把握新时期中国贸易治理体制构建的重点与方向

程大为 樊倩

2021年年底的中央经济工作会议指出，中国进入新发展阶段，我国发展所面临的国际国内环境发生了深刻变化，需要正确认识和把握新的重大理论和实践问题，稳中有进地推进经济的高质量发展。贸易的高质量发展是提升中国对外开放水平、畅通国内国际双循环、推动国民经济健康持续发展的重要力量。世界正处于百年未有之大变局，应对新时期的机遇与挑战，构建和推广蕴含中国价值观的贸易治理体制是中国贸易高质量发展需要关注的一个重大理论和实践课题。

一、中国贸易治理体制发展的历史阶段

改革开放后，中国贸易治理体制的构建经历了初期探索、制度融入、发展壮大和理论创新的四个阶段。第一阶段涵盖1979—1986年，是中国贸易治理体制的初期探索时期，围绕国内贸易制度的改革展开。1978年，经济改革从农村起步，强调建设以“计划经济为主，市场调节为辅”的经济模式。1984年后，改革扩展到城市，强调建设“有计划的商品经济”。作为经济改革的一部分，中国在外贸体制方面做了相应的改革，这些改革孕育了中国贸易治理体制的雏形。第二阶段为1986—2001年，是中国融入全球贸易治理体系的努力阶段。1986年中国申请恢复《关税与贸易总协定》的缔约方地位。1992年中国先后三次调低了进口关税，降税幅度为8.8%。1994年，《中华人民共和国对外贸易法》开始实施，这是新中国建立40多年后，第一次出台对外贸易的基本大法。1995年中国申请加入世界贸易组织协定，2001年中国正式“入世”。第三阶段为2001— 2012年，是中国贸易治理体制的发展壮大时期。截至2010年，中国货物降税承诺全部履行完毕，关税总水平由2001年的15.3%降至9.8%。在服务贸易方面，在世界贸易组织服务贸易分类的160个分部门中，中国开放了100多个，开放范围已经接近发达国家平均水平。中国主动推进国际贸易规则的国内应用进程，废除或修订了与国际贸易规则不相适应的国内规则。第四阶段涵盖2012年至今，是中国贸易治理体制的创新发展时期，中国主动回应全球贸易治理体系的新问题，提出了新时代全球贸易治理的中国思想，为世界贸易组织改革提供了新方案，“人类命运共同体”已经成为全球治理的公共产品，被联合国接受、使用。

中国贸易治理体制四个阶段的历史表明：中国贸易治理体制发展的核心线索是统筹国内国际规则，统筹国家治理和全球治理；中国贸易治理体制的发展突出了渐进式改革的特征，实现了中国贸易治理体制的稳定发展和贸易制度的连贯性，为贸易规则的试错调整预留了合适的政策空间；初期发展阶段的中国贸易体制呈现了开放特点，在与国际规则接轨方面做了巨大的努力；中国经济进入新发展阶段后，习近平总书记对于贸易治理有一系列科学论述，对于构建高水平社会主义市场经济体制下的国家贸易治理体制和治理能力现代化具有极为重要的意义。在经济全球化曲折发展、单边主义和贸易保护主义暗流涌动、世界处于百年未有之大变局中的当下，中国回应了全球贸易治理体系的新问题，做出了创新性探索，中国贸易治理思想日趋完善。

二、新时期中国贸易治理体制所面临的挑战

新时期中国在全球贸易治理中面临历史性机遇的同时也面临着越来越多的挑战。一方面，我国需要积极进行治理创新，确保我国贸易治理体制能服务于中国对外贸易发展的需要，在全球治理层面从积极参与向有所作为、主动引领的方向发展；另一方面，我国承受了前所未有的贸易保护主义打压，经历了美国特朗普政府的贸易战和经济制裁，正在经历拜登政府对中国的贸易竞争博弈。中国全球治理理论需要解决全球贸易体系中的复杂问题，提出务实的解决方案。

中国贸易治理体制的进一步完善需要解决好新时期下的新问题，并处理好以下几组关系：

首先，要处理好贸易发展与生态环境的关系。坚持人与自然和谐共生是中国经济发展理论的新发展，拓展了发展内涵，对提高发展质量、促进经济持续健康发展具有重大的理论意义和现实意义。中国贸易治理体制的构建应处理好贸易发展与生态的关系，加快建立绿色低碳贸易的规则标准和认证体系，落实绿色贸易管制制度。与此同时，我们应该注意到全球贸易的绿色发展趋势带来了国际贸易规则的新变化，发达国家掌握了绿色贸易标准制定的话语权，利用“碳关税”“环境附加税”“检疫制度”等绿色贸易壁垒设置了严苛的环保条款，提高了发展中国家的贸易成本。新时期中国贸易治理体制的构建需要一方面谨慎应对发达国家的绿色贸易规则措施，另一方面也要积极对接国际先进环保规则。

第二，要处理好开放和防御的关系。长期以来，中国在使用刺激性对外开放工具方面积累了一定经验，但在使用防御性工具方面积累的经验不多，实施能力不够。新时期，中国贸易治理体制构建的重点应是将自由贸易与贸易保护结合起来，坚定不移地支持和推动贸易自由化的同时，加快建立健全中国贸易保护措施体系，尤其应加快建设超越传统贸易法范围的经济外交工具箱。

