黄河流域专项治理视角下湿地保护法律问题的探析

成 辉

(甘肃政法大学 丝路法学院,甘肃 兰州 730070)

1 黄河流域湿地的概述

1.1 黄河流域湿地的分布

1.1.1 根据《湿地分类标准》划分

纵向看,根据国家林业主管部门会同国家标准委员会通过发布的《湿地分类标准》,2020 年黄河流域湿地总面积为39 291.84 km2,其中,沼泽湿地面积为23 316.43 km2,河流湿地面积为10 239.51 km2,湖泊湿地面积为2 796.00 km2,人工湿地面积为2 663.98 km2,滨海湿地面积为275.92 km2。[1]据数据统计能够看出,2020 年黄河流域的湿地类型十分丰富,且以沼泽湿地和河流湿地为主(见图1)。

图1 黄河流域湿地类型(2020 年)

同时,对比10 年前黄河流域湿地的分布情况,2010 年黄河流域的湿地总面积为28 657.7 km2,其中,天然湿地的面积为26 044.5 km2,人工湿地面积为2 613.2 km2。[2]沼泽湿地为天然湿地的主要类型,分布在黄河源区四川省北部和青海省东北部。 也是同年,黄河源区人工湿地达到历史峰值520.6 km2[2],主要原因是全球变暖后,高山冰川融水为该区域湿地提供大量水源,人类社会经济活动对水源区的影响增大,尽管自1992 年我国加入《湿地公约》以来,采取了一系列措施保护和恢复湿地,但依旧无法有效遏制自然湿地向人工湿地转化的情况。

1.1.2 根据黄河流域区段的划分

横向看,受气候和水资源影响,黄河流域的湿地主要分布在黄河上游源头区、黄河中游和下游河口三角洲地区。 因此,可将黄河流域的湿地按照区段划分,其中,上游源头区湿地面积占流域湿地面积的74.8%,上游主要是黄河源区湿地和由河道支流形成的滩地和沼泽湿地。 黄河中游区湿地面积为2 337 km2,为各区中的最低值。 中游区湿地以河道和河滩湿地类型为主。 黄河下游区湿地面积为2 628 km2[3],下游区河道大部分为河流冲积形成的沿河湿地和入海口三角洲形成的滨海湿地,由此可见,黄河流域的湿地主要集中在黄河上游区段。 并且通过黄河流域列入《国际重要湿地名录》(截至2021 年)的湿地分布来看,10 处国际重要湿地中的8 处均在上游(见表1)。 因此,在做流域湿地专项治理时更应该注重上游湿地的水源涵养和水土保持功能。

表1 《国际重要湿地名录》中黄河流域湿地上下游分布情况(2021 年)

1.2 黄河流域湿地的特性

1.2.1 上游河源湿地的脆弱性

黄河流域上游是我国生态脆弱区分布最广、生态脆弱性表现最明显的地区之一。 河源湿地受人类活动影响较小,过于依赖自然水文条件,以至于一旦失去水,其系统面貌便会发生根本性的转变,导致河源湿地生境更加脆弱。 同时,河源湿地兼具丰富的陆生和水生动植物资源,形成了其他任何单一生态系统都无法比拟的天然基因库和独特的生境。 黄河流域生态系统在四等级的生态系统中处于较重要和极重要级别,其中三江源水源涵养与生物多样性保护重要区、祁连山水源涵养重要区、甘南山地水源涵养重要区、川西北水源涵养与生物多样性保护重要区4 个全国重要生态功能区均位于上游地区,可见中国政府为保护脆弱的河源湿地进行了圈地式抢救。

