检察机关民事公益诉讼惩罚性 赔偿制度的诉讼检视

戴加佳　段其炜

〔摘要〕 检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度尚处于探索阶段。在司法实践中，检察机关惩罚性赔偿请求权的法律性质影响检察机关惩罚性民事公益诉讼原告资格的判断标准与惩罚性赔偿金的归属与管理。检察机关在惩罚性民事公益诉讼中扮演代位者的角色，其惩罚性赔偿请求权仅是一种形式意义上的诉讼实施权，其原告资格的判断难以适用“直接利害关系”标准，而应将“社会公共利益”为实体要件、“诉前公告”为程序要件作为特别标准。惩罚性赔偿与罚金、行政处罚具有本质界分，其以民事权利为基础，惩罚性赔偿金应先由受害人认领，剩余部分可转化为公益基金，由相关公益组织管理，用于支持社会公益事业。

〔关键词〕 检察机关;民事公益诉讼;惩罚性赔偿;诉讼实施权

〔中图分类号〕D925.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0090-05

2017年底，最高检民事行政检察厅在《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》中，允许省级人民检察院民事行政检察部门在食药民事公益诉讼中，探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求。上述探索得到了国家层面的肯定与回应，2019年《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的构想。随后，最高检与中央网信办、国务院食品安全办等部门共同印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，为推进检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的建立，部署开展联合调研和研究立法建议的活动。自此，有关检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的探索实践活动日益频繁，两高亦积极回应制度探索之需，修订《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），指导司法案件的审理工作。

尽管检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度如此受关注，但在法律上仍无确切规定，尚以行政规定、司法文件为实践探索的主要依据，仅就实践中涌现的议题作碎片化的事后总结，并未有层次鲜明的体系化规范可供事先依循。加之理论研究或对实践探索亦步亦趋，或滞后于司法实践，某些议题尚未形成有力的通说，难以发挥学说、理论对司法实践的指引作用，故而有必要从诉讼的视角，检视检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的症结所在，并探索出新的解决理路。

一、检察机关惩罚性赔偿请求权的法律性质

司法实践中，由于法律未有统一规定以供依循，法院虽偶有纳入专项基金、向消费者兑付等方式，但上缴国库依然是惩罚性赔偿金的主要去向〔1〕，并作为国家收入的来源之一。消费者等私主体的民事权利受到侵害，赔偿金却归国有，这种局面的形成，虽有法律规定缺漏的原因，其症结却在于对检察机关惩罚性赔偿请求权的法律性质认识不足，而这又与检察机关在惩罚性民事公益诉讼中所扮演的角色相联。

（一）检察机关在惩罚性民事公益诉讼中的代位者角色

有关检察机关在惩罚性民事公益诉讼中的角色，《解释》以“公益诉讼起诉人”代之，本质上仅是一种程序性的称谓而已。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条原则上承认检察机关具有提起、支持民事公益诉讼的资格，但第119条明确以“直接利害关系”标准判断私主体的民事诉讼原告资格，检察机关与民事公益诉讼案件并不具有直接利害关系。法律规范上的冲突引发学说上的争论，各方从不同角度秉持“民事公诉人说”“公益诉讼代表人说”“原告说”“双重身份说”等观点，阐释检察机关的角色定位〔2〕。上述诸多判断学说，陷入了檢察机关兼具法律监督者与原告双重身份的矛盾之中，导致检察机关在民事公益诉讼中的诉讼权利义务与被告既不相同，也不对等，有违民事诉讼当事人平等原则之虞〔3〕。

判断检察机关在惩罚性民事公益诉讼中的角色定位，不可忽视法定功能与实现手段之间的关系。法律监督职能是宪法赋予检察机关的使命，检察机关既可以传统刑事公诉的方式实现，相关法律也未禁止其以其他手段履行宪法义务，民事公益诉讼可视为一种实现法律监督职能的新式手段。检察民事公益诉讼虽是公权力机关为履行法律监督职能、维护社会公益而提起，但并不能抹杀其代位性、补充性的本质特征。在食药领域，当消费者提起民事诉讼时，则排斥民事公益诉讼，但消费者数量众多且分散，个体的损失较小而诉讼成本较高，通常会放弃诉讼，此时检察机关提起民事公益诉讼以维护缺席者的合法权益，只是一种消费者所享有的民事赔偿请求权的集中行使方式，并未改变民事诉讼请求权的权利基础。

