数字经济赋能公共服务 打造高质量民生保障

曹小勇 李思儒

2021年12月中央经济工作会议明确提出，“社会政策要兜牢兜住民生底线，统筹推进经济发展与民生保障”。民生领域改革已划入国家重点关注领域，习近平总书记在多次重要讲话中强调，“要始终把最广大人民根本利益放在心上，把高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来”。改善民生以打造人民高品质生活是新时代、新发展格局下人民生活最高层次的充分表现，是实现共同富裕目标的重要途径。保障民生的根本在于公民享受公共服务的程度范围与感知体验，2022年1月国务院发布的《“十四五”公共服务规划》明确指出，要持续完善公共服务制度体系，实现高水平民生福祉。提升公共服务质量、保证公共服务均等化、扩大公共服务普惠性是兜住兜牢民生底线，提升改善民生水平的根本途径，有助于深植高品质民生观，坚实民生保障网。《规划》还强调要持续推动公共服务数字化，保证公共服务普惠均等。继数字经济快速发展以来，数字基础设施建设对公共服务支撑效果显著，建立网络化、数字化、智慧化的民生服务体系有助于缩小公共服务水平差距，加速共同富裕进程。

数字经济赋能公共服务的发展现状与现实意义

（一）数字技术提高政务服务效能

“互联网+政务服务”行动持续深化，数字政务模式创新层出不穷。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化”。云计算、物联网、大数据等新一代数字技术赋能政府运行方式、业务流程与服务模式，上海、江苏、江西等多地推行政务服务“一网通办”，持续优化数字政务标准，提升政务服务质效。各地着力打造全流程、一体化的公务服务平台，加快数字化、智能化政务服务在城、乡、县的普及，持续加深数字经济在民生领域的驱动力。

数字技术赋能政府运营，打造数据资源整合、业务治理协同与多元主体参与的运营模式。政务数字化将打破地域间的政务壁垒，实现政务数据的高质集聚与实时共享，进一步增加了政府数据资源调配能力。政务数字化促进各级政府与部门间的业务联动和协同治理，拓宽多元化服务场景下的行政处理办法。政务数字化催生企业、科研单位、个人等社会多方主体参与，推动建设普惠均等的数字政府，共建数字社会。数字技术与政务服务的结合是技术理性向制度理性的转化，通过数字政务的反馈流动機制，促进内部管理运营、组织机构与职能设置调整，加速实现以人民为中心的政务服务创新与政策制度完善。

（二）数字经济推动社会服务创新

社会服务数字化的渗透领域广泛。国家发展改革委印发《“十四五”公共服务规划》指出，要鼓励支持社会力量重点加强养老、托育、教育、医疗等领域普惠性服务供给，提升服务质量。社会服务质量直接关系民生品质，数字经济推动传统社会服务转型升级，催生数字养老、互联网医疗、线上教育以及智能生态等领域数字服务创新。社会服务数字化转型提升社会资源配置效率，扩大服务覆盖范围，解决服务供需匹配不平衡。

数字经济驱动养老市场，衍生出数字养老产品、智慧居家养老等商业养老服务。中研普华预测智慧养老市场将随着未来老龄化的增长以平均每年30%的速率增长，2025年我国智慧养老市场规模将达到15.6亿元。另外，医疗系统数字化转型催生了在线义诊、线上移动药房、数字医疗平台等多种数字医疗服务，线上医疗突破了空间限制，补充了线下医疗资源的不足，国家出台允许医保支付线上医疗服务政策，使就医便捷化、平价化。社会服务结合数字技术，加速推进社会服务和社会分配的均等化；同时，数字经济激发了社会服务市场活力，助力社会服务创新，强化民生领域供需对接。

（三）数字融合促进城乡共建发展

新一代信息技术变革驱动智慧城市建设。截至2021年，我国出台与智慧城市建设相关的国家政策文件共37个。国家信息中心智慧城市发展研究中心报告显示，我国目前90%以上的副省级及以上城市已开展部署智慧城市计划。中国智慧城市工作委员会预计，2022年中国智慧城市市场规模或将达到25万亿元。新时代背景下，坚持以人为本，建设智慧城市，具有驱动城乡融合发展、供给民生基本需求的战略意义。通过区块链技术结合全空间地理信息，打造城市数字化、智能化、网络化的管理体系，提升城市综合管理服务水平。依据智慧地理数据源，拓展城市信息化平台的数据指标分析优化，有效增加城市的决策水平。