1.2.2 下游沿河湿地的变化性

首先,黄河河道附近湿地多为因泥砂含量高的洪水形成的两岸滩地,与部分被废的串沟和低洼地共同形成沿河湿地。 该类湿地多处于湿地发展的初期阶段,随着洪水涨退和河道淤积而变化,土壤潜育化程度较低、有机质积累不多等原生性特点明显区别于典型湿地水文生态系统。同样,干旱造成的水量锐减也会引起河道主槽、滩地位置变化,即使在没有特大自然灾害的情况下,天然沿河湿地的变化性也极强。 其次,黄河下游河段不仅具有生态、自净、河床塑造等自然功能,同时有泄洪、供水等社会经济服务功能。下游堤防工程、河道治理工程、滞洪区等防洪工程建设已高度人工化,已经成为人类聚居与农业开发的重要场所。 黄河流域本身的自然条件加之过度的资源开发,使得下游河流湿地萎缩、河口天然湿地退化,尤其是河口滨海湿地表现最为突出。[4]

2 黄河流域湿地立法的沿革及评价

2.1 国家层面立法对黄河流域湿地的保护

目前,我国没有针对黄河流域的湿地立法,国家层面涉及黄河流域湿地保护的法律主要集中在《湿地公约》(1992)、《湿地保护管理规定》(2013)和《湿地保护法》(2021)中。 我国湿地保护立法工作经历了加入《湿地公约》前的起步期、加入《湿地公约》至十八大期间的调整期和十八大至今的快速发展期三个阶段。 起步期,我国《渔业法》《水法》和《河道管理条例》对湿地的保护重在强调禁止围湖造田、禁止围垦沿海滩涂。 调整期,我国《湿地公约》《自然保护区条例》《土地管理法》和《水污染防治法》对湿地的保护重在强调建立自然保护区和防治水体污染。快速发展期,我国《渔业法》和《野生动物保护法》对湿地的保护重在强调维持生物多样性,并且先后制定《湿地保护管理规定》和《湿地保护法》两部专项立法,尤其是2021 年12 月24 日通过的《湿地保护法》是我国首部专门保护湿地的法律,可以看出,国家层面立法对湿地保护的力度不断提升,标志着我国湿地保护走向法治化。杨朝霞[5]认为该法有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发,为强化湿地的保护和修复提供强有力的法治保障。

《湿地保护法》相较于《湿地保护管理规定》,在定义上首先摒弃了《湿地保护管理规定》中规定湿地包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地的湿地类型列举,其次限缩了人工湿地的保护范围。

2.2 地方性法规对黄河流域湿地的保护

我国目前有关湿地保护的法律规定散见于其他单行法中,尚未形成统一的湿地立法理念。而各地湿地保护条例的立法理念也存在一定的差别,个别省份的湿地立法理念侧重于湿地的开发与利用,而其他省份的湿地立法理念则侧重于湿地生态系统的保护。 如《湖南省湿地保护条例》的立法理念侧重于湿地资源的可持续利用,而《内蒙古自治区湿地保护条例》《贵州省湿地保护条例》则更侧重于湿地生态系统功能和生物多样性。 此外,地方性湿地保护条例多侧重于对湿地各个要素的保护,并未将湿地作为一个整体纳入调整范围(见表2)。

表2 地方性法规对黄河流域湿地的保护情况(2021 年)

在中央精神和环境保护基本法的指导下,各地纷纷出台类型丰富的地方湿地保护立法,其中黄河流经的9 个省份已制定了36 部地方性法规、17 部地方政府规章、10 余部规范性文件。 综合各省(区)颁布的法规规章可以看出,地方湿地立法充分反映了湿地的特点与保护现状,为我国黄河湿地保护管理法律体系建设做出了有益的探索。其中既包括以行政区域为内容的湿地保护立法,也包括以某一特定的湿地类型为对象的单一立法。 其中最具代表性的是7 省的湿地保护条例和《山东省湿地保护办法》的制定,《山西省湿地保护条例(草案)》于2021 年1 月进行意见征求。

