食品生产许可审查工作存在的问题及建议

陈文梅

“民以食为天”，要想抓好食品安全监管工作，食品生产许可审查是关键环节。因此，及时发现食品生产许可审查中存在的突出问题并提出可行的对策，对促进食品生产企业提高管理水平、监管部门有效提高监管能力十分重要。本文结合笔者在食品生产审查过程中遇到的问题展开分析并提出相关工作建议。

一、食品生产许可审查工作现状

1.食品生产许可审查相关法律法规日益完善。2009年，被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》颁布后，我国又相继出台了《食品生产许可管理办法》和《食品生产许可审查通则》，对食品生产许可在申请、受理、现场核查、发证、换证、延续等方面都做了系统的规定，形成了较为系统、规范的办事指南，为生产企业、许可部门、监督管理部门明确了具体工作事项，进一步明确了从事食品生产，必须取得食品生产许可的重要性、必要性，以及未经许可非法从事食品生产所带来的法律后果。

2019年以来，根据机构体制改革和进一步助推企业发展，市场监管总局对《食品生产许可管理办法》进行了修订，新版《食品生产许可管理办法》最大的亮点有两个：一是管理更与时俱进了，比如明确要求发放食品生产许可电子证书，且与纸质证书拥有同等的法律效力;二是管理更高效了，对生产场所的现场核查时限、监管部门受理申请到做出许可决定的时限等都大幅缩短。

2.食品生产许可审批工作越来越便利化。为进一步推进“放管服”改革、“证照分离”改革持续深入推进，进一步优化服务、便企利民、强化监管、提高效率，助推食品产业高质量发展，市场监管总局进一步对食品生产许可工作进行了细化，主要体现在三方面：一是简化了许可流程，压缩了许可时限。食品生产许可决定的时限由20个工作日压缩至10个工作日，因特殊原因需要延长期限的，需经行政机关负责人批准，可以延长5个工作日。二是实行了分类许可，明确了许可权限。根据许可事项，明确了省、市、县三级审批发证的权限，更加方便办事群众，提高了工作效率。三是强化了信息化建设，推进“全程网办”。推进许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理，实现了“让信息多跑路”“让企业少跑路”。

3.现场核查要求进一步提高，审查环节进一步完善。与食品生产许可审查工作相关的法律法规规定了现场核查的人员、内容、程序、工作时限和核查记录以及核查结果确认等诸多内容，明确规定了食品生产许可审查工作的现场核查步骤、要求、内容，明确了审查员、观察员的职责。特别是审查结果的判定，从原来的存在问题项10日内“整改完成”方可发证改为“得分率”的判定方式，即现场核查按照《食品、食品添加剂生产许可现场核查评分记录表》的项目得分进行判定，核查项目单项无0分项且总分率大于等于85%的，就可通过现场核查，对核查中存在的问题可以边生产边整改，监管部门只需要在3个月内对企业现场核查中发现的问题是否整改进行一次监督检查即可。结果判定方式的改变，减轻了企业重复提交申请资料的负担，践行了让企业“少跑路”的减政放权政策。

二、食品生产许可审查工作中的问题

1.审查细则未能与法律法规标准保持同步发展。虽然我国食品生产许可审查工作的法律法规不断在进行修订与完善，但是在这个过程中，许多食品种类的细则并没有做到与时俱进，未能与法律法规标准保持同步发展。比如，目前只修订了《飲料生产许可审查细则》（2017版）《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则》（2013版），但大部分细则仍然使用2006年版的审查细则，而细则中的许可事项与相关法律、法规及标准明确事项相冲突、不配套，这就给食品生产许可审查工作带来了许多问题，导致生产企业和审查人员不知是要依照法律法规进行，还是要依据目前实行的食品种类细则来进行，给生产企业和审查人员带来从业风险。

以含油型半固态调味料为例，按照《调味料产品生产许可证审查细则》（2006版）的要求，必备的出厂检验设备要有天平、分析天平、干燥箱、索氏抽提装置，出厂检验要求检测感观、净含量、水分、酸价、食用盐、脂肪、细度、菌落总数、大肠菌群等指标。但在《食品安全国家标准 复合调味料》（GB 31644-2018）中，水分、酸价、食用盐、脂肪、细度、菌落总数、大肠菌群等指标未作规定，因此也就无法判定，丧失了检测的必要性。如此种种问题的出现，不利于国家食品质量的提升和保证食品安全生产审查工作的顺利进行，对企业的健康发展也会造成阻碍。

2.核查人员专业化水平不高。食品生产许可审查工作中比较重要的一环就是现场核查，核查人员核查能力的水平在一定程度上决定了企业的食品安全管理水平，现场核查时只有派专业的技术人员到现场进行核查，才能找准食品生产企业存在的重点问题，提出有效的整改事项。但是目前，按照《食品生产许可管量办法》的规定，现场核查工作由食品安全监管人员进行，由于受机构体制改革影响，基层监管人员较少，且流动较大，兼职多项监督管理任务，导致专业核查队伍不固定、专业技术人员稀缺，这些问题成为了现场核查工作的障碍。因此，现场核查环节仍然有较大的提升空间，需要挑选专职从事食品生产许可的专业技术人员进行现场核查，这样才能更加精准地发现食品安全生产审查工作当中的问题，促进食品安全生产审查工作的科学合理进行。