城乡联动，智慧共建。城市建设中的替代智能设施向乡村延伸，增加农村的数字服务供给。习近平总书记指出，“要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平”。数字融合推动城乡互动发展，乡村数字基础设施建设不断加大，城乡在线对接使O2O公共服务均等化，形成以城带乡、共建共享的数字城乡融合发展格局。

（四）数字共享实现智能生活供给

国家第七次人口普查数据显示，我国城镇化水平接近64%，智慧社区微生态协助管理是城镇现代化的“助推器”，是公共服公共服务精准化、便捷化的“指挥棒”，是居民生活智能化、舒适化的“压舱石”。智慧社区通过建设社区服务平台、实行数据监测与精准治理，打造“最后一公里”社区经济圈。目前，北京市为建设超大型城市社区数字化治理体系，已打通市、区、乡镇街道三级数据通道。上海建立“一网统管”平台以监测视频数据、物联感知终端、线上热线等民生民情大数据，推送至社区基层，推动“智慧社区”发展。有强大数据支撑的智能社区，有效推动了公共服务资源整合力度，提升专业化、市场化服务水平，促进生活服务智能化、数字化。另外，智能生活还体现在居民的消费领域，2021年智能家居创新产品奖——ABB强弱电一体化平台，开发的智能能耗管理系统能节约30%～50%的能耗成本，有效助力碳达峰与碳中和。数字时代驱动数字家庭生活应用，促进生活消费的品质升级。

数字经济驱动公共服务数字化转型的机遇与挑战

（一）明确政策导向的驱动作用

中央明确持续优化公共服务的政策导向。为构建新发展格局、实现共同富裕、促进人的全面发展和社会全面进步，中央对加强公共服务数字化供给与推动公共服务数字化转型提出数项政策安排。2021年国家发展改革委员会《关于推动生活性服务业补短板上水平提高人民生活品质若干意见》明确说明，要推动服务数字化赋能，以提高人民生活品质；国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》明确强调，要着力推动公共服务数字化转型；2022年中央一号文件部署持续推进数字乡村建设工作，尤其是农村产业数字化与公共服务数字化。

地方出台配套措施，响应中央工作部署。各地方政府始终坚持以人民为中心的发展理念，着力于公共服务体系的高效建立，多地对标中央政策性文件要求，随即出台符合本省、市、县的公共服务发展相关工作方针。如江苏省“十四五”公共服务规划、南京市“十四五”保障和提升公共服务规划、台州仙居县民政局推出社会公共服务数字化建设项目计划等。数字经济驱动公共服务数字化具有较强的政策示范效应，公共服务数字化所形成的实际政策效果是推动民生高品质发展，铸牢中华民族共同体意识的重要助推力之一。

（二）外部冲击的双向推动作用

外部重大冲击推动公共医疗数字化转型。外部冲击是影响生产力变革与再造的直接原因，新型冠状病毒肺炎疫情的负向冲击与数字时代崛起的正向冲击相互组合，使公共医疗系统首当其冲地进入数字化转型的高速发展期。基层医疗数字化转型直接改善了医疗资源短缺与医疗能力不足问题，地方追加医疗信息化建设投资以提高基层医疗卫生服务能力，通过居民电子健康档案创建、医疗数据储存与共享、跨院就医智能办理、医疗系统互操作性等办法推进县域紧密型、全面型的医疗供给体系建立。

数字场景应用承载公共服务数字化创新。疫情促使数字技术下沉细分至各公共服务场景中，以4G、5G技术为通信技术依托，展开疫情监测与联防联控数字化、流动人员大数据筛查以及封闭式智能管控等方式，都是外部冲击下数字驱动的重要创新。疫情冲击使公共服务数字化转型迫在眉睫，也进一步为保证人民生活健康与稳定提供重要支撑。冲击不仅考验公共管理部门对重大事件的预警能力与处理效率，也进一步通过刺激管理部门提升相应的数字应用水平，以保障人民生活的安定有序。

（三）数字鸿沟导致不均等差距

数字介入能力不均阻碍公共服务平等化。公共服务数字化转型提升服务质效，驱动服务创新，但“数字禀赋”差距影响了地域、城乡间的转型范围与转型速度。数字基础设施及配套设施建设的不均等不充分使城市地区的数字化服务的优先效应不断增加，农村地区的数字化服务可持续优化力表现滞后。国家出台《数字农业农村发展规划（2019年-2025年）》为增加农村信息化建设，扩增落后地区数字资源，促进数字服务协调发展提供了基本思路。