其中《甘肃省湿地保护条例》发挥地方特色,将泥炭地列入湿地范围,《山东省湿地保护办法》未对天然或人工湿地作特殊说明,同时山东省作为沿海省份,湿地不仅包括“淡水”湿地,还包括“咸水”湿地。 由此可见,我国地方立法中关于湿地的范围略有差异,同时在管理机构的授权上也各不相同。 我国的湿地管理制度除了地方各级政府的垂直管理之外,主要是根据湿地要素式进行管理的。 其中,沼泽湿地主要由林业部门或农业部门管理;河流湿地主要由水利部门管理;湖泊湿地主要由林业与水利等部门管理;人工湿地主要由城建部门管理;滨海湿地主要由海洋与渔业等部门管理。[6]

2.3 流域专项立法对黄河流域湿地的保护

2019 年,习近平总书记在考察黄河流域后发表了《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》,黄河流域通过生态保护促进高质量发展成为国家重大发展战略。 继《长江保护法》《太湖流域管理条例》等一些流域综合治理法律施行后,黄河水利委员会于2021 年5 月发布了《黄河保护立法草案(征求意见稿)》,提出要抓紧制定黄河法,着力解决黄河特殊突出问题。 该草案的适用范围有限,暂定为黄河干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及9 个省(区)的相关县级行政区域。 该草案一共114 条,其中涉及湿地保护的内容有5 条(见表3)。可见,湿地保护是黄河流域专项治理中的重要部分,不仅有原则性规定,更有进一步的具体措施。 《黄河保护立法草案(征求意见稿)》重在强调人工湿地监管、自然保护地建设、源头湿地保护和三角洲保护修复上,构建黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局,其本质目的是促进黄河流域高质量发展。

表3 《黄河保护法(草案)》对黄河流域湿地的保护情况(2021 年)

3 流域专项治理视角下黄河流域湿地保护的困境

3.1 黄河流域湿地定义的规定不统一

3.1.1 黄河流域湿地定义模式选择不明

从我国对湿地保护立法的沿革梳理可以看出,我国湿地保护起步较晚,对湿地的立法保护主要分为国家层面立法和地方性法规,其中湿地定义模式主要分为管理性定义模式和科学性定义模式两类。

3.1.1 .1 管理性定义模式

《湿地公约》对湿地的定义由《湿地公约》中的管理性定义和《国际重要湿地名录》共同构成。其中规定湿地是指不区分天然或人工、常久或暂时的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带,带有静止或流动、淡水或咸水水体的低潮时水深不超过6 m 的水域。 首先,《湿地公约》对于湿地的定义外延十分广泛,根据此定义大量城市人工景观和海域等这类常识上完全不属于湿地范畴的类型均能被包含到保护范围之内。 如此宽泛且模糊的周延,虽然扩大了保护广度,便于将各类湿地全权管理,但将湿地范畴的永久性陆域、海域统统纳入湿地保护范围,显然违背了湿地生态特性。 2021 年12 月24 日通过的《湿地保护法》规定,湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域,包括低潮时水深不超过六米的海域,但是水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外。 该定义相比于《湿地公约》广泛的外延排除了水田以及用于养殖的人工水域和滩涂,对人工湿地的范围进行了限制;其余地方性法规大多也是在《湿地公约》的基础上结合地方特色对湿地进行管理性定义,可见我国对湿地定义还是选择了延续管理性定义模式。 其次,《湿地公约》产生的最初目的是保护鸟禽,尽管我国对湿地的定义逐渐增加了对水和土壤等要素的保护,但是单一要素叠加和湿地整体保护相比仍显得科学性不足。

3.1.1 .2 科学性定义模式

科学性定义模式认为湿地的科学定义应当由要素、指标和阈值构成,其中生态学界达成共识的要素有:被水覆盖、具有湿地土壤、生成湿地植被。至于这些要素达到什么情况才能够被定义为湿地,不同国家在立法定义及分类上略有差异。[7]而我国《湿地保护法》选择使用管理性定义模式,相较于管理性定义模式,科学性定义更加贴合生态学对于湿地的认识,并且将人工湿地排除在湿地保护的范围之外。 我国对湿地的定义虽然没有选择科学性定义模式,但在管理部门授权中,主要根据构成要素“水利管水,国土管土壤”分配管理部门,专门的管理部门不断增多,同时也有学者呼吁成立专门的湿地保护机构。 可以看出,科学性定义已经在影响我国对湿地的保护了。

