别墅拆建有争议 “长高增肥”须叫停

朱迪

案   情

近日，某市城市花园商住小区的业主将市自然资源主管部门告上法庭。2021年8月，小区别墅业主林某拆除其名下的2幢2层别墅，计划重建多层住宅，引起小区其他业主不满。在阻止林某建房无效后，其他业主拨打12345政务服务便民热线投诉。在被市综合执法局约谈后，林某在停工1个月后又继续开工建设，小区物业和城管巡查队员到现场阻止时，林某拿出了市自然资源主管部门核发的建设工程规划许可证。同年10月，林某重建的6层别墅完工，底层为架空停车位，原来两栋别墅间的绿地和小道改成其专用停车位的一部分。因居委会、物业等单位多次协调无果，小区业主便以市自然资源主管部门行政行为违法并损害其合法权益为由提起行政诉讼，要求撤销林某的建设工程规划许可证，林某为诉讼第三人。市中级人民法院到现场进行了开庭前的调查，并开庭审理此案。

分   歧

住宅小区内别墅拆建涉及方方面面的利益，既有相邻业主之间的采光、通风等相邻权益，也有全体业主关心的公共绿地、通道等共有权益，还有行政部门须管理的容积率、出让金等公共利益。各方对别墅拆建应履行何种手续看法不一。

林某承认，此前自己法律意识淡薄，行为失当，请小区业主谅解。但重建已获得有关部门批准，原址拆除重建的别墅是自己专有的物业，并没有占用小区的公共部分，不涉及小区其他业主的利益。

小区业主认为，林某拆建别墅既破坏了小区绿化，又占用了公共用地。市自然资源主管部门颁发的建设工程规划许可证，未履行告知义务，违反法定程序，损害了相邻业主及整个小区业主的利益。颁证行为导致建筑物形态改变，直接涉及相邻业主间的重大利益，却没有举行听证，违反《行政许可法》第四十七条规定。

小区物业认为，城市花园商住小区是商品房和别墅共建小区，林某拆除小区两幢别墅重建新楼时，应征得三分之二以上业主同意，但其重建方案既没有提交业委会讨论，也没有依法办理相关重建手续就动工。

市综合执法局表示，接到群众举报后约谈了林某，告知其重建房屋需要办理审批文件，否则将视为违法建筑依法进行拆除，同时，督促小区物业加派人手24小时监督施工现场。但在林某出示市自然资源主管部门核发的审批手续后，就没有理由再阻止林某的建设行为。

市自然资源主管部门表示，林某以两幢别墅存在严重质量问题申请重建，通过审核其报送的重建方案后，同意申请重建，并在市自然资源主管部门网站公示，按小区总平面图的原址及原建设规模核发了建设工程规划许可证，认定事实清楚，适用法律法规正确。对于林某超出许可建设的线索，已向市综合执法局移交。

评   析

要点一：拆建理由应充分，危房状况要鉴定

对于居住条件的改善，每位业主都会有自己的实际需要，但满足这些需要的前提是遵守社会公序良德。目前，虽然法律法规对拆除别墅没有明确的规定，别墅业主仅拆除并不需要履行特别的审批许可程序，然而拆除后重建则必须履行规划、建设等审批手续。在受理重建申请时，行政管理部门重点审查的是其重建理由。避免出现因别墅业主扩大面积、改变房屋结构等需求而侵害他人或公共利益的情况。实践中，准予重建的受理范围主要有房屋因不可抗力损毁、房屋因质量问题处于危房状态等，审批部门通过申请人提交的房屋状况证明、业委会对重建方案的书面意见等材料核定其申请理由;属损毁的需提供房屋受损鉴定机构核验鉴定报告，证明房屋损毁原因为不可抗力。属危房的需经房屋安全专业检测单位鉴定为危房，且鉴定报告的处理意见为整体拆除。

本案中，在市综合执法局叫停林某重建行为后，市自然资源主管部门仅以林某提交的重建方案就认定两幢别墅存在质量问题，属于危房状态，并准予其拆除重建，建设工程规划许可证核发依据并不充分。