3.食品生产企业的食品安全管理水平不高。按照《食品生产许可管理办法》规定，企业法人、合伙企业、个人独资企业、个体工商、农民专业合作组织等，以营业执照载明的主体均可以作为申请人，对注册资本无门槛。但在实际核查过程中发现，个体工商户、农民专业合社类的经营主体企业负责人一般文化程度较低，学习能力也不强，对大部分食品安全法律法规知识学不懂、弄不通，虽然操作能力强，但对一些专业性的操作规程不能用专业术语描述，所以很多企业主体便依托中介机构来帮助完成食品生产许可审查资料的准备验收工作。这就导致他们对自己应该承担的主体责任不知晓，履行主体责任的能力较弱，开展生产记录的能力差。

三、推进食品生产许可审查工作的建议

1.及时修订完善食品生产许可审查细则，确保与法律、法规、标准的一致性。推进食品生产许可审查工作，应该随着法律法规、审查通则的修订，及时修订相关食品生产许可审查细则，确保食品生产许可审查细则与系统的法律法规、标准、通则相配套。同时，对于地方特色食品，各地可参照相近的审查细则和特色食品的特殊性制定特色食品的生产许审查细则，按程序报批执行，修订审查细则，要充分考虑与相关法律法规、标准的一致性，确保在运用过程中不相互矛盾，确保运用成果的协调一致。

总的来说，食品安全生产审查细则的科学化和合理化更新有利于提升配套的技术标准并促进相关技术文件的出台，有利于提升食品生产许可审查工作的效率和质量，促进食品生产许可审查工作的良性发展。

2.加强审查人员的专业知识培训，提升审查人员素质。食品生产许可审查工作离不开专业技术人员，因此应该加强对审查人员专业知识的培训，提升审查人员素质，促进审查工作的顺利开展。一是要注重业务知识的培训。食品生产许可审查部门每年应根据审查队伍人员的变动情况，适时组织业务能力培训，要抽调专业能力强、审查经验丰富、资深审查专家进行授课，确保培训成果。二是要组织开展现场核查培训。要组织审查人员到食品生产企业开展现场教学，确保业务知识能学会用。除此之外，还需加强审查队伍的职业道德规范培训，确保审查工作公平、公正、公开，在日常的审查员培训中也应融入职业道德教育和产业政策方面的教育，提升审查人员的素质，保证审查工作的科学性和公正性。此外，还要建立健全审查员的监督制度，对审查员的权力进行有效监督，确保审查工作眼光一致、标准一致，不出现吃、拿、卡、要等违纪违规行为，有效促进食品生产许可审查工作的顺利进行。

3.加强企业培训，规范申请流程。在食品生产许可审查工作中，不仅需要审查机关和发证机关的合理配合和有效协调，也需要企业准备好自身的申请材料，严格按照发证机关所规定的申请流程进行申请。在食品生产许可审查工作中，需要企业落实自己的主体责任，切实从根源上解决我国的食品安全相关问题。如果企业不懂申请食品生产许可证的基本流程，也会对食品生产许可审查工作造成极大的困难，这就要求企业加强自身培训，学懂弄通食品生产许可审查工作中所需要的材料和流程。而身为食品生产许可审查人员，也有义务积极畅通咨询渠道为企业进行解答，从而节省双方时间，提升食品生产许可审查工作的效率。

4.进一步落实“放管服”改革，减轻企业负担。通过多年的审查工作发现，部分审查要素企业落实不了，且落实的价值不大。如要求生产桶装饮用水的企业在出厂时要检大肠杆菌，但在近几年的监督抽检中发现多是铜绿假单胞菌指标不合格，出厂必检的几个项目对铜绿假单胞菌项没有任何参考意义。再比如，在实施日常监管过程中，设备检查、环境清洗消毒等都需要有相应记录，这对于企业而言也是增加了企业负担，同时也与获证审查时的要求不相对应。因此，应进一步优化审查标准和日常监督检查标准，减少不必要的审查项目和检查项目，减轻企业负担。

5.明确需要提供试制产品检验报告的情形。根据《食品生产许可管理办法》第二十一条规定，市场监管部门开展食品生产许现场核查时，应当对材料进行核查，并明确对首次申请许可或者增加食品类别的变更许可的，根据食品生产许可工艺流程等要求，核查试制食品的检验报告，试制食品检验可以由生产者自行检验，或者委托有资质的食品检验机构进行检验。食品生产许可核查人员要认真对照审查细则和产品标准要求，仔细核查试制检验报告的检验项目是否全覆盖，检验类别是否与申请类别相适应。笔者认为，除了法律规定的必须提供试制检验报告情况外，以下两种情形应审查检验报告，有助于防范食品安全风险。一是如果新增的品种明细与原有的品种在工艺、设备及执行标准上有显著不同时，应该核查其产品检验报告;二是食品生产许可到期延缓换证时应该提供一份全检项目的检验报告。

總之，食品生产许可审查工作对于食品安全生产有着重要的意义。只有经过食品生产许可审查，并获得食品生产许可证的食品，才能合法生产和销售，因此推行食品生产许可审查工作的有效运行，有利于规范市场经济秩序，杜绝假冒伪劣食品的生产和销售，提升我国食品的质量和安全水平，切实保护消费者的合法权益。