故而，在惩罚性民事公益诉讼中，检察机关为履行宪法赋予的法律监督职能，以原告的身份提起诉讼，虽名为公益，实则是代替数量众多且分散、单个维权成本较高的受害人提起民事诉讼，集中行使民事赔偿请求权，应与受害人的民事诉讼主体地位等量齐观，以消弭法律监督者与民事诉讼原告双重角色之间的张力。

（二）检察机关惩罚性赔偿请求权的诉讼实施性

在法律规定不明、学术争论不止而制度建构尚处于探索阶段的情境下，基于在惩罚性民事公益诉讼中的代位者角色，检察机关的惩罚性赔偿请求权并非一项实质性请求权，而是一种实施惩罚性赔偿诉讼的形式性权利。检察机关以自己的名义代位行使私主体的惩罚性赔偿请求权，其在民事公益诉讼中所扮演的代位者角色，具有《中华人民共和国合同法》上债权人的代位功能，其中最大的区别在于检察机关与消费者之间并无实质性的债权债务关系。即使探索阶段的做法得到法律的嗣后承认，检察机关与私主体之间形成法律上的拟制委托关系，亦不能超脱民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的民事权利基础，法律授予检察机关的权利仅是一项惩罚性赔偿诉讼实施权，这与其代位性、补充性的角色定位相一致。

在既有的实践探索中，惩罚性赔偿请求权的归属主体与惩罚性赔偿诉讼实施权的归属主体，存在统一与分离的两种情形：当消费者个体提起诉讼并请求惩罚性赔偿时，惩罚性赔偿请求权与诉讼实施权统一于消费者自身;当不特定的普通消费者基于种种考虑放弃诉讼时，检察机关代替维权缺位的消费者，发起惩罚性赔偿民事公益诉讼，惩罚性赔偿请求权仍应归属维权缺位的消费者，惩罚性赔偿诉讼实施权则归属检察机关。

故而，在检察机关民事公益诉讼中，民事实体权利的享有者与民事诉讼权利的行使主体形成二元分裂局面，民事主体是民事实体权利的享有者，检察机关居于代位、补充的地位，检察机关的惩罚性赔偿请求权实非一项实质性民事权利，而仅是一种形式意义上的惩罚性赔偿诉讼实施权。

二、检察机关惩罚性民事公益诉讼原告资格的判断标准

检察机关惩罚性赔偿请求权的性质影响其原告资格的判断，检察机关的代位者角色、惩罚性赔偿请求权的诉讼实施性，使民事诉讼原告资格的“直接利害关系”判断标准难以适用。在惩罚性民事公益诉讼中，检察机关原告资格的判断应以《民事诉讼法》第55条的特别规定为主要依据，参酌《解释》第13条的程序安排，形塑以社会公共利益为实体要件、诉前公告为程序要件的新标准。

（一）实体要件——社会公共利益

检察机关惩罚性民事公益诉讼原告资格的实体要件聚焦于社会公共利益，对之作出恰当阐释，是证成检察机关诉讼主体适格的关键。社会公共利益是一个典型的不确定法律概念，在规范意义上，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）由“众多消费者合法权益”引申出“社会公共利益”，“法释〔2016〕10号”司法解释将“众多不特定消费者合法权益”与“社会公共利益”并列。在司法实践中，法院以“众多不特定消费者的利益”指代公共利益，主要以“人数众多且不特定”的特征，与特定消费者群体的私益相区别。

在检察机关惩罚性民事公益诉讼中，判断加害者的行为是否构成对社会公共利益的侵害，关键在于是否侵害不特定民事主体的共同利益，包括两个因素：一是受害者的人数众多，二是不特定。在受害者人数众多却易于特定化的情形下，并不构成对社会公共利益的侵害;在受害者人数众多且难以特定化，或特定化的成本较高时，则构成对社会公共利益的侵害。故而，受害者人数众多仅是判断社会公共利益是否受到侵害的基础要素，“不特定”才是核心要素。

