空间正义视角下的旧城改造探究

魏亚萍　杨海静

〔摘要〕 空间正义不仅关系到城市空间的规划和生产，而且关系到社会秩序的稳定。但在当前的旧城改造过程中，还存在着资源分配不均、话语权不对等、价值定义不同等空间正义缺失问题。因此，要采取合理规划城市空间、提高公众参与水平、发挥多主体联动作用、加强社区空间治理等措施来维护城市空间正义，从而不断实现人民对美好生活的向往。

〔关键词〕 旧城改造;空间正义;社会治理;社会空间

〔中图分类号〕F290 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0071-04

近年来，随着我国城市化进程的不断加速，因城市空间形态和结构剧变导致的旧城改造问题日益引起社会的广泛关注。马克思主义社会空间理论认为，城市空间生产①与城市的形态和样貌紧密相关，建构着以空间为载体的人的社会关系，推动着城市化的进程〔1〕。在此基础下，空间正义成为解决旧城改造问题的新思路。实现空间正义不仅是合理规划城市空间的内在要求，也是完善城市基层社会治理体系的重要途径。党的十九大报告指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。因此，在旧城改造的过程中要将空间正义贯穿始终，这对建设和谐美好城市、实现社会公平正义具有重要意义。

一、空间正义：城市空间治理的价值导向

所谓空间正义，就是指存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义〔2〕。当前，我国旧城改造中出现的诸多社会现实问题均与城市空间密切相关，因而在城市治理中关注空间维度的公平正义，并将其作为城市化进程中的导向具有重要价值。

（一）空间正义是城市建设的基本要求

“十四五”规划提出，新时代要推进城市空间结构优化和品质提升〔3〕，这不仅是城市治理的目标，同样也是空间正义的内涵。近年来，我国城市建设正从高速发展向高质量发展转变，许多宜居城市、绿色城市、智慧城市、人文城市等的打造不断提升着城市环境质量和人民生活质量，而这也正是空间正义实践的优良范本。在旧城改造过程中，尊重与包容居民间存在的差异、合理规划城市空间，以及平衡各区域经济政治的发展等空间正义目标，是城市建设的基本要求。

（二）空间正义是保障居民福祉利益的重要途径

习近平总书记强调：“城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。”〔4〕人是城市中最基本的组成部分，追求城市空间的正义，也就是追求城市空间中人生存和发展所需的正义。在城市建设中将空间正义作为价值导向，就是把人民的利益放在第一位，这样不仅能够使政府部门充分了解居民的意愿，而且能够更加畅通居民参与和表达的渠道，改进旧城改造过程中的不足之处，从而保障居民拥有公正的生活空间和发展空间，进而更好地实现居民的福祉利益。

（三）空间正义是完善社会治理体系的必由之路

推进社会治理现代化，就必须完善社会治理体系，而完善社会治理体系，则需要将空间正义贯穿始终。空间正义的实现，不仅包括物理空间的合理规划，更包含社会空间的有效治理。社会空间包含着人与人、群体与群体、人与群体、人与社会等复杂的社会关系，调节这些社会关系以及化解他们之间的矛盾是构建和谐社会的基础。在旧城改造过程中，“炒房者”“钉子户”等群体的过激行为影响着社会秩序，有时甚至导致社会矛盾频发。如何有效化解这些复杂社会关系带来的诸多矛盾，是对政府社会治理能力的考验。在空间正义的视角下，从空间的动态变化过程中关注社会关系的生产，处理好居民、政府、资本、社会组织等之间的关系，解决好旧城改造过程中发生的矛盾和冲突，不仅有利于完善社会治理体系、创新社会治理方式，而且对探索中国特色社会主义社会治理之路具有重要意义。