3.1.2 黄河流域湿地涵盖范围存在差异

首先,每部法律对于湿地的定义各有差异,但各地立法基本建立在《湿地公约》的管理性定义基础之上,只是在两个方面有所区别:第一,在定义上强调了“水”这一生态要素,并且明确湿地积水的时间要求是“常年或者季节性”;第二,对人工湿地明确了限定条件,但人工湖是否属于湿地,相关法律未能统一基础概念的内涵与外延,这也在一定程度上影响了湿地保护的效果。[7]

我国现行法律体系对湿地涵盖范围不统一,如果将此类人工湿地纳入湿地保护范围,在进行湿地修复及占补平衡时,就会出现用天然湿地资源补充补人工湿地以达到湿地整体数量上的增加。 例如,黄河流域人工湿地的建设已经造成了整个流域存在多处“天然湿地水漠化”问题。 绿发会中华海水江豚保护地大连主任任增颖认为,湿地的总量不是依靠新建人工湖、人造湿地、人造水景观来补充,而是应当想办法保护现有的天然湿地。 所以,更应当合理划分人工湿地和自然湿地的范围,以对人工湿地的建设进行规制。

根据2018 年数据,近30 年间黄河流域自然湿地面积减少了16%,其中湖泊湿地、沼泽湿地及河口滩涂湿地分别减少 25%,21% 和40%。 与此形成鲜明反差的是,流域人工湿地面积增加60%以上。[8]可见人工湿地的扩展与保护必然会影响到与之相联通的自然湿地的环境状态,我国《湿地保护法》只将水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂排除在湿地保护范围之外,但是对于水利工程、城市景观湿地等单纯具有人工特色的湿地未予以排除,虽在范围上具有一定的限缩,但湿地外延仍然过大。

3.2 黄河流域湿地管理的授权不明确

在现有黄河湿地保护管理法规中尚无一部能够协调9 省(区)、起到统领作用的专门性法律,我国关于湿地的立法总体上呈现出效力高的立法不高效,高效的立法效力层级不高,并且在法律所授权的管理机构上存在着差异与冲突。 尽管各地湿地保护的立法数量较多,因地制宜确实会对流域内同一类型的湿地保护更具针对性,但是一旦所涉及的湿地跨行政区分布,相互之间存在立法上的冲突或者管理权限交叉的情况,在法律的使用上则会受阻,如责任划分、机构设置、经费管理等问题都将受到一定程度的限制。

从黄河湿地地方保护管理立法结果来看,黄河流域湿地保护管理面临统一的规范体系缺失、合作机制不完善等诸多问题,已颁布的法规对黄河湿地的保护机构设置、专项资金投入、开发过程保护制度等存在着主体交叉、原则性规定难落实、制度不健全等问题。 现有的部门规章以及地方性法规缺乏整体性视野,存在将保护对象要素化[9],对传统的湿地碎片化治理提出新挑战。

湿地保护中不同部门所管理的资源内容和目标不同,就会导致利益冲突和前后不一的行政行为,造成对湿地开发利用和保护管理协调统筹、合理规划、政策延续性不足。 往往是一个部门想去取缔破坏湿地的活动,但另一个部门却已经颁发了相关的许可证明。

3.3 黄河流域湿地保护的制度不健全

3.3.1 湿地修复制度

关于建立湿地修复制度,近年来的现行立法之中主要是以关键词出现在法律法规文件中,但是具体修复办法和管理机制仅停留在实践层面,没有完善的法律制度。 如何遏制湿地生态破坏的现象,土地复垦、退田还湖等内容,基本是在着重强调湿地保护时,简单的体现了一下湿地修复的思想,可以视作湿地修复理念的萌芽,而且修复方式也主要集中在对湿地中植被和补水单一要素的恢复,对于湿地整体环境的保护把握不到位。