“不特定”要素的判断须考虑已发生的侵害和潜在的侵害。以食药领域为例，一方面，加害者的行为违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）等的规定，但对消费者的侵害尚未显现，在此情形下，受侵害主体难以特定化，应属社会公共利益涵盖的范围。另一方面，侵害虽已发生，但部分消费者具有维权意识淡薄、记忆模糊、没有利益受损的认知、未能保存证据、信息不对称等弱点，沦为沉默的受害人，检察机关难以确定其具体身份，可转化为对社会公共利益的侵害，提起惩罚性民事公益诉讼。

（二）程序要件——诉前公告

在司法实践中，法院常常不加阐释地简单列举包含实体要件的法条，用以判断检察机关惩罚性民事公益诉讼的原告资格，却对程序要件作出过于积极的分析。究其缘由，作为实体要件核心要素的“社会公共利益”过于抽象，以致于难以作出分析阐释，但对程序议题的司法审查是法院熟悉的传统叙事模式，有关程序要件的法律规定也具体明确、易于执行。

诉前公告是检察机关获得惩罚性民事公益诉讼原告资格的程序要件。《民法典》第55条赋予检察机关提起惩罚性民事公益诉讼的资格，前提是相关领域的法定机关和组织不起诉，或者暂无上述机关和组织可以行使诉权。为有效执行《民法典》的规定，既保障法定机关和组织的诉权，又不致使社会公共利益长期处于受损而得不到救济的窘境，《解释》以诉前公告作为检察机关行使惩罚性民事公益诉讼权的前置程序。诉前公告并不关涉实体权利的有无、增减，仅具有程序性意义。因为相关领域的法定机关和组织、检察机关等主体的诉权已由《民法典》赋予，公告程序只是上述主体诉权行使次序的觸发装置，公告期内，法定机关和组织享有优先提起惩罚性民事公益诉讼的权利，公告期满，检察机关可径直提起惩罚性民事公益诉讼，维护正在受损的社会公共利益。

公告程序具有补足和限制两种法律效果：一方面，在履行公告义务前，检察机关已具备惩罚性民事公益诉讼原告资格的实体要件，诉前公告作为程序要件，补足检察机关的原告资质，使其获得完整的惩罚性民事公益诉讼权与完备的原告资格。另一方面，依据《民事诉讼法》《消费者权益保护法》以及相关法律法规、司法解释的规定，针对同一案件，检察机关、消费者协会与消费者都有提起民事诉讼的权利，但消费者协会与消费者具备完整的诉讼资质，检察机关仅具有民事公益诉讼原告资格的实体要件，诉前公告程序则为竞合的权利安排优先次序，督促具备完全原告资格的主体及时行使民事诉讼权。公告期满，检察机关获得完全的诉讼资质，排他性地行使诉权，其他主体的原告资格处于暂时冻结状态，在案件审理期间，不得以同一理由对同一被告提起民事诉讼。

三、惩罚性赔偿金的归属与管理

检察机关惩罚性赔偿请求权的法律性质与惩罚性赔偿金的法律性质相联，关涉惩罚性赔偿金的归属管理。在制度探索阶段，司法机关视惩罚性赔偿金类似于刑事罚金、行政罚款，要求上缴国库。形成这样的现状，除上位法缺失的原因，还存在未考虑到检察机关在惩罚性民事公益诉讼中的代位者角色及其惩罚性赔偿请求权的诉讼实施性的原因。忽视检察机关诉讼实施权的民事实体权利基础，容易产生侵害不特定民事主体合法权益之嫌。因此，应在检察机关惩罚性赔偿请求权性质判定的基础上，理清惩罚性赔偿与罚金、行政处罚的区别，明晰惩罚性赔偿金的归属，明确惩罚性赔偿金的管理者。

（一）惩罚性赔偿的性质

惩罚性赔偿虽有“惩罚性”，却属私法范畴。惩罚性赔偿请求权的权利来源是私主体的民事权利，司法救济渠道是民事诉讼，而非行政诉讼或刑事诉讼。作为民事责任的承担方式，惩罚性赔偿仅在预设功能、参与主体、审理模式等方面，与罚金、行政处罚等公法责任的承担方式类似，但仍有多方面的区别与本质性的界分。