二、旧城改造实践中空间正义缺失的表现

旧城改造是在原有旧城基础上的修复、改建、拆除、完善，其实质是对城市空间内部的重构，因此不仅改变了旧城原有的社会结构，而且还重塑了空间化的社会关系。在空间正义视角下，各方利益主体的相互博弈、相互作用是城市空间生产的内在动力，而各方利益主体间权力的差异则直接影响着空间生产过程的公平正义，进而导致了城市问题和社會矛盾的产生。当前，在我国旧城改造的过程中，部分地方仍存在着一些空间正义缺失的现象，具体表现在以下三个方面。

（一）空间资源分配的不均衡

旧城改造是城市空间结构的重塑，参与其中的资本因对利润的无限追求，必然会将城市公共资源和人口的流动引入其投资的空间，这样就产生了空间资源分配的不均衡，导致旧城居民因经济资源和公共资源的迁移、新基础设施建设和公共服务供给的不及时，无法享受城市更新发展带来的红利。同时，房地产商等资本的投入又使一些改造后的旧城房价升高，从而造成部分旧城居民因负担不起而被迫向城市远郊迁移，城市中心则由那些经济能力较强、社会地位较高的群体居住，这种情况则被学者称为“过滤淘汰”〔5〕。此外，对旧城居民的拆迁安置工程也在一定程度上存在着空间资源分配不均衡的现象。如部分搬迁居民被安置到发展较落后的偏远地带，从而造成其工作、上学、购物等时间的加长，进而给他们的生活带来极大的不便。而且旧城居民看似对拆迁安置房的选择有主动权，但实际上由于城市空间的规划受政府实现经济增长的目标与市场资本追求利润最大化的影响，其实际上对空间资源的分配和使用在一定程度上是被动的。

（二）空间生产中的话语权不对等

空间生产中的话语权不对等是导致旧城改造中社会矛盾激化的主要原因。在我国城市化进程中，由于政府掌握城市空间生产的主导权，资本亦是推动城市开发建设的重要力量，居民则属于相对被动的弱势群体，因此导致了居民的话语权比较有限，进而使其利益容易被忽视。对于城市空间的改造，政府一般是通过制定政策文件、规划城市空间布局以及切实参与和把关改造工程等获得话语权。资本则是通过对土地和房屋进行直接投资，依靠推动城市经济发展的实力获得话语权。而居民虽然是旧城改造的重要参与者，但其话语权不充分或实现了表达权却仍无法达到预期效果。例如，在旧城改造中的改造意愿征询、拆迁安置补偿方案制定等重要环节，一般都是由政府部门制定征求意见稿，然后再收集居民的意见建议，由此可见，在这些重要环节中的居民主动性是较少体现的，这就使得其在旧城改造工作中的话语权也比较有限。再如，还有一部分旧城居民，他们主动维护自己的权益，但由于公众参与机制和信访制度等的不完善，导致他们对旧城改造的方式、拆迁补贴的金额等相关意见得不到重视，对居住空间的合理诉求有时无法得到公正、及时的处理，从而造成城市空间正义的缺失。在话语权不对等的情况下，一些居民为了扩大舆论影响，甚至不顾自身安危以极端的方式博得社会的关注，这种做法不但没有有效解决问题，反而增加了不稳定因素、激化了社会矛盾。

（三）空间价值评估的差异

空间价值是指空间作为一种资源来满足人的各类需求的程度，而对其评估则影响着城市空间生产中相关主体的行动。就作为旧城改造发动者和相关政策制定者的政府来说，其对旧城的空间评估是建立在城市区位空间上的，不同区位空间的价值不尽相同。而作为旧城改造重要投资方的资本把空间当作可以增值的商品，其在追求利润最大化的过程中对空间价值的评估往往尽量压缩。在此基础上，“空间”价值更多地表现为其物理空间的价值，即房屋、土地等的价值，因此对旧城居民相应的补贴政策也一般据此来制定和调整。但是，在旧城居民的空间价值评估中，由于此空间承载着他们的日常生活、寄托着他们的精神和情感，他们依靠这个空间进行着社会关系的生产和社会网络的建构。所以，旧城空间对旧城居民来讲，不仅是他们遮风避雨的房屋，更是他们生存、生活的“命根子”，其价值已远远超过拆迁补偿的金额。总之，对空间价值评估的差异是导致一些旧城居民强烈反对搬迁的原因之一，也往往是房屋拆迁改造过程中产生经济利益纠纷的根本矛盾所在。

