城市治理的政策工具选择研究——以遵义市创建全国文明城市为例

陈加友 吴 鸳

（1.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002；2.贵州大学，贵州 贵阳 550025）

1.绪论

随着经济的不断发展，处于西部内陆地区的城市遵义经济发展迅速，促使遵义市城乡人口流动速度加快，相邻城市间人口流动数量剧增，人口的增多导致城市面临人口剧增、住房紧张等日渐突出的问题，城市的治理面临巨大的挑战。根据2017年遵义市成功创建全国文明城市，2020年遵义市深化文明城市创建，本文以遵义市创建全国文明城市为主线，根据遵义市在创建全国文明城市期间采取的措施，将遵义市城市治理过程分为三个阶段，分别根据每个阶段城市治理采取的措施进行政策工具选择分析。

2.相关概念

2.1 城市

城市是公共服务高度聚集的地理空间，它具有人口密集、资源密集、服务聚集等特点，在城市的有限地域空间内，各种生产要素高度聚集在一起。

2.2 治理

俞可平认为治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公民需要，最大限度的增进公共利益。全球治理委员会治理是指公共机构或私人机构以及非营利组织共同管理公共事务的诸多方式的综合，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续合作过程。孔繁斌认为作为一种分析性概念，治理指的是一种以公共利益为目标的社会合作过程。罗森奥(J.N.Rosenau)在《没有政府治理》一书中认为治理在实施过程中需要公众的参与。

2.3 政策工具

国内外不同学者对政策工具的定义也有不同，欧文·E·休斯认为政策工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调整政府行为的机制。国内学者张成福、党秀云认为政策工具是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。陈振民认为政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。

不同学者对政策工具的研究具有不同分类标准，胡德提出一种系统化的分类框架。他认为所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具。陈振明认为政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段。

本文主要运用霍莱特和拉梅什政策工具分类标准，将政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具，自愿性工具主要包括家庭和社区、自愿性组织、私人市场；混合型工具主要包括信息和劝诫、补贴和产权拍卖、税收和使用费；强制性工具主要包括管制、公共事业、直接提供。

3.遵义市城市治理的政策工具选择分析

3.1 基本概况

2017年，遵义在第五届全国文明城市评选中，被中央文明委授予“全国文明城市”称号，这是遵义市在城市治理过程中取得成功的重要标志。2020年，遵义市在深化全国文明城市建设中取得成功，持续保持“全国文明城市”称号。早在2007年，遵义就提出“一建双创”，即建设创新型城市，创建全国文明城市，创建国家环保模范城市。十多年间，遵义市通过市委市政府高度重视，各区（县）、各部门积极联动，基层组织及群众多方参与等在城市治理中取得显著成果，社会文明程度大大提高。根据遵义市创建全国文明城市取得的显著成果，本文对2006年至今遵义市出台的相关文件进行梳理。

2006年以前，遵义市关于城市治理出台的文件没有相关数据收集，到2006年以后在国民经济发展规划和爱国卫生中提到关于城市卫生治理，但是没有单独出台关于城市治理的政策。在2008年，中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室印发《遵义市创建全国文明城市实施方案》文件，文件对城市经济与城市发展，城市建设与城市保护等8个方面做出了明确要求。2017年，遵义市出台了关于创建全面文明城市的各项政策，中共遵义市委遵义市人民政府印发《关于进一步推进全国文明城市创建工作的实施意见》文件，文件涉及城市公共服务、城市卫生治理、城市商贩规范管理、大气污染治理等方面，2017年遵义市成功创建全国文明城市。

3.2 城市治理的政策工具选择分析

从遵义市创建全国文明城市可以发现在城市治理过程中每一阶段运用的政策工具不同政策效果也不同，本文主要以遵义市创建全国文明城市为主线，将遵义市城市治理过程分为三个阶段：

第一阶段是2006年以前，这一阶段因为没有收集到创建全国文明城市相关文件且遵义市是在2007年提出“一建双创”，2008年才出台具体方案，所以这一阶段政府干预程度低，城市治理的政策工具选择主要以自愿性工具、混合型工具为主，城市治理的政策工具选择主要以市场导向为主。

第二阶段是2007年到2017年，这一阶段因为政府的参与、每年出台相关政策文件以及连续两届获得全国文明城市提名，这一阶段政府主导全国文明城市的创建，政策工具选择主要以强制性工具、混合型工具为主，城市治理的政策工具选择主要以政府导向为主。

第三阶段是2018年至今，遵义市创建全国文明城市每三年一次复评，成为遵义市的一项常态化工作，涉及城市治理的各个方面，说明在城市治理过程中不能只依靠政府或者市场一方，所以这一阶段政府干预程度适中，城市治理过程中的政策工具选择涉及自愿性工具、混合型工具、强制性工具三个方面，政策工具的选择主要是政府与市场相结合为主（如表3-1所示）。

表1 遵义市城市治理过程政策工具选择分析

3.2.1 第一阶段（2006年以前）

根据表3-1所示，在2006年以前，在这一阶段政府尚未出台相关文件，而且在这一阶段遵义市还未开展创建全国文明城市，所以在这一阶段城市治理过程中政府干预程度低，城市治理全靠居民的自主行动，政策工具选择主要由自愿性工具和混合型工具为主，强制性政策工具使用较少。

3.2.1.1 自愿性工具。在这一阶段城市治理过程自愿性工具选择主要体现在私人市场。2007前以前，遵义市基础设施和公共服务等城市治理模块还未起步或发展还不成熟。私人市场在这一阶段主要体现在城市治理过程中追求个人利益最大化，会选择对自己最有利的方式进行资源的最优配置。在第一阶段，遵义市尚未开展创建全国文明城市，政府在城市治理过程干预较少，主要依靠城市个人和私人市场自主进行，所以在第一阶段遵义市城市治理水平较低，效果不显著，城市存在各种问题，如城市脏乱差、行人横穿马路等。