中国是世界大国中发动单边经济制裁次数最少的国家。中国曾经实施的经济制裁具有次数少、防御性、有限支持多边制裁、不涉及意识形态等特征。在中国贸易治理的工具箱中，以经济优先主义为主的开放型工具比较多，经济制裁这类防御型工具比较少，在某种程度上，经济制裁仍属于外交工具。2018年至今，美国不断推出对中国企业的制裁清单，2019年5月，中国商务部宣布将建立“不可靠实体清单”制度，这是中国贸易治理体制改革的一次进步。过去，经济外交的政策解释是由外交部来完成的，从法律性质角度来看，外交部通知函件以及相关部门的执行文件属于部门规范性文件，不具备法律效力。加大防御性政策工具的法治建设，理顺各部委的合作关系应是新时期贸易治理体制建设的重要内容。

第三，处理好多边和区域的关系。世界贸易组织在推动国际经贸活动和全球贸易治理方面做出了巨大贡献，所取得的成就有目共睹。当前，新的科技变革正在上演，全球產业链不断升级改革，数字时代已经来临，但世界贸易组织规则不但未能与时俱进制定出新规则，而且其权威性也备受挑战。多哈发展回合谈判进行了20年，除《贸易便利化协定》等少数几项新协定之外，在货物贸易、服务贸易、反倾销、反补贴以及贸易新议题等核心领域毫无建树。全球经贸治理出现倒退之时，只有改革世界贸易组织，才能使多边体系维持运行。中国全面参与了多哈回合各项议题谈判，提出和联署谈判建议百份以上，中国提交了世界贸易组织改革意见，为全球贸易治理做出了重要贡献。

在全球贸易治理面临危机的同时，区域贸易协定大量涌现，区域主义逐渐成为影响国际贸易治理体系的关键因素，区域化发展趋势增强成为国际贸易领域的新特征。区域贸易合作机制对WTO贸易规则进行了有效补充，出现了一批高于WTO规则标准、超出WTO覆盖领域、超越WTO授权范围的“WTO+”规则，推动了贸易治理规则的发展。面对全球贸易领域的新变化，中国应该积极融入区域贸易一体化的进程中，构建面向全球的高标准的中国自由贸易区治理规则网络，完善中国贸易治理规则。一方面，提高已有的自由贸易协定的规则深度，尤其是核心条款的深度，增强自贸协定规则与国内贸易规则的协调性；另一方面，加快自由贸易协定的签订进程，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的落地生效是中国有能力实现更高水平的区域经济一体化的一个好例证。RCEP在知识产权保护、电子商务、贸易救济、政府采购等规则的制定上均对标高水平的国际规则，尤其是更加宽松、更具普适性的原产地规则将帮助协定内企业获取优惠关税，加强亚太地区的经贸合作。

第四，处理好内贸和外贸的关系。在中美贸易摩擦的长期化以及地缘政治风险不断上升的背景下，旧的内外贸分割管理的贸易治理体制需要改革，应加速内外贸统一治理。中国已经成为全球第二大消费市场和第一货物贸易大国，这是加强内外贸统一治理的经济基础。2020年以来，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的“双循环”经济模式成为新时期的发展战略。在这一发展战略下，新时期贸易治理的着力点应向国内市场的构建倾斜，立足畅通国内大循环、坚持扩大内需这个战略基点，为培育消费市场、优化流通、减少壁垒营造政策环境。在国内贸易治理体制方面做好四个“统一”，即完善统一的产权保护制度，实行统一的市场准入制度，维护统一的公平竞争制度和健全统一的社会信用制度。世界贸易组织的规则亦要求国内规则和国际规则的统一，各种区域贸易协定的落地也需要国内规则统一。以RCEP为例，利用好该协定可以促进各地制造业升级、推进标准合作与转化，因此，完善国内政策支持和配套体系的统一性十分重要。

三、新时期中国贸易治理体制的创新

新时期中国贸易治理体制的创新已经显现，这主要体现在中国对全球治理的贡献上。

首先，习近平“人类命运共同体”价值观是新时期中国贸易治理体制构建的核心思想，体现了中国整体主义的贸易治理框架以及合作共赢的贸易治理特征。国际贸易以国家间分工、互相依赖为前提，“赢家通吃”的单边主义贸易理念是行不通的。中国贸易治理理论强调不同阶层、不同国家、不同种族存在不同的贸易利益，贸易治理的目标就是化解这些不同，实现多元利益共存。

其次，以共同发展为贸易治理目标的“一带一路”倡议作为中国贸易治理的重要实践，已经成为中国贸易治理规则走出去的桥梁与平台。“一带一路”不具备排外性也不强调强制性，不把中国贸易治理理念强加给他国以谋求规则制定的话语权，而是强调共商共建共享，维护了全球贸易治理体系的公平性。

第三，以开放的姿态迎接挑战。近年来，全球经济持续低迷、区域冲突和保护主义频发等全球性问题恶化了中国贸易外部环境，与此同时，国内经济增速放缓、经济结构转型升级的新常态问题出现。在困难之中，中国始终坚守稳中求进、迎难而上、开拓进取，以开放姿态迎接挑战，这构成了中国的贸易治理特色。

构建中国贸易治理体制仍是一项长期工作，我们要进一步丰富中国贸易治理理论的内容，妥善处理好自由与防御、全球与区域、国内与国外、发展与环境的矛盾，梳理出中国贸易治理的规律，完善中国贸易治理理论；要注重贸易治理工具箱的建設，不中庸空想，不能将规则构建停留在描述性层次，要有规范、具体的内容；要认识到历史的阶段性，灵活面对贸易治理体制构建过程中的各种困难；要敢于作为，服务人民，在完善本国贸易治理体系的基础上，主动引领全球贸易治理体系的改革方向，在国内市场的治理中要秉承公正，为人民谋福利。