严格用途管制 端牢中国饭碗

李中伟　张艳琳

耕者有其田，粮稳天下安。我国人均耕地只有1.4亩，仅占世界人均耕地面积的1/3，全国664个市、县人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线，已经触及粮食安全底线。人多地少的基本国情决定了我们要实行最严格的耕地保护制度。

2021年8月26日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国共有耕地约19.18亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，但是相比第二次全国土地调查数据，10年间耕地减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化，其中，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。可见，经过多年持续开发利用，经济发展快的地区耕地后备资源稀缺甚至几近枯竭，实现耕地“占补平衡”越来越难。

从保障粮食安全、坚守耕地红线，到遏制农村乱占耕地建房，再到遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，无不彰显了我们端牢中国饭碗的决心，传递出“耕地保护任何时候都不能放松”的强烈信号。2021年6月1日施行的《乡村振兴促进法》第十四条规定，“国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地”。2021年9月1日施行的《土地管理法实施条例》第十二条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地……禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地”。这些内容进一步拓展了土地用途管制的内容。

我国庞大的人口规模对粮食的需求量决定了耕地必须优先种植水稻、小麦等主粮，这也是我们坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的原因所在。2021年年底，自然资源部、农业农村部以及国家林业和草原局联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，进一步明确耕地用途管制及其具体管控措施和要求。这是继1998年全面修订的《土地管理法》明确国家实行土地用途管制制度以来，对该制度的进一步细化和深化，也是对近年来一些地方以生态环境建设为名混淆农用地、耕地概念，擅自改变耕地用途甚至破坏耕地的制度约束。

耕地保护是自然资源管理的首要任务。作为耕地用途管制制度的重要内容，耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”都是为了严格保护耕地而采取的制度手段。我国耕地“占补平衡”制度实行20多年来，不仅有力地支持了城镇化、工业化发展，还在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或贪大求多乱占滥用耕地搞建设的行为，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了重要而积极的作用。当前，我国进一步确立了以耕地“进出平衡”为核心的耕地用途管制制度，重点对耕地尤其是永久基本农田转为其他农用地或农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格管控。

相比之下，耕地“占补平衡”针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变;而耕地“进出平衡”是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变。可以说，从耕地“占补平衡”到“进出平衡”，实际上是从管控建设占用和管控农地互转的不同角度，共同构建了耕地用途管制的制度架构，从而构筑了严格保护耕地、保障国家粮食安全的“制度长城”。

当前和今后一个时期，我国粮食供求紧平衡的格局不会改变，资源环境约束日益趋紧，增加耕地面积日趋困难，粮食生产也已经接近耕地资源承载上限。这就需要我们进一步增强忧患意识，坚持底线思维，绷紧粮食安全这根弦。对此，我们必须采取“长牙齿”的硬措施，全面壓实各级党委和政府的耕地保护责任，落实最严格的耕地保护制度，严防死守18亿亩耕地红线，坚定不移推动高标准农田建设，真正实现旱涝保收、高产稳产。与此同时，必须坚持科技自立自强，进行土地科技创新，并将创新成果应用于耕地智慧监管，守护耕地红线;应用于土地综合整治，提升耕地质量，助力粮食稳产增产。在土地资源承载能力有限的现实情况下，只有“藏粮于地、藏粮于技”同步落实到位，才能端牢中国饭碗，真正实现粮食安全。（作者单位：河南省自然资源厅）