1.惩罚性赔偿与罚金的辨析。有关惩罚性赔偿的一般性规范散见于《消费者权益保护法》《食品安全法》等单行法，由检察机关依据探索性文件提出惩罚性赔偿的诉讼请求，法院依据案件事实和法律规定作出裁判。罚金是《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定的刑罚种类，既可独立适用，也可附加于主刑适用，由检察机关提出罚金的公诉意见，法院根据犯罪情节决定罚金数额。由于在参与主体、审判模式、惩罚性等方面具有相似性，一些法院曾在惩罚性民事公益诉讼中推定惩罚性赔偿金的性质发生转化，事实上与刑事罚金类似，并在惩罚性赔偿金中扣除罚金。

惩罚性赔偿虽有公共规制的效果，但其权利基础在于私主体的民事权利，法律依据是《消费者权益保护法》《食品安全法》等民事实体法与《民事诉讼法》，与罚金所依赖的国家检察权等公权力及《刑法》等公法规范，实有云泥之别，不可混为一谈。究其根本，惩罚性赔偿属于民法规定的侵权责任范畴;罚金属于刑法规定的刑事责任范畴。《民法典》第187条规定，“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”。据此，民事责任与刑事责任之间界分明确、互不影响，不可混同、冲抵。法院新近的判决书也多严格区分民事责任与刑事责任，在民事主体财产足以支付时，认定罚金不可抵扣惩罚性赔偿金。

2.惩罚性赔偿与行政处罚的辨析。在法律制度的实际运行中，检察机关民事公益诉讼与惩罚性赔偿制度的耦合，使得惩罚性赔偿与行政处罚具有多方面的交织重合。以食药领域为例，在主要参与主体上，检察机关与食药监管部门同为公权力机关;在功能与效果上，惩罚性赔偿与行政处罚皆对违法的生产者、经营者予以惩罚，具有惩戒、威慑的公法功能与效果。二者虽在主体属性与功能效果上具有某种同一性，但惩罚性赔偿与行政处罚实则泾渭分明。

从法律关系的角度而言，检察机关提起惩罚性赔偿是基于消费者与生产者、经营者之间因消费行为而形成的民事法律关系;食药监管部门对生产者、经营者作出行政处罚是基于其行为违反行政管理秩序而形成的行政法律关系。前者属于私法领域，后者属于公法领域。惩罚性赔偿是与补充性赔偿相对而生的概念，都属于民事请求权类型的范畴;行政处罚归属行政行为体系，是行政行为体系中主要的控制命令型行为方式。

从救济渠道而言，二者的救济途径并不相同。当事人就惩罚性赔偿事项存在争议的，可提起民事诉讼;行政相对人对行政处罚不服的，可依法提起行政复议或行政诉讼。有关款项的归属与分配亦不同，惩罚性赔偿虽由检察机关提出，但赔偿金并非归其所有，实为民事主体所有，在无人认领时，亦非收归国有，而是建立公益基金用于社会公益事业;行政处罚的款项则完全收归国库，在违法主体的财产不足以同时承担惩罚性赔偿与行政处罚时，民事赔偿优先于行政处罚。

惩罚性赔偿与行政处罚根本性的区别在于权利基础。检察机关的惩罚性赔偿请求权立基于私主体的民事实体权利，代位怠于行使权利的受害者，补充其诉讼权能，检察机关仅享有惩罚性赔偿的诉讼实施权，而不享有惩罚赔偿金的受领权，某种意义上，检察机关的行为能力与权利能力是分离的。行政机关的行政处罚权源于行政组织法的授予，依据规制规范，对违反行政管理秩序的行政相对人作出处罚，并对自身行为负责，独立承受行政诉讼、国家赔偿等后续结果，其行为能力与权利能力具有统一性。

（二）惩罚性赔偿金的归属与管理

对于民事公益诉讼惩罚性赔偿金的归属，法律上并未有规定，但从法理而言，检察机关、消费者协会等主体代位不特定的私主体行使民事公益诉讼实施权，其诉讼结果的实际承受者仍为私主体，故而惩罚性赔偿金的所有人只能是受侵害的民事主体。无人认领的惩罚性赔偿金应交由相关公益组织纳入公益基金，用以支持社会公益事业。

