 管理要求方面关系图谱

根据图3可知，有关管理要求方面的词语主要分布在第三章（L）中。关联程度则具体体现为：第二十条（L20）图标最大，中间中心性最强，与“责任”“管理”“整理”“要求”等词语保持紧密联系；紧接着是L16、L18、L17等条文。L16最关注“职责”和“责任”，强调责任分工重要性；L18最关注“管理”和“纳入”；L17最“关注”“责任”和“要求”。此外，“责任”一词图标最大，其中间中心性最强，说明突发事件管理工作在管理要求方面特别重视责任分工问题，依次分别是“管理”“规定”“纳入”等词。《办法》对突发事件档案管理工作规定明确的管理要求，促进了相关管理机制的完善，从而为突发事件档案管理工作提供了管理思路。

（四）档案开发利用。具体方面分析如下：

1.词频统计。档案开发利用是检验突发事件档案管理工作质量的重要指标，也是档案管理核心工作业务。为实现突发事件档案的重要价值，档案开发利用工作不可忽视。

《办法》中有关档案开发利用词频分布具有以下特点：“利用”共现13次，“提供”共现6次，“数据库”共现4次，“价值”共现3次，“资源”“开放”“共享”等共现2次，“服务”和“便利”共现1次。档案开发利用方面词语集中分布于提供利用环节，揭示利用“数据库”以及其他“资源”实现档案信息的“开放”与“共享”，实现便利服务。

2.关联分析。从图4中可以发现单条条款与某些词语之间的关联，例如：D25图标最大，说明其中间中心性最强，与“利用”“提供”“共享”等词关联紧密；紧接着是D28条款，最关注“价值”“提供”等词；再次就是G10、D26、D27等条款。G10和D26最关注“提供”和“利用”等词，而D27则最关注“数据库”与“共享”，其中数据库蕴含众多突发事件档案信息资源，是提供利用的最佳方式。分析可知，《办法》对突发事件档案开发利用方面，强调提供利用与资源共享，即利用相关数据库充分实现信息资源共享，为社会利用提供便利服务。

图4 档案开发利用关系图谱

三、现存问题

（一）管理机制不够健全。首先，制度设置方面，《办法》中提出的档案事件管理机制过于简略，缺乏系统性、全面性；其次，领导机制方面，在突发事件档案管理工作上缺乏统一领导，缺少统筹协调的领导机制；最后，工作机制方面，各级档案主管部门缺少对突发事件档案应急管理的认识，从而忽视了突发事件档案应急管理机制的建立。此外，关于档案应急管理机制的研究成果主要集中在近十年，具体涉及档案应急管理机制方面内容，但成果较为分散，没有系统地构建突发事件档案应急管理机制。

（二）管理工作不够重视。其一，档案收集困难。在发生重大突发事件时，档案收集时的复杂性、困难性、紧迫性使相关档案资源数量较少，进而对今后档案利用工作造成严重影响。由于档案收集自身特征，与其他重大事务工作发生时容易被忽视，使档案部门无法快速找到切入点，参与到工作进程中去。其二，档案保管不当。在重大突发事件结束以后，由于各部门之间分工各异，且有些部门未及时向档案部门移交相关档案资源，从而导致突发事件档案保管数量少、地区分散、有机联系少。

（三）人员档案意识不够。突发事件出现时，现场工作人员大多数属于其他专业领域，对档案收集工作不熟悉。职能部门领导重点关注其他重要工作，没有将档案收集工作纳入工作规划中。缺乏档案部门的参与，在繁忙工作中失去了收集相关档案的最好机会，忽视原始资料的珍贵价值。即使开展了档案收集工作，也存在一定的滞后性与局限性。这种收集大多是通告、文件、报告等，缺乏发生现场的第一手资料。另外，收集人往往身兼数职，无法对收集的档案进行科学、合理管理。

四、优化路径

（一）健全突发事件档案工作机制。首先，加强制度建设。通过对《办法》中现存问题进行分析，制定具有针对性、科学性、全面性的管理制度，为突发事件档案管理工作开展提供制度保障。其次，健全领导机制。成立专门领导小组，发挥档案主管部门协调作用，为突发事件档案管理工作提供保障。最后，完善工作机制。各级档案主管部门要积极主动将突发事件档案管理工作列入档案工作规划，建立健全专业性、科学性、可行性的档案应急管理机制。

（二）加强突发事件档案收管工作。首先，加强监督指导。在相关档案收集过程中，各级档案主管部门要做好业务指导工作，调任档案工作人员投入到收集工作中。其次，做好分工协作。档案部门在做好监督指导工作的基础上，要加强对不同形式、不同地区、不同主题突发事件的档案收集工作，对分散保存的档案信息资源实行共享互补。最后，完善保管方式。在突发事件频发的区域内，建立专门突发事件档案保护中心，对相关档案进行异地备份，充分加强对突发事件档案资源的安全保障。

（三）增强相关工作人员责任意识。突发事件发生时，档案收集工作容易被忽视。各级档案主管部门应充分满足突发事件中有关档案工作的合理需求，第一时间派遣工作人员帮助，加强协同合作。此外，面对突发事件时，档案部门不能有“事不关己，高高挂起”的心态，而应积极要求参与。在突发事件档案管理中，档案部门及其工作人员要富有责任意识，积极承担相关工作，呈现专业精神与优势。

五、结语

当前，对突发事件档案管理已显得极为重要。通过对突发事件档案管理工作现状分析，发现突发事件档案管理工作仍存在管理机制不够健全、管理工作不够重视、人员档案意识不足等问题，进而提出健全突发事件档案工作机制、加强突发事件档案收管工作、增强相关工作人员责任意识等优化路径。在总体国家安全观背景下，突发事件档案管理工作显得尤为重要。通过对其研究，以期为未来突发事件档案管理提供借鉴。