数字鸿沟导致区域内部公共服务不平等。随着数字介入能力不均等逐步改善，代际关系、收入差距、教育差距等原因导致新的数字鸿沟产生，加深了数字公共服务不平等，阻碍了数字公共服务普惠化。自2021年以来，多地已开始倡导“适老化改造”等服务，以缩小数字素养差异导致的数字鸿沟，基于真实需求的数字服务供给侧优化是未来公共服务数字化的根本思路，消除数字鸿沟以实现数字公共服务普惠均等的目标仍有待解决。

（四）数字治理体系尚未健全

数字治理体系建设有待完善，传统治理模式尚未打破。目前数字化政务系统开放程度不足，区域间、部门间、系统间仍然存在数据共享、信息共用不畅通等问题，数字技术与政府治理的相互融合没有形成协作价值的再创造，仍限制于传统的科层管理模式，数据信息传送不通、信息共享困难，进一步阻碍政府数字治理效能的提升，同时阻碍大市场一体化的战略布局。

数字治理体系规模不大，治理办法尚未统一。地方建设的公共服务平台体系能够有效帮助政府巩固公共服务供给权利与分散公共服务供给，第三方公共服务供给者使数字公共服务趋于多样化与复杂化，当前数字治理体系规模不足，各级政府与部门间的治理办法缺乏一致性，导致公共服务供给质量的精准识别能力不够，无法保证实时监测数字公共服务的商用情况，以至于无法对公民数据隐私权与使用权提供有效保障。

数字公共服务推动高品质民生发展的路径研究

（一）建立健全数字支撑体系，打造“数字政府”普惠于民

持续完善民生服务数字化建设，保证政务办理高效化、惠民服务均等化、服务监管智能化。第一，加强数字技术与政府管理服务的融合应用，在完成“一网办”的基础上，推行“一网通办”，加速提升政务流程效率与政务模式创新，优化政务治理结构，试行统一标准的政务数字治理方案以增强数字政府效能，提高民生服务普惠性。第二，持续推进数字惠民服务，加强数字公共服务均等化。持续关注数字禀赋的倾斜点，合理补充以乡村、县域为主的弱势地区的数字介入能力，加速公共服务数字化转型进程。重点加强数字素养供给平衡，推行数字适老化、适弱化改造方案，全面发力消除数字鸿沟。第三，全面推动政府治理数字化转型，实现政府监管数字化、智能化。加强对提供数字公共服务的社会第三方主体的智慧监管，尤其是在智慧养老、线上教育、数字医疗等公共领域，最大化发挥数字政府的治理效能，保障民生社会的稳定健康发展。

（二）明确数字协同政策导向，共建“数字社会”畅享于民

增建组织机构的数字服务协同管理办法，国家出台相关政策文件以加强政策指导作用。组织省、市、县层面对上级政策文件的权威解读，打破横向组织结构的数字壁垒。第一，打破科层固化管理模式，消除平级部门间的横向共享阻碍，拆除部门数据信息墙，完成跨部门系统协作、信息互联互通、数据共享回流。第二，打通行政管理部门的信息共建与流通，实现各部门对社会主体信息与数据的同步监管，共同引导社会主体最大程度、合理合法化地开发数字技术应用，找准“数字社会”的切入点与发力点，加快“数字社会”建设速度。第三，充分发挥“数字社会”功效，丰富生产要素供给、优化数字资源配置，持续开发人民美好生活的数字化新场景，为民众的消费升级与体驗升级提供技术保障，促进公共服务与运行方式创新，共筑全民畅享的数字生活。

（三）构筑数字创新赋能基地，营造“数字生态”保障于民

构建良好数字生态环境，创发数字公共服务新模式，消除损害人民效益的数字弊端，推进建设智慧城市惠民体系。第一，数字生态环境是赋能数字技术创新的根据地，是激发产业结构升级与数字融合的基础点。营造数字生态环境，培育数字技术优势，激发数字公共服务创新。第二，数字生活发展形成的数字弊端需要重视，为避免用户信息泄漏、大数据“杀熟”等现象损害人民利益，构建数字生态优化良好数字环境，维护公民隐私安全十分必要。第三，数字生态构建与智慧城市和谐共生，实现城市层面一体化统筹管理，降低公共服务建设成本，驱动智慧社区精准服务供给，打造智慧、共享、高效的城市惠民服务体系。