3.3.2 湿地生态补偿制度

关于明确湿地生态补偿制度,随着近年来有关跨流域生态补偿试点工作的大力推进,流域综合治理理念的优势日渐显现,我国相关法律中也出现相关的生态补偿的关键字。 因为湿地与河流具有相对的联通性,尤其是上游湿地在涵养水源方面发挥着巨大的作用。 但是与湿地相关的生态补偿规定却很少,并且大部分都主要集中在对水资源的补偿上。 例如2007 年7 月5 日,山东省人民政府办公厅制定下发了《关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见》,确定了流域生态补偿的补偿对象和补偿标准,但湿地生态补偿还是主要以湿地生态效益补偿和退耕还湿为主,未达到生态补偿制度的激励效果。

3.3.3 湿地利用制度

关于湿地利用制度,我国在湿地护区及示范区建设、湿地监测、执法手段与队伍建设等方面都达不到应有的标准,许多湿地保护项目和行动难以实施,已建立的湿地自然保护区、湿地公园等不能发挥其正常的保护功能,必要的湿地基础研究难以进行。 湿地保护与利用、水利工程建设与生态功能发挥之间矛盾较大。 第一,针对湿地资源的开发利用行为应当有相对完善的审批程序,如对湿地开发利用的环境影响进行评估,通过分析湿地资源开发利用行为产生的影响,评价湿地资源开发利用效果,探求充分利用湿地价值的途径。第二,设立生物多样性的审批程序等,如果需要引进外来物种,必须经过国家环境保护局批准后方可引进[10],以保护湿地区域生物资源的原生态和多样性。 对湿地生态用补水,需要增加湿地生态环境用水、补水的程序制度,明确技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务,严格防止在修复过程中造成的二次伤害。

3.3.4 异常事件应对规则

习近平总书记指出治理黄河重在保护,黄河的问题表象在黄河,根子在流域,而流域最大的威胁是洪水。 湿地可作为一种特殊的储水空间蓄丰补枯,在汛前开展防洪运用,在大流量时湿地进行蓄水,在泄洪后期含砂量增大但流量减小时利用湿地给河道补水,也能适当增加下游的输砂动力,从一定程度上来说具有保证下游生态安全的作用。 而我国现行法律体系对异常生态事件导致的湿地认定问题关注不够。[7]在极端自然事件中,随着洪涝而积水,易形成短期的湿地,这类湿地具有一定的时效性和特殊性,对于此类湿地的认定标准和相关立法,我国法律中还未有明确规定。 同时,应对异常事件的《中华人民共和国防洪法》中并未出现“湿地”二字,仅在第二十一条和第二十三条分别提出河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则和禁止围湖造地。 而此类条款明显属于常态化管理条款,对异常生态事件不具有有效性。

4 流域专项治理视角下黄河流域湿地保护的立法建议

4.1 明确黄河流域湿地定义的规定

4.1.1 明确黄河流域湿地的定义模式选择

从湿地法律概念发展趋势来看,科学性定义更契合湿地保护及湿地立法需求。 在对湿地定义时,必须将水、土壤、植被这些要素纳入湿地定义之中,因为科学性湿地定义更加符合湿地的生态特性,更具备客观性的要求。 其次,科学性湿地定义更有利于实现湿地生态功能和资源价值的全面保护,更契合湿地法律的价值要求。 目前,我国湿地管理和保护水平,尤其是湿地调查、评估、科研能力还处于较低层次,并且在长期追求经济高速增长的过程中,湿地经济价值优先大于生态价值的烙印难以立刻转变,但随着我国确立了“保护优先”的法律原则,提倡要树立生态优先发展理念,用最严格的制度体系保护生态环境理念的提出,湿地的科学性定义与保护将是我国湿地保护立法的基本方向。