1.惩罚性赔偿金的管理者。在检察机关以原告身份赢得惩罚性民事公益诉讼后，惩罚性赔偿金不可直接交付检察机关或其他主体，是因为惩罚性赔偿金的实质所有人为不特定的受害者，其享有认领权，在认领期间，由人民法院管理较为妥当。相关受害者是否为惩罚性赔偿金的所有人，须由法院予以认定，就其所受侵害与违法行为之间的因果关系、是获得补偿性赔偿抑或惩罚性赔偿、赔偿金数额的多寡等事项，依据普通程序或特别程序进行审理、作出裁断。

鉴于惩罚性赔偿制度的公私混合功能，既要保护受侵害的私主体，更要发挥惩罚性赔偿制度的一般预防功能，以惩戒违法行为人，震慑潜在的不法者，故而，为实现程序与实体的双重正当性，可将无人认领的惩罚性赔偿金剩余部分转化为公益基金，用于支持有关社会组织开展相关公益保护活动。针对公益基金管理人的选任，具有不同的方案，有观点认为应由消费者权益保护委员会、检察机关与法院共同管理〔4〕，也有观点认为检察机关足可对其进行管理和操作〔1〕。

由惩罚性赔偿金转化为公益基金，是私有财产向集体财产的跨越，检察机关、法院等国家机关对集体财产不可过多干涉，尤其是对其进行直接管理，与财产的性质、国家机关的职责并不匹配。公益基金的管理者由相应领域内的公益组织充任，检察机关、法院等国家机关可监督集体财产的管理与使用，并在相关公益组织缺位的情况下暂为管理，却不可长期担当直接管理者。

2.认领公告。诉讼时效制度具有督促权利人及时、有效行使权利的功能，《民法典》规定普通诉讼的时效为三年，但有关惩罚性赔偿金的认领是否须依循上述规定尚未明确。检察机关民事公益诉讼惩罚性赔偿制度虽起于民事权利，却更趋向于社会公共利益，追求公共规制的社会效果。固守诉讼时效的规定虽可维护民事主体的个体权益，却可能不顾社会公共利益，失去更大的正当性。

鉴于此，为加大惩罚性赔偿金的利用效率，推动相关公益活动的有序开展，实现检察机关公益诉讼惩罚性赔偿机制的公法功能，在惩罚性赔偿金的申领阶段，法院无需严格遵循诉讼时效规定，以三年之期静待最后一位民事主体。法院可对外公开发布认领公告，设置一定期限以督促相关民事主体及时行使权利。期满后，尚未被认领的惩罚性赔偿金转为集体财产而纳入公益基金账户，投入相关公益保护活动。认领期限的长短，由法院根据案件的实际情况，在个体权益与社会公共利益之间作出权衡后确定。认领公告突破诉讼时效的法律规定，实质上会限制民事主体的权利，在检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的探索阶段，是一种权宜的试验性做法，有待检验和后续的立法肯认。

综上所述，在检察机关民事公益诉讼中，检察机关的惩罚性赔偿请求权作为一种形式意义上的诉讼实施权，以私主体的民事实体权利为基础，惩罚性赔偿金应归属前述私主体，无人认领部分方可转化为公益基金。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐 卉，李文慧.食品药品安全检察公益诉讼中惩罚性赔偿规则完善研究〔J〕.江苏大学学报（社会科学版），2021（04）：90-99.

〔2〕赵 吟.检察民事公益诉讼的功能定位及实现路径〔J〕.法治研究，2019（05）：86-94.

〔3〕李语嫣.检察机关提起环境民事公益诉讼法律地位之省思〔J〕.福建行政学院学报，2019（05）：72-81.

〔4〕赖红军，唐 昕.民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质和管理路径〔J〕.人民检察，2020（23）：23-25.

责任编辑 梁华林

〔收稿日期〕 2022-04-21

〔基金項目〕 山西省高等学校哲学社会科学研究项目（2021W085）;太原科技大学科研启动基金项目（W20202006）。

〔作者简介〕 戴加佳（1989-），男，江苏沭阳人，太原科技大学法学院讲师，法学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为行政法学、政府规制。

段其炜（2000-），男，山西太原人，上海政法学院经济法学院2019级法学专业学生。