专栏导语：组织、制度与地方政府行为

高 翔

地方政府是理解中国政府的关键主体。改革开放后，中央政府通过逐级有条件下放经济社会管理权限，探索干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制、分税制等制度变革，实现了面向地方政府的放权改革，凸显了地方政府在区域经济社会发展和公共事务治理中的重要角色。40多年来，地方政府已经成为经济建设的积极参与者，形成了地方发展型政府的行为模式(郁建兴、高翔，2012)。同时，地方政府也是市场制度的创新构建者，为建立完善中国特色社会主义市场经济体制提供了重要的地方经验(高翔，2020)。

对照善治要求，放权框架下的地方治理面临着诸多挑战。从20世纪90年代开始，地方政府就遭遇了因农业税费、国企改革、土地征收、环境污染等引发的转型发展进程中的诸多问题。近年来，伴随着中央政府发展战略的及时调整，地方政府的治理绩效已经得到显著提升。不过，由于纵向治理中的信息失真(Tanget al. ，2022)、约束有限(郁建兴、高翔，2012)等问题，选择性政策执行仍然较为广泛地存在，表现为地方政府既会在某些政策领域层层加码，也会象征性执行甚至拒绝执行一些政策指令(O’Brien & Li， 1999)。

值得注意的是，当代中国纵向政府间关系的调整并未囿于“一放就乱、一乱就收、一收就死”的封闭循环，而是在收放之间探索更具规范化、制度化特征的政府层级间互动新路径。第一，高层级政府在放权框架内积极调整指挥棒，着力优化考核评价方式，力求用对地方政府的激励机制。第二，高层级政府探索了垂直管理(Mertha，2005)、行政监督或纵向督查(Huang，1999；陈家建，2015)、项目制(渠敬东，2012)和重点任务(高翔、蔡尔津，2020)等新的纵向治理机制，开始更加直接地干预地方政府行为。第三，在加快构建数字政府的背景下，高层级政府加快推动了行政体制的科层化(Gao & Tan，2020)，构建了多种形式的政民互动平台，注重运用社会力量克服上下级政府间的信息不对称，提高政府治理的回应性水平(孟天广、李锋，2015)。由此，中国的纵向政府间关系正在从较为单一的委托-代理模式，转变为多种模式并存的混合状态(Zhou，2021)。

地方政府所在组织环境和制度环境的复杂化，不仅使得地方治理的多样性、复杂性，同时也推动了地方政府研究的精细化。本专栏收集的两篇文章就是当前地方政府行为研究的典范。其中，《城市评比表彰中的引领效应与同侪效应——基于创建国家卫生城市的研究》一文在行政竞标制的框架下，运用案例和数据考察了横向的地方政府间关系对区市参与创建国家卫生城市的影响。文章发现，强省会城市主要通过引领效应带动其他城市创建卫生城市，弱省会城市则主要通过同侪效应推动城市之间的学习和竞争。《基层治理结构与政府数据治理——以Z市T区网格化管理及其专项行动为例》一文则以地方政府的数据治理行为为研究对象，呈现了地方政府运用常规化治理的网格化管理机制、运动式治理的专项行动“以条带块”机制，以及常规化治理的专项行动“社会协同机制”等多种机制，共同解决技术治理中数据从何处来的关键问题。

上述文章的研究方法、所涉领域虽有不同，关注的制度层次也有所差异，却都呈现了地方政府所处的复杂制度环境和多重组织结构，作者也有意识地选取了其中的关键机制并开展了细致的实证研究。在中国纵向政府间治理体系日益复杂化的背景下，研究者需要开展细致的实证研究，丰富有关地方政府行为的研究成果，共同解码地方政府的行为逻辑。当然，越是面对复杂制度及其多样化治理后果，研究者就越应重视在宏观层面把握行政体制的结构特征、政府组织的根本性质，鉴别影响地方政府行为的关键因素。求真理，谋善治，两者并重，方能更好地彰显公共管理学科特色。