4.1.2 限缩黄河流域湿地涵盖范围

将人工湿地排除在黄河流域湿地保护的范围之外更能专注力量修复自然湿地,协调湿地生态保护与资源利用的辩证关系。 黄河流域湿地退化最重要的原因之一就是自然湿地转为农渔等人工湿地。 我国《湿地保护法》虽然排除了水田以及用于养殖的人工水域,但仍保留了新建人工湖、人造湿地、人造水景观等,不仅在流域湿地专项治理中难以有效协调,更与总则中分级管理,集中力量对重要湿地进行重点保护的理念相违背。 因此,应当限缩黄河流域湿地涵盖范围,将人工湿地排除在黄河流域湿地保护的范围之外。

4.2 创新黄河流域湿地专项治理的方式

关于对湿地保护的授权方面,目前主要存在两种方式:一是主张在我国立法中实行“要素式”管理和行政区划垂直管理相结合的方式,利益发生冲突时采用上位法优于下位法原则,各部门之间协同治理。 该模式在我国已经经历了长期的实践,最明显问题就是职责交叉且划分不明确,容易造成责任推诿。 二是设立统一管理机构或是采用统一管理机构和自然保护区协同管理的方式。 该模式是对我国湿地要素对应管理部门机制的有效破解,但是对以部门划分的行政管理体制带来较大冲击,并且新法与旧法发生的矛盾该如何处理还未有有效的解决之道。 黄河流域面积广大,区内生态环境影响因素多,生态环境保护与治理从单一的政府公共管理层面很难充分发挥有效作用,黄河流域内生态环境跨区域专项治理势在必行。[11]湿地立法不能就地论地,要立足流域湿地发展全局,在内容上不仅要包括流域管理机构和行政区域之间的权利划分,而且应包括中央与地方的权利划分。

在此基础上,笔者提出第三种治理方式:在流域专项管理机构之下设立湿地特别管理机构,将湿地按照流域进行划分,将原条块分割的行政主管部门授予专门机构管理,以提高湿地保护的效率和增加保护的力度。

从行政管理上看,原有的黄河委员会是代表国家对整个黄河流域实行管理的专门机构,应当享有统一管辖权,然而实际上由于缺乏行政处罚权和行政执法权,只有管理和监督的职责,在地方政府为了自己的利益而对黄河资源过度索取时,没有足够的权限处理,因此,应当建立布局合理的黄河流域湿地保护管理体系。 横向上协调好上下游跨政府间的管理职权分配和各个资源管理部门与政府间管理职权分配,建立高效的补偿机制。纵向协调好上下级政府和资源管理部门各自的垂直管理关系。 便于在修复过程中造成二次伤害时追责,也便于协调保护和利用之间的关系,也能够有效避免不同部门前后行政行为不一的矛盾。

从自然条件上看,因为结合我国湿地分布特征,大多是沿河湖和海岸线分布,同时在生态修复和生态补偿时离不开湿地上下游行政区划的交叉管理。 湿地保护所涉及的各主体之间利益关系复杂,湿地分布零散,分布于各个经纬度,自然条件和环境状况差异较大。 流域专项管理模式一定程度上强调了湿地与河流之间的联通性,便于湿地净化水质、防洪抗旱等使命的完成。 将流域湿地的保护管理机构设立在流域专项管理之下,保护湿地就不再是单纯保护湿地,会更加注重流域整体环境的提升,从而形成良好的生态循环。

最后,《黄河保护法(草案)》于2021 年征集意见,可见流域综合治理因其专业化、一体化的优势,已经成为一种趋势,湿地跨行政区域内各政府及其部门、企事业单位以及公民个人等多元治理主体之间在决策、执行与监督等方面形成协作的共治结构。 习近平总书记在党的十八届三中全会上指出:“山水林田湖是一个生命共同体,用途管制和生态修复必须遵循自然规律,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”因此,在此思想基础和立法基础之上,流域湿地专项治理模式是可行的。