三、旧城改造中实现空间正义的路径

空间正义是城市可持续发展的必由之路，是城市空间生产必须遵循的基本原则。在我国旧城改造的快速推进过程中，空间隔离、空间剥夺、空间碎片化以及城市新贫困等一系列“城市病”问题的逐渐显现，使空间正义成为现代城市建设和发展的重要抓手。旧城改造中空间正义的实现可从以下四个方面着力。

（一）空间改造前合理规划城市空间

城市空间的生产包含着各种权力。在一般的城市建设当中，政府拥有对城市空间的主导权，因此，在旧城改造的过程中，政府要将“以人民为中心”的理念贯彻到底，从而合理地进行城市空间的规划，打造适宜人民居住和发展的美好城市。为此，首先，要充分听取各方专家学者的意见，并根据城市的历史背景与区位条件，因地制宜地进行城市空间规划。其次，要平衡历史旧城与现代新城的发展。在旧城改造过程中应呈现“多中心”的规划方案〔6〕，以保障旧城和新城居民都能享受城市资源，避免出现因为历史旧城原有医疗、教育等基础设施迁出，旧城居民没有完成安置而导致的就医、上学困难等问题，进而协调各区域间发展，使城市资源合理分布。最后，要充分考虑旧城居民的通勤时间、消费环境、文化生活等要素，合理规划安置房源，以充分保障旧城居民的生活质量。同时还需要特别关注改造过程中因施工建设导致的道路不畅通等问题，合理规划公共交通路线并及时公布，以保障市民的有序出行，避免城市交通道路拥堵。

（二）空间改造时提高居民参与度

空间正义的实现需要各个空间主体的参与。在旧城改造中尤其要关注居民参与权利的实现，从制度上、方法上切实提高居民的参与度，调动居民参与城市空间管理的积极性，从而充分发挥居民的主体地位和监督功能，进而实现空间生产过程中的公平和正义。为此，首先，要加强党建引领。党建引领是加强社区治理、缓解基层社会矛盾的关键〔7〕，要发挥其战斗堡垒作用，使其承担起社区治理的“中轴”角色。在搬迁前旧城社区党组织要对居民的意见进行充分摸排调查，主动到居民中宣传、答疑、解惑，围绕旧城改造流程、改造内容等相关重大议题与居民进行反复协商，充分尊重民意，调动其参与城市建设的热情。其次，要拓宽居民的参与途径。要健全居民意见的收集、登记、反馈机制，正确对待居民的上访，健全居民参与旧城改造的监督机制，使居民参与空间管理的渠道畅通、便捷。再次，要提供多样化的参与方式。不仅要在旧城各个社区设置意见收集站点，还要善于利用微博、微信等网络媒介，为居民提供方便快捷的网上渠道，从而更广泛、更全面地了解公众的意愿，提高其参与旧城改造的积极性。最后，居民要有城市主人公的自觉和主动。追求居民城市权力意味着公共权力由政府（国家）向公民和社会的转移〔8〕。城市建设虽然应该由政府引领和规划，但建设和谐美好的现代城市需要多方主体的共同努力。作为旧城改造的直接受益主体，居民为城市建设建言献策责无旁贷。因此，居民应该将个体利益与集體利益、局部利益与全局利益、眼前利益和长远利益结合起来，并利用恰当的方式提出合情合理的需求建议，这不仅是居民参与城市建设的重要方式，而且是居民向增强主体意识、伸张城市权利迈进的关键一步。