3.2.1.2 混合型工具。第一阶段运用的混合型政策工具主要体现在税收和使用费在这个阶段由于政府对城市治理过程干预程度较低，政府和市场处于分离、陌生状态，政府管理各企业和个体工商户，采取最直接、最有效的方法是对环境造成负外部性的企业和个体工商户进行征税和使用费，比如对环境造成污染的企业进行罚款，减少污染物的排放。

在第一阶段，遵义市在城市治理过程由于未开展创建全国文明城市，政府在城市治理过程中干预程度较低，强制性政策工具体现较弱，主要由市场进行主导，在城市治理过程中主要选择偏向个人利益和私人市场利益最大化的一方。

3.2.2 第二阶段（2007年-2017年）

根据表3-1所示，在这一阶段遵义市出台相关文件，从2007年遵义市开始提出“一建双创”后，由政府主导的城市治理拉开序幕，这一阶段政府城市治理主线主要由政府主导的创建全国文明城市为主，政府对城市治理干预程度高，政策工具选择主要有强制性工具和混合性工具为主，在这一阶段由于政府的主导城市治理进程加快，政策和方案迅速出台，治理效果显著。

3.2.2.1 混合型工具。混合型政策工具主要包括信息和劝诫、税收和使用费。混合型政策工具使用主要集中在2007年到2010年，在这个时间段里面，遵义市开展创建全国文明城市还处于蓄力阶段，整个城市治理与第一阶段主要差别在于城市人口的不断增加，人地矛盾日益突出，税收和使用费作为城市治理主要方式，已经不能满足创建全国文明城市的需求，城市治理过程中开始引入信息和劝诫。信息和劝诫主要体现在向全市居民传达遵义市要创建全国文明城市的政策，希望各企业和个体能够在创建全国文明城市过程中转变以往以自我利益最大化的观点。

3.2.2.2 强制性工具。强制性政策工作的使用主要包括管制和直接提供。2011年开始，遵义市开始出台各项与创建全国文明城市相关的文件，在这一阶段遵义市城市治理还处于探索阶段，最常使用的政策工具便是管制，但由于经济水平限制，城市治理效果不理想，城市随处可见违法停车等现象。2016年，遵义市委市政府将创建全国文明城市写入全市“十三五”规划，实施创建文明城市“十大工程”。2017年遵义市委市政府围绕《全国文明城市测评体系》指标涉及的要求，加大创建文明城市法律、人力和财力支持，印发《中共遵义市委遵义市人民政府印发＜关于进一步推进全国文明城市创建工作的实施意见＞的通知》（遵委〔2017〕53号）文件，由政府主导、全市上下各企事业单位、基层组织和市民共同参与创建全国文明城市治理。在这个时间段，政府直接提供是使用范围最广的政策工具，政府直接履行职能，将城市治理各项措施直接分配到牵头部门，由牵头部门对城市问题进行针对性治理，引入企业相关技术，解决城市治理中存在的问题。

在这一阶段，城市治理主要以创建全国文明城市为主线，政府在城市治理过程中干预程度高，由政府主导使用强制性政策工具，城市治理更偏向于促进城市公共利益一方。

3.2.3 第三阶段（2018年至今）

2018年以后，城市治理主要以成功创建全国文明城市之后深化全国文明城市成果为主线，创建全国文明城市主要作为常态化工作（三年一复评）进行开展，政府在这一阶段干预程度降低，主要是由政府和市场共同主导的深化全国文明城市建设为主，以便继续保持全国文明城市称号，政策工具选择综合运用自愿性工具、混合型工具、强制性工具三种。

3.2.3.1 自愿性工具。在这一阶段，自愿性政策工具选择主要是家庭和社区，在这个阶段，全国文明城市成果显著，城市治理效果显著，家庭和社区已经形成遵守文明城市各项指标要求的习惯，爱护社区卫生，赡养老人等，无须政府支出，家庭和社区已经形成照顾家人和其他亲属的重大责任，居民文明程度得到显著提高。

3.2.3.2 混合型工具。混合型政策工具的使用在这一阶段主要体现在补贴和产权拍卖。城市治理在这个阶段政府和个人的偏好是一致的，都追求继续公共利益的最大化，继续巩固和深化全国文明城市成果。补贴是促进政府与企业关系的纽带，有利于拉近政府与企业的距离，打破陌生的局面，能够对企业的经济行为进行更好的规范。产权拍卖是政府在没有市场的领域建立市场，以便继续深化全国文明城市创建。

3.2.3.3 强制性工具。在这一阶段强制性政策工具主要选择的是直接提供。在第三阶段，遵义市主要对全国文明城市成果进行巩固，继续深入推进深化全国文明城市，直接提供是结合贵州省大数据发展直接引进大数据，将大数据与城市各项治理进行结合，形成“大数据+政务”“大数据+医疗”“大数据+治理”等模式，打通各部门数据壁垒，实现横向市级部门视频资源的联网整合、纵向市、区（县）、镇（街道）三级视频指挥联动。

在第三阶段，城市治理主线是继续深化全国文明城市创建，由于第二阶段城市治理已经取得阶段性成果，在第三阶段政府的干预程度将降低，同时市场参与程度提高，形成政府与市场协调治理模式。

4.结论

从上文结合政策工具以创建全国文明城市为主线对遵义市城市治理过程进行分析结果来看，遵义市创建全国文明城市是惠及全市人民的有益成果，不同阶段政策工具的使用对城市治理具有明显促进作用，在深化文明城市中可以根据城市发展不同情况进行调整，以便城市治理得到更好的效果。