4.3 黄河流域湿地保护利用制度不健全

4.3.1 完善湿地修复制度

根据黄河流域湿地的分布情况可以看出,面积大且需要重点保护的湿地主要集中在黄河流域的上游,所以应当建立相关湿地的分类保护制度。除了分级保护之外,还应当分类保护,针对不同的湿地类型,进行不同的保护。 例如,崔丽娟[12]指出应当在源头区湿地实行抢救性保护;在上游峡谷区湿地,禁止新增水力发电等水利工程,拆除违法小水电;在河套地区湿地,统筹水资源分配,降低农业面源污染;在中下游湿地,恢复河漫滩湿地系统;在河口三角洲湿地,控制岸线侵蚀,控制油田开采。 同时,我国目前尚未建立调查和监测具体规则,绝大多数湿地都存在旅游活动对土壤、水环境的污染,旅游设施对栖息地和自然景观的破坏,周边社区的工农业生产对自然保护区的影响,生物资源的过度利用,野生动植物资源动态不明,外来物种入侵等问题。 建议尽快组织调查和监测工作,加强湿地类型、边界、分布和面积的遥感监测,以及生物多样性监测。

4.3.2 完善湿地生态补偿制度

笔者对生态补偿的概念赞成史玉成[13]的法益调整补偿说,认为生态补偿为单向补偿,也就是说生态补偿只包含正外部性补偿的受益者对生态环境的建设者和保护者进行的保护补偿。 随着流域专项治理理念的提出,流域生态补偿试点使上下游地区之间的发展差距不断减小,在经济发展方面能够相互促进,共同提升,在生态效益以及社会效益等方面能够实现共治共享,共同实现可持续发展。 具体体现在不同的地区之间都能够发挥自身的比较优势,生产比较优势产品。 我国的西部地区主要为东部以及中部地区提供原材料以及提供主要的生态服务,东部地区往往为生态服务的消耗方,上游地区普遍经济发展程度低于下游地区。 由于黄河流域的自身特征,上游的湿地在涵养水源、保持水土方面发挥着巨大作用,所以在综合治理过程中应当优先进行保护,应当对上游因保护而被限制的经济利益进行合理补偿,尤其是湿地生态补水后引水区对受损区的生态补偿。

完善湿地生态补偿法律法规应从以下两个方面进行:第一,对《湿地保护法》第三十六条建立湿地生态保护补偿制度的规定进行细化,使之更具实操性。 制定统一的生态补偿法律制度,第二,统一湿地补偿的正向激励性质。 例如,我国《环境保护法》第三十一条“建立健全生态保护补偿制度”和《黄河保护法(草案)》第九十二条“国家鼓励黄河流域开展用能权市场化交易和生态产品价值实现机制”,两部法律中对于湿地补偿的正向激励性质应当统一。

4.3.3 规范湿地利用制度

政府应明确湿地利用许可主体,并合理配置监管权责,确立“零净损失”许可原则及许可禁止性条件。 我国《湿地保护法》规定了相关部门在湿地管理中的权责,要求县级以上地方人民政府应当加强湿地保护协调工作,有关部门按照职责分工负责湿地保护、修复、管理有关工作。 湿地利用许可协商程序的确立,可以规范湿地保护部门的管理行为和执法行为,并针对湿地保护中的具体问题进行沟通协调。 为了确保决策的公正性以及公开性,应该纳入公众参与;在维护湿地环境的公共利益方面,公民可以提起与湿地利用许可相关的行政公益诉讼。

4.3.4 增强异常事件应对认识

党中央十分关心防灾减灾救灾工作,毛泽东同志曾指出必须继续认真进行对于灾民的救济工作,作出要把黄河的事情办好等指示。 对洪泛湿地与其他类型湿地进行区分,首先,稳定黄河下游河势、保证滩区行洪能力,保护河道自然岸线和湿地生态系统,筑牢下游滩区生态屏障。 其次,主动利用蓄滞洪区分蓄洪水, 合理调配洪涝灾害以及水库弃水滞留时间, 使洪水资源得到合理的开发、利用和转化。 因为洪水具有淡水资源的属性,是自然生态赖以生存的水资源供给的主要来源,所以能够成为恢复湿地的主要手段。[14]