PPP项目财务风险识别及应对——以X项目为例

丁 梅

(湖北民族大学，湖北 恩施 445000)

0 引言

随着东部地区的投资结构由基础设施、生态环境建设向资源开发、加工制造、技术研发等领域扩散，西部地区承接产业转移进入大规模发展的机遇期。X项目属于城镇综合开发项目的产业园区建设是当地政府一次重大的尝试，目的是进一步强化城市工业实力，深入实施工业强县战略，加速中小型加工类企业多元化发展。产业园区建设一方面降低了企业的创业成本，一方面使社会资源得到了优化配置，充分实现资源共享，提高资源的利用效率。但是因为PPP项目是由企业与政府共同合作完成的，参与主体比较复杂，同时投资金额大、投资期限比较长，PPP项目也存在一些财务风险[1]。因此，识别PPP模式下产业基地项目建设的财务风险就显得尤为重要。

1 PPP模式

PPP模式(Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本方的合作方式，PPP模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共设施的建设，是公共基础设施中一种项目融资模式[2]。PPP模式以政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注，根据明树数据的统计，截至2020年12月31日，财政部PPP项目在库项目13 298个，总投资额为19.17万亿元。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，减轻了政府的财政负担，同时降低社会主体的投资风险，促进投资主体的多元化[3]。目前我国PPP项目的基本运作模式有委托运营(O&M)、管理合同(MC)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(B00)6种模式。

2 X项目概况

项目名称为湖北XX县产业基地(纺织产业园)PPP项目(以下简称X项目)。X项目建设是为了进一步加强城市工业实力，加速中小型加工类企业发展，实现当地资源的优化配置。X项目有两个子项目，分别是智慧纺织基地项目和针纺产业园项目，分别规划设计为纺织产业集中区和针纺产业集中区。项目采用PPP模式中的BOT(建设—运营维护—移交的)运作方式，即由县人民政府授权项目的实施机构，采用公开采购的方式选择社会资本方，政府指定的政府出资方出资代表与社会资本方共同组建项目公司，政府授予项目公司PPP项目经营权，项目合作期满后，项目公司向指定机构无偿移交项目设施的所有权益。项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营工作，通过对厂房进行产业招租以及园区内相关配套设施的出租和自营获得一定的经营收入，并根据运营绩效考核结果获得政府可行性缺口补助。

政府出资方出资代表与社会资本方共同组建了项目公司A，项目公司A注册资本18 000万元，其中政府出资代表占比10%，两个社会出资方分别占比88.2%和1.8%。投资期限为20年，其中建设期3年，回报期17年，可行性缺口补助17年，运营收入来源于使用者付费和可行性缺口补助。

3 财务风险识别的重要性

根据明树数据的统计，截至2020年底，全口径PPP项目共成交12 730项，其中共有933个项目已经成立了项目公司，落地率为73.33%，也就是说其中有26.67%的项目会落地失败。陈秋月等[4]整理了我国2014—2020年133个PPP项目失败的原因，其中项目落地困难占失败原因的24.06%，项目落地困难主要是由于政府政策变化和项目融资问题造成的。项目在进入国家PPP库之前，要花费财力、物力进行调研和可行性研究，占用大量的时间进行招标审批，办理项目施工过程中需要的各种手续。一旦项目失败意味着前期都无法收回，将造成社会资源的浪费。

X项目的建设是当地工业园区建设发展的客观要求，有助于拉动当地工业园区发展和经济增长，有效增强当地招商引资的竞争力，有利于改善园区生态环境，满足资源节约型经济社会的发展要求，对促进经济的持续、健康、快速发展具有重要意义，对于当地的发展建设规划也具有举足轻重的作用。对X项目的财务风险进行研究，可以发现项目建设运营中存在的问题，在一定程度上规避项目的财务风险，保障项目的良好运行，也能为同类型的项目提供借鉴。

4 X项目财务风险识别

X项目的投资期为20年，投资回收期为13.78年，项目总投资为70 462.36万元，其中银行贷款为40 000万元，主要还款来源是产业园区的租金收入。通过对PPP项目财务风险相关的文献进行研究，结合X项目的具体情况，本文识别出X项目存在融资、投资、资金回收和成本超支四个方面的财务风险。

4.1 融资风险

PPP项目一般投资金额都比较大，很多项目资金都是通过融资来实现的，目前各行业的PPP项目资产投资的最低资本金比例在20%～40%，一些重大建设项目可以在规定最低比例的基础上适当降低。并且目前企业的融资渠道比较单一，大规模的融资主要依赖于银行贷款[5]。银行贷款的审查程序比较严格，还款期限相对固定，如果不能及时还款容易引起财务风险。

X项目总投资为70 462.36万元，其中项目资本金(A公司注册资本)18 000万元，占总投资的25.54%；项目公司A自筹资金(资本公积)12 462.36万元，占总投资的17.69%；向农发行申请产业扶贫贷款40 000万元，占总投资的56.77%。X项目的银行贷款占比为56.77%，贷款期限为15年(含宽限期3年)，从第四年开始每年应偿还本息4000多万。X项目的第一还款来源为项目的租金收入，项目前期投入了大量的资金，如果经营期租金收入达不到预期，后续缺乏可靠的筹资途径，会导致不能及时还清当期的本息金额，进一步影响项目的经营情况，不仅会损害项目公司的信誉，也可能导致项目的失败。