（三）空间改造中发挥多主体联动作用

多主体联动作用的发挥有助于旧城改造的顺利完成。为此，一方面，要广开渠道，建立多元融资机制。旧城改造工程需要庞大的资金投入，在财政支出有限的情况下，政府可采取各类支持政策和税费减免等措施来吸引社会资本投资〔9〕，同时商业银行等金融机构可按照风险可控、商业可持续的原则放宽信贷政策，以支持旧城居民区改造项目。另一方面，要建立多主体参与机制。在处理旧城居民区改造问题中应充分发挥城管、街道办事处、社区社会组织、居民等多主体力量〔10〕。如城管和街道办事处不仅要亲自调查辖区的情况，摸清居民的实际困难，根据各自小区的特点，对拆迁和改造工作进行有序安排，而且要在不违背原有政策的基础上灵活地调整应对方案。社区社会组织要全面了解居民的心理需求，鼓励居民积极搬迁，并在社区中起带头作用。对在搬迁过程中有实际困难的家庭或个人，各方主体可共同进行适当的帮扶和补贴，以减少居民的抵触情绪。

（四）空间改造后加强社区空间治理

在旧城改造后，居住环境的治理和社会关系的治理要两手抓。为此，首先，针对搬迁改造后的社区，政府应健全其周围的配套基础设施，规划好居民区的排水、照明系统，尽快完成道路优化、生活垃圾分类等工作，同时建设绿化带和公共活动空间，从而打造居民良好的居住环境。其次，要兼顾不同社会群体的利益，注重搬迁后居民产生的相对剥夺感和失落感，尤其要关注因旧城改造而产生的“边缘化”群体，并积极对其进行疏导和帮扶，如通过社会救助等方式，为拆迁后生活困难的居民提供物质上、心理上的社会关怀〔11〕。最后，要加强居民自治，从社区内部挖掘那些“讲政治、懂城市、会经济、有技能、善沟通”的人员进入居民自治组织。要通过居民自治组织的优势，消除居民间的隔阂、提高居民自治参与度。可在社区内开展丰富多彩的居民沟通与交流活动，如组建社区居民微信群、举办志愿者结对邻里互助活动等。这样不仅能够增加居民间的交往和互动，缓解拆迁居民面对新环境产生的社会适应性问题，还能满足居民日常的文化娱乐需求，提升社区内部的向心力和凝聚力。

〔注 释〕

①城市空间生产是近年来新马克思主义者关于城市空间研究最重要的理论进展。城市空间生产是指资本、权力和利益等政治经济要素和力量对空间重新塑造，并以其作为底板、介质或产物，形成空间的社会化结构和社会的空间性关系过程。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周 立.空间政治经济学研究进展评介〔J〕. 中南财经政法大学学报，2021（03）：113-125.

〔2〕任 平. 空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向〔J〕. 城市发展研究，2006（05）：1-4.

〔3〕中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〔N〕. 人民日报，2021-03-13（01）.

〔4〕习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平〔N〕.人民日报，2019-11-04（01）.

〔5〕张伊娜，王桂新. 旧城改造的社会性思考〔J〕. 城市问题，2007（07）：97-101.

〔6〕黄健文. 旧城改造中公共空间的整合与营造〔D〕. 广州：华南理工大学，2011.

〔7〕黄晓春. 党建引领下的当代中国社会治理创新〔J〕. 中国社会科学，2021（06）：116-135.

〔8〕庄立峰，江德兴. 城市治理的空间正义维度探究〔J〕. 东南大学学报（哲学社会科学版），2015（04）：45-49.

〔9〕王 名，蔡志鸿，王春婷. 社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新〔J〕. 中国行政管理，2014（12）：16-19.

〔10〕王振坡，刘 璐，严 佳. 我国城镇老旧小区提升改造的路径与对策研究〔J〕.城市发展研究， 2020（07）：26-32.

〔11〕吴 春. 大规模旧城改造过程中的社会空间重构〔D〕. 北京：清华大学，2010.

责任编辑 徐 芳

〔收稿日期〕 2022-05-02

〔作者简介〕 魏亚萍（1976-），女，新疆乌鲁木齐人，北京工业大学文法学部副教授，社会学博士，主要研究方向为社会政策与社区发展。

杨海静（1997-），女，山西大同人，北京工业大学文法学部硕士研究生，主要研究方向为社会政策與社区发展。