要点二：重建标准应规范，建筑面积不可加

住宅小区内的别墅与多层住宅、高层住宅等房屋一样，都是住宅小区整体规划的一部分，重建后房屋的面积、层数、高度等的调整，都将改变住宅小区已经批准的规划设计。与新建住宅小区不同的是，别墅拆建的主体是业主个体，对象是其所有的物业，要确保住宅小区整体规划不受个别别墅重建的影响，应要求其新建建筑必须与原建筑面积相同，房屋基底不得扩大，房屋层数、最高高度不能增加，在外观风貌等方面都要与原房屋一致。别墅拆建需付出时间和金钱代价，没有利益驱动大多数业主都缺乏拆建的动力，而通过别墅拆建扩大面积，则可借助房价不断上涨实现投资获利。实践中，福州、上海等地严格规定了房屋重建标准，独立式的住宅应按原产权登记面积、原占地范围进行重建，不得以增加建筑层数、增加架空层等方式让新建建筑物“长高增肥”，避免因利益驱动拆建别墅。

本案中，林某将两幢别墅拆除后重建，实际上扩大了建筑面积，改变了房屋结构。市自然资源主管部门核定发现重建建筑物超出许可范围，便将林某涉嫌违规扩大建设规模线索向市综合执法局移交。

要点三：审批程序须履行，公示环节不能少

依据《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”因此，无论是新建别墅还是拆建别墅，都要履行规划、施工等报审手续，取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等证件，否则就属违法建设，城管等执法部门有权制止并进行处罚。同时，重建别墅不仅关系到道路、绿地等业主共有权利，还涉及相邻的隔距、通风、采光等权利，为此，《民法典》第二百七十八条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，明确了重建别墅应征得小区业主的同意。可见，公示及听证作为利害关系人了解审批事项的重要渠道，对小区业主行使权利尤为重要。许可审批中程序公正是实体公正的重要前提，没有程序的合法就很难保证实体的合法，规划许可批前公示是公众参与规划实施决策的重要渠道，是有效避免规划实施决策失误的重要手段，自然资源管理部门在受理重建别墅相关的规划审批手续时，应关注公示及听证等环节的履行情况，从公示专栏的易见性、公示渠道的可达性等方面调整优化，通过政府网站、项目现场、地方媒体等渠道尽可能将公示信息有效地传达到利害关系人，提高信息传达程度以及公众参与程度，避免出现因程序或渠道的缺失导致纠纷升级。

本案中，市自然资源主管部门虽在门户网站上对林某的建设工程规划许可证进行了公示，但对于城市花园小区这类因别墅拆建反复出现矛盾纠纷的小区，告知渠道略显单一，信息不畅也使小区业主不能及时提出许可异议，最终导致纠纷走向诉讼。

本案中，市中级人民法院审理后认为，市自然资源主管部门核发建设工程规划许可证的程序有瑕疵，但其许可的建设范围、面积等指标均没有超出两幢别墅原产权的范围，不存在将公共空间纳入林某私有范围的问题，林某实地重建的建筑物与许可事项不符，是引发矛盾的原因所在。因此，撤销建设工程规划许可证依据不足，而要求林某拆除违法建设部分、退还公共空间等诉求不属于本案审理范围，小区业主可通过另行诉讼或行政复议等方式解决。审理结束后，市综合执法局与市自然资源主管部门联合对林某的超建行为进行了查处，并责令其进行整改。

提   醒

别墅拆建常会得到各方关注。从拆建理由来看，既有年久失修存在安全隐患，也有调整布局改善居住条件，更有为了增加面积从中牟利等情况。然而，住宅小区内的别墅属于小区建筑物的一部分，其拆建不能任性，自家的别墅可以随便拆，但不能随便建。别墅拆建既涉及容积率、建筑高度等规划指标管理，也关系到排污、采光、通风等相邻业主权益，在拆建前不仅要到住建、自然资源等主管部门办理相关审批手续，也要征得小区业主的同意，还要做到重建后结构及规模不变。在这一过程中，自然资源主管部门要从规划严肃性角度严格落实容积率、建筑高度等各项审核、监管职责，从审批规范性角度完整審批程序，确保许可过程合法合规。综合执法部门则要落实执法职责，加强别墅违规拆建的查处。