4.2 投资风险

项目主要的投资风险是投资期长，不确定因素较多。PPP项目是政府与社会主体共同合作的项目，本项目中的BOT模式作为政府特许经营的方式之一，其发展必然与国家政策和社会环境息息相关[6]。X项目的投资期是20年，过长的投资期可能会面临国家政策的变化，如税收、财政政策的变化，例如受到货币政策的影响造成银行贷款利率上调的风险，银行利率的上调会增加项目的投资成本，增加偿还本息金额的难度。一些特惠政策的变化、地方政府发展规划的变化等也会影响项目的未来发展。X项目是政府批准的PPP项目，为了吸引社会资本投资，会提供一些税收优惠政策、资金扶持政策，如果后续政策发生了变化，会对X项目产生影响。另外还可能会面临一些不可抗力的影响，如洪水、地震等自然灾害，这些不确定因素的存在会导致项目的建设运营存在阻碍，影响项目的整体收益。

4.3 资金回收风险

项目的主要资金回收风险是收益不确定，收入来源单一。X项目的投资期限较长，对于项目经营方面的估计可能由于时间的原因并不准确，市场的变化会对项目的收益产生很大的影响。另外，如果在X项目附近出现了同类型项目的竞争，会影响项目的收益，导致收益不如预期。X项目的经营收入主要为租金收入，收入来源比较单一，本项目租金收入的计算如下所示:租金收入=出租面积×出租单价。在项目运营前两年免租金，建筑出租率第3年暂取70%，逐年递增5%，运营期第8年以后95%保持至运营期结束。在租金方面，运营期(除免租期外)每3年增长一次，增长率为5%。如果将来建筑出租率不能达到70%或者租金收入逐年增长达不到5%，会对项目的收益产生很大的影响，导致延长投资回收期，项目的资金回收风险增大。

4.4 项目超支的风险

X项目的建设期为3年，项目建设初期的规划会随着时间的推移发生改变，为了适应时代的发展，使项目在建设完成后更加具有竞争力，需要不断地调整最初的设计方案，更改项目布局和项目的功能性，这不仅会增加项目的成本，还会延长项目的建设期。建设期间由于一些不确定的因素及市场行情的波动，导致项目建设费用超出预期，如原材料价格的上涨、人工成本的增加等引起项目建设成本上升，增加项目超支的风险。尤其是在疫情反复发生的当下，工期很有可能被延误，工期延误也会增长项目原有的开支，延迟项目获得收益的时间。在运营期，如果缺少整体布局和财务风险监控系统，可能出现运营管理不当，导致运营成本增加的情况，这也会影响到后续的还款计划和经营计划，影响项目的正常运行。

5 应对措施

5.1 提高资金风险管理能力

X项目银行贷款的比例比较高，预计每年实际需要还款金额与可用于还款的金额如表1所示。按照计划每期可用于还本付息的金额可以支撑偿还银行贷款，偿债备付率在1.4%～1.6%，说明公司有足够的资金还本付息。但是考虑到贷款利率有上调的可能，且实际的租金收入不确定，项目公司还是应该强化资金风险管理，合理利用资金，提高资金的利用效率，避免资金闲置，保证借入资金的回报率高于利息率，合理的增加项目公司的现金流量，确保公司的资产足以偿还负债。

表1 X项目各年份还款金额

5.2 合理规划工程进度，适当缩短开发周期

在保证质量的情况下，适当缩短项目的建设周期，项目的建设周期越长，出现的不确定因素越多，财务风险越高。在保证项目高质量建设的同时适当缩减项目的建设周期，不仅能有效规避这些风险，而且可以提早实现项目的收益，更快地为项目带来现金流入，减少投资资金占用。项目的建设需要经历很多审批程序，在项目开工之前应履行相关程序。在建设过程中，选择有相关建设经验的施工团队，合理有序地安排施工进程，提高工程建设的效率，缩短项目的建设周期。建设工程中可进行招商引资，以便提早进入经营阶段，实现项目的收益。

5.3 拓宽收入途径，实现多元化经营

由于X项目的主要收入来源是产业园区出租获得的租金，租金的高低和出租率受到市场行情及园区内的基础设施完善程度的影响，收入有较大的不确定性。因此可以以市场需求为导向，顺应时代发展的需求，提供一些增值服务，如通过提供金融服务，在园区内搭建金融服务平台，以为园区内的企业提供金融工具的方法来拓宽自己的盈利途径，为项目带来更多的利润，降低收益不确定带来的财务风险。

另外，为了增加项目的竞争优势，完善园区内的基础设施，可提供一些休闲娱乐的场所，这既能提高产业园区的市场竞争力也能为园区带来其他途径的收益。

5.4 合理规划投资成本

在项目投资期间合理控制成本，建立完善的财务风险控制系统，在项目建设经营的全部周期实时监控项目的财务风险，及时发现风险并制定风险应对措施。在项目建设初期要全面考虑项目可能产生的风险，给项目留出一部分流动资金用来应对突发情况。在项目建设期要不断优化设计方案，在保证高质量的基础上兼顾低成本，实时监控项目的现金流出情况，必要的时候放弃一些非必需的项目建设。

另外还要加强对项目经营成本的控制，在总体成本控制的基础上详细划分各个职能部门的责任，由各个部门负责自己部门的成本控制预算，在经营过程中对比预算与实际的差距并及时调整，避免实际成本与预算成本产生较大偏差。通过对投资成本的合理规划，降低项目超支的风险。

6 结语

PPP项目由于其特殊性，在运营过程中可能会出现一些财务风险，本文通过对X项目的分析识别出X项目在运营中存在融资比例高、投资期长、收益不确定和项目超支的风险，并针对X项目存在的风险提出建议，希望能够对X项目的经营管理提供帮助，实现企业